政府和社会资本合作(PPP)项目的监管问题研究

杭州市萧山区财政局 林玲

政府和社会资本合作(PPP)项目的监管问题研究

杭州市萧山区财政局 林玲

在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式，是转变政府职能、激发市场活力、打造经济新增长点的重要改革举措。国务院财政部积极推广PPP项目，并要求加快推进示范项目的实施。随着各地政府和社会资本合作项目试点的陆续铺开，政府财政部门必须切实履行其中的监督管理职责。本文主要对政府和社会资本合作（PPP）项目监管进行了全面分析，对私人部门盈利区间在部门成本与收益构成基础上做出了判断，并对公共产品质量监督提出了自己的看法，希望能够为相关部门提供一些借鉴。

政府 社会资本合作 公共产品 监管

当前，随着我国城市化进程的推进，政府和社会资本合作（PPP）项目的发展有了更广阔的空间。PPP项目的主要作用是为社会公众提供更多的服务产品，具有一定的公益性特征，但是社会中一些私营单位则主要以获取更多的利益为最终目标，这与政府服务社会的宗旨相违背，并与创造社会效益的目标相矛盾。为此，政府部门要加强对私人部门盈利行为的监管，防止出现违背社会公众利益的行为。私人部门如果不能获取一定的利益，与政府的合作关系也将瓦解，但如果私人部门获得过多的私有利益，将使项目的公益性受损，造成公共财政资金的受损。为此，要想使项目的公共利益得以保护，就要做到合理盈利。

一、政府对公共产品监管概述

随着政府与私营单位合作的逐渐增强，政府对公共产品的监管力度也在不断提升，大部分学者都对政府监管对象做了深入研究。有专家指出，政府对PPP项目的监管呈现出了多样化的趋势，就是政府既要对盈利状况进行监管，还要做好质量监管，并采取适当的激励性监管手段与管理机制；还有一部分专家认为，要做好PPP项目的微观状况监督，对盈利的质量与现状做出管理监督。

有学者针对监管的相关措施开展了诸多研究，并提出了综合性的独立监督机构建设是非常有必要的，通过机构对PPP项目做出全程的监督与管理，指出要重点加强日常的监督，逐渐取消传统的政府部门监管手段。还有专家对我国农村地区公共产品质量监督问题做出了研究，指出要通过构建监管组织机构来保障公共利益不受损。

通过以上各个学者的研究我们可以了解到，政府和社会资本合作PPP项目监管问题得到了社会的广泛关注，并使研究深入到了具体的私人部门，对私人部门的盈利状况做出监管，能够有效控制其对社会经济的垄断，防止出现私人部门牟取暴利的情况。

二、对PPP项目盈利状况的监管

通常情况下，私人部门所获取的盈利是指PPP项目的运行获得利益，这些通过盈利获取的收益减去成本就得出了最终应该获取的利润。政府在对私人部门的盈利行为做出监管时，要先对私人部门的成本构成情况有细致的了解，再对私人部门的运营收入进行估算，与最终盈利数额进行对比，从而判断出私人部门是否处于“盈利不暴力”的区间内。

(一)成本的构成

PPP项目私人部门成本的构成有建设成本与运营成本两方面。其中，建设成本是指建设期间的投入资金，而折旧则体现在运营期间，再通过销售使产品转换为资金流回投资者手中。因为PPP项目在运营的成本上有所差异，所以运营成本的构成不同。以轨道交通项目为例，轨道交通系统运营当中将产生非常多的消耗，比如能耗、设备损耗等基础设施维护费用，还有工作人员的薪资支出、综合运营管理费用等，其他行业项目运行也基本分为不同的费用板块，由此表现出运营成本构成是不同的。

(二)收益的构成

首先，PPP项目收益可以通过直接向消费者收费的方式获取。同样以轨道交通项目为例，可以直接向消费者收取一定的票款来获取利益；而对于公路交通项目，可以向过往的车辆收取车辆通行费来获利；城市供水项目则能够通过收取水费来获利，这种提供服务来获利的行为既能体现出公益性还能使本行业得以可持续发展。

其次，以政府补贴的方式获得利益。对于一些大型项目来说，因为投资巨大，后期运营成本高，不能仅依靠票款去支付全部的成本，利益获取依然要开辟新途径，而政府补贴刚好可以解决这一问题。比如，某市地铁线路最初的票价为3.22元，随后，在普及了2元票价制以后，各线路分摊后的票价为1.05元，比原来的票价下降了很多，但地铁的盈利却减少了，为此，政府在当年对地铁各线路的票价补偿提高到了5.2亿元。政府补贴的额度要列入预算，每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任占一般公共预算支出比例应当不超过10%。因此对私营部门盈利的预测是监管的首要任务，关系到项目的物有所值定性判断和财政能否承受，是决定其项目可行与否的关键。

最后，可以通过衍生铺业经营的方式帮助经营行业获利。比如，在香港地区，大部分的地铁公司都采用“地铁+商业+物业”的经营模式，可以在地铁的周围开发新的商业项目，但将原来的公共设施保留下来，采取只租不卖的经营方式，从而确保地铁商获利更为稳定、持续；而高速公路项目则会在服务区以及环线路段设置互通口，建设大型的商业综合体或者是专业市场来获取更丰厚的利益。

(三)对“盈利不暴力”的判断

政府在项目监管过程中，可以对私人部门的盈利情况做出判断，并通过对私人部门亏损区间与盈利区间的对比判断方式进行监管。如果成本小于收益则表示私人部门处于亏损的区间中，为了使政府与社会资本间的关系得以维护，就要依靠政府的补贴实现；如果收益基本抵消成本或略高于成本，则表示私人部门处于盈利区间内，这正与政府倡导的“盈利不暴力”相契合；如果出现私人部门的收益大于成本的情况，这就表示私人部门当前正处于暴利区间内，将威胁到公众利益，出现公共财政资金流失情况。

三、公共产品的质量监督

(一)公共产品质量标准的设定

因为公共产品存在一定的非竞争性特质，并且常占据市场的主导位置，消费群体在产品质量选择上缺少主动性，且公共产品涉及的领域广，与人们的生产生活联系密切，为此，在设定公共产品时要能做好产品的选择与优化，严格按照行业评定指标执行。

PPP项目中私人部门所提供的产品大部分都能与市场的需求相契合，存在一定的垄断性，私人部门要想获取更高的利益，并维持市场平衡，就要通过降低产品质量来实现。为了确保公共产品质量得到保证，政府就要通过设定产品质量标准来对相关部门进行监管。

(二)PPP项目中质量标准的实施

PPP项目质量标准的有效运行依靠的是良好的监管机制，但当前PPP项目还处于初步建设期间，有很多地方还不够完善，为此，我国可以借鉴国外的相关经验与成果，使机制能够更为完善、科学。可以设立公共产品质量监督机构，确保公共产品质量能够得到政府部门的有效监督，维护公共利益，这也正是PPP项目监管模式下倡导的内容；可以不断完善相关立法，充分借鉴与学习国外相关立法经验使各项法律法规不断完善。为确保公共产品的质量得到保证，就要加快构建《公共产品质量法》等法律体系，从法律与制度层面保障公共产品的质量。

四、结束语

本文主要以政府和社会资本合作的PPP项目监管为主要内容，对具体盈利状况的监管方法和公共产品的质量监管进行详细论述，提出了自己的看法。可见，利用好政府与社会资本合作项目的监管模式，能够做好对私人部门的监督与管理，使社会公众利益得以真正保障，政府与社会资本的价值与作用得以真正发挥。

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