新规则下财政结转结余资金管理研究

舟山市市级会计核算中心 毛淑芸

2012年财政部先后颁布了新的《事业单位财务规则》和《行政单位财务规则》（以下简称《规则》），在新的《规则》中，将“结余”细化为“结转和结余”两部分。本文对舟山市财政结转结余资金的现状进行分析，研究加强资金管理的配套机制，切实减少资金沉淀，充分发挥资金的使用效益。

一、舟山市市本级财政结转结余资金现状

截至2013年12月31日，舟山市本级财政（含168家预算单位）结转结余资金共计1391031.48万元。其中，预算净结余23873.72万元，占1.72%；预算结转类资金550882.80万元，占39.6%；财政专户结存资金720597.96万元，占51.8%；其他财政结余资金95677万元，占6.88%，扣除其他借出资金3185.54万元，实际结余资金共计1387845.94万元。

从预算结转项目看，舟山市本级共有结转项目资金550882.8万元，其中财政结转资金477214.44万元，一级部门预算单位结转资金73668.36万元。在财政结转资金中，属于上级专项转移支付项目形成的结转为49351.02万元，占10.34%。按结转年度分，2013年预算形成的结转为462357.57万元、2012年及以前年度预算形成的结转金额为14856.87万元。从结转资金目前状态看，属于“项目未落实到地区、部门或单位”的金额为448875.72万元，占81.48%；属于“按项目进度当前无需动用”的金额为18430.72万元，占3.35%；属于“其他”的金额分别为9908万元,占1.8%。

二、舟山市财政结转结余资金成因分析

(一)预算编制与执行脱节，项目资金难以支出

一方面，重编制轻执行，一些部门在编制预算时为了多争取资金，夸大项目的重要性和规模，乐观预期项目的执行难度，在资金下达后具体执行时才发现，由于项目前期准备不够充分，论证不够全面，可行性研究不够深入，项目规划不够细致，导致项目执行难度重重，只能边规划边执行，资金留滞在账户中形成结转结余。在2013年度市本级财力安排的公共财政预算形成的结转资金中，未落实到具体项目的就有53个，共计资金38656.09万元。此外，部分单位为验收检查，将完工项目列做尾工工程挂暂存科目，或是完工项目不及时办理决算，导致专项资金长期沉淀，项目资金无法结清。如某单位2010年至2012年专项结余为465.82万元、354.52万元、277.83万元，分别占当年专项资金的41.93%、37.4%、32.01%。另一方面，跨多个投资年度的大型项目，年初预算不是按项目当年投资计划安排资金，而是按项目投资概算安排总资金，从而导致大量结余。

(二)预算编制不够全面，预算追加和调整频繁

在编制部门预算时，大部分上级专项转移支付资金未纳入年初预算，而部分单位对上级转移支付资金依赖程度较高，单位不清楚当年上级转移支付资金有多少，何时到位，导致在预算执行中频繁地追加预算和调整，有的甚至到年底关账时才能确定，致使单位难以按进度执行，形成结余。2013年度由于转移支付资金下达较为迟缓等因素造成上级专项转移支付未落实到部门或单位的项目有55个，共计29378.26万元。

(三)预算批复流程长，预算执行时间短

按照我国《预算法》规定，预算草案于3月中下旬经人大审议通过后，财政部门在规定的1个月内批复部门预算，部门按规定在一个半月内批复下属单位预算，漫长的批复流程导致部门预算下达到实际预算执行单位基本都在4月末或5月初，再算上单位申报用款计划和财政拨款时间，预算执行时间实际仅半年左右，造成部分项目本年无法完成，只得结转下年。

