行政服务中心服务标准化研究

胡炎平

（五邑大学 经济管理学院，广东 江门 529020）

行政服务中心服务标准化研究

胡炎平

（五邑大学 经济管理学院，广东 江门 529020）

行政服务中心是服务型政府的综合服务平台。在行政服务中心发展过程中，其规范性明显不足，而服务标准化是其规范运作的重要保障。推行行政服务中心服务标准化是必要的，也是可行的。我国各级政府高度重视行政服务中心服务标准化，多地已推行标准化试点。但我国现在理论准备不足，并缺乏统一的认识和支持，缺乏科学、系统、适用的标准体系。我国应加强行政服务中心服务标准化研究，为标准化建设提供理论支持；加大服务标准化的宣传培训，争取利益相关方的认同和支持；制订科学系统的行政服务中心标准体系，让标准化建设有据可依。

行政服务中心；服务；标准化

行政服务中心（各地称谓不一，有的称为政务服务中心、行政审批服务中心、便民服务中心、办证服务中心、社会服务中心、政务超市、政务大厅、市民中心等等），是地方政府重新整合权力结构，统一执行从各职能部门之中相对分离 出来的静态职能，并实行集中办公，从而高效、透明、公平、公正地为社会各类组织和公众提供便捷的行政服务的机构。它是我国地方政府行政改革过程中的一种独特的制度安排，是构建服务型政府的一种重要载体和综合服务平台。我国行政服务中心的服务模式源于英国的“一站式”(oneshopstation)服务。上世纪90年代，我国地方政府为顺应全球化发展趋势，优化经济发展软环境，在借鉴西方公共服务改革理论和成功实践经验的基础上开展了行政服务改革。各地方政府在逐步推行政务公开、推进行政审批制度改革、建设服务型政府的过程中，先后建立了行政服务中心。至2011年底，我国31个省(区、市)共设立各类行政服务中心2912个，其中，省级服务中心10个，市（地）级368个，县（市）级2534个；另外还有30377个乡镇（街道）建立了便民服务中心[1]。

一　问题的提出

我国行政服务中心的快速发展，各地服务中心进驻部门的增多，功能的全面拓展，都带来服务中心的管理难度逐步增大，管理中出现的问题日趋明显。中共中央办公厅、国务院办公厅于2011年8月发布的《关于深化政务公开加强政务服务的意见》指出：“政务服务中心运行缺乏明确的规范，公开办理的行政审批和服务事项不能满足群众需求。”[2]这说明行政服务中心在发展过程中，存在规范性明显不足的问题。其原因主要有三：一是服务中心的人员构成复杂，窗口工作人员实行定期轮换，其工作态度和习惯仍有原单位的影子，实施的服务标准各异，服务质量不一，给服务对象形成的服务形象各不相同；二是进驻服务中心的部门逐步增多，组织结构越趋复杂，行政服务的质量控制、综合评价所面临的不确定性增多；三是项目审批、人事决定权仍属各职能部门，部门领导意志直接或间接影响该部门的窗口服务质量。[3]

为保证行政服务中心服务质量的优质、稳定和统一，增强行政服务的规范性，服务体系的有效性，服务过程的透明性，服务结果的公正性，各地行政服务中心先后从制度化管理向标准化服务探路。尤其是近三年来，全国各地掀起了行政服务中心服务标准化建设高潮。所谓行政服务中心服务标准化，是指行政服务中心构建行政服务标准体系并付诸实施，将标准化的原则和方法运用到行政服务领域，达到服务中心建设标准化、行政服务质量目标化、行政服务方法规范化、行政服务过程程序化，以使行政服务中心逐步获得最佳行政服务秩序和社会效益的过程。[4]

二　行政服务中心服务标准化的必要性和可行性

（一）行政服务中心服务标准化的必要性

1.是满足外部行政环境需求不断提高的需要。随着经济社会的发展，世界各国、全国各地之间的竞争越来越激烈，优化经济社会发展环境成为各地政府的重要任务。而实施行政服务标准化，规范政府服务行为，提高政府服务水平，高效及时地满足服务对象不断提高的、多样化的需求，是优化发展环境的重要举措。[5]

2.是提高行政服务满意度的需要。各地行政服务中心的行政审批服务，业务流程繁简不一，上下级政府的效率、质量要求不一；服务过程中的随意性服务、个性化服务、差别化审批、自由裁量权滥用等行为常有出现。所以，审批服务的整体效率、质量偏低，审批过程中权力寻租、腐败层出难以避免。这严重影响了行政服务的效率、质量和公平公正性，降低了行政服务的公众满意度。如实行服务标准化，则可运用标准化的统一原理、协调原理、简化原理和最优化原理，避免服务中心服务中的重复劳动，理顺服务中心运行机制，优化服务流程，规范服务行为，全面提升行政服务质量和效率，提供无差别的行政审批服务，大幅度提高行政服务满意度。

3.是促进跨部门政务协同的需要。高效无缝隙的行政审批服务需要相关职能部门的政务协同，顺畅的政务协同需要跨部门的政务信息共享。但政务信息共享由于面临管理上、技术上或政治上、利益上的困境而难以顺利实施。服务标准化是解决管理和技术障碍的有效途径。标准化可设计科学协同的业务流程，实现业务数据的同构性，构建跨部门政务信息资源共享安