(四)部门加强预算管理形成的结转结余

根据中央八项规定和省政府厉行节约、反对铺张浪费的各项要求，我市出台了一系列厉行节约的政策规定，比如差旅费、培训费、招待费、会议费、因公出国经费等都有详细的列支标准和条件，各预算部门根据文件精神，健全本部门规章制度，规范支出内容，加强财政资金管理。此外，由于行政成本控制基数的制约（我市以2008年的支出数为基准进行调整后，作为各预算单位当年的控制数），在预算数超出行政成本控制数无法支出时，实质已形成结余。

(五)资金清理制度缺陷导致财政资金沉淀

部分项目有多种配套资金，有上级财政转移支付的资金，也有通过本级财政拨付的资金，还有上级部门或其他部门给予的资金（简称其他资金）。依惯例，支出发生时按照先市本级拨付资金，再转移支付资金，最后其他资金的顺序使用。由于市本级部门预算形成的结转结余资金在当年12月底清理统一收归财政统筹安排，预算追加中形成的市本级结转结余资金和上级转移支付安排形成的结转结余资金于次年12月底清理统一收归财政统筹安排。而其他资金既不在当年也不在次年清理之列，从而导致部分预算部门存在大量历年其他资金结余。

三、加强财政结转结余资金管理的建议

(一)加强预算编制的科学性，从源头控制项目结余资金

首先，进一步强化项目库建设，细化项目编制，尽可能将项目细化到支出经济分类科目。加强项目的可行性论证，科学合理的预测资金需求规模，使项目预算与工作结合得更加紧密。其次，逐步推进项目支出滚动管理。根据《浙江省财政厅转发财政部关于贯彻落实国务院决策部署推动地方实行中期财政规划管理的通知》（浙财预〔2015〕19号）精神，逐步开展市本级项目支出三年滚动财政规划编制工作，对部门专项、政府性专项和基本建设项目试编三年滚动财政规划。各预算单位结合我市国民经济和社会发展五年规划纲要及相关专项规划、区域规划的实施，按照部门职责分工，研究未来三年涉及财政收支的重大改革和政策事项，并测算收支数据，编制项目支出三年滚动财政规划。再次，严格根据项目的实施时间和进度来安排项目资金，对有合同、协议约定跨多个年度实施的项目，本年度预算仅安排当年度项目资金，并将单位当年度项目执行进度将作为下一年度预算编制的重要依据。

(二)完善转移支付制度，减少预算追加和调整

对可以确定的转移支付资金和上级补助资金，以及年初可以明确具体分配方案和使用单位的政府专项资金，要求全部编入部门预算，逐步减少预算追加。规范预算调整程序，严格控制预算调整内容，提高预算的严肃性。对于数额相对固定的一般性转移支付和专项转移支付指标，上级政府和部门可以提前下达，同时明确一般转移支付、专项转移支付最晚下达时间。对据实结算等特殊项目，可先下达、后清算或分季下达，预付部分专项补助资金，加快专项转移支付下达进度。根据市级预算编制办法的相关规定，市级政府专项资金在前三季度下达完毕，第四季度一般不再下达资金。

(三)加快预算执行进度，减少资金沉淀

一是把加快预算执行进度放在财政管理工作的重要位置，对年初预算安排的确定的项目，加紧组织实施，加快资金支付，定期上报预算执行进度，财政、审计和纪检部门联合行动，督促预算单位加快部门预算执行，采取督促、惩戒等有效措施，切实防止预算执行中的不作为。二是对于财政收回的转移支付和部门预算结转结余资金，要根据预算的统筹安排，抓紧组织执行，防止这部分资金再次形成存量资金，切实缩小库款规模。

(四)完善结转结余资金清理制度，盘活存量资金

明确资金清理原则，对各部门各单位存量资金进行摸底调查，分析原因，分类处理，完善清理措施，使清理范围覆盖预算单位全部来源资金。合理确定清理时限，减少预算单位存量资金。把结转结余资金使用与部门预算编制结合起来，积极消化和减压结转结余资金，通过调整当年预算、核减下年预算、收回部分结余资金等措施，严格控制部门结余资金规模，加快财政支出进度。

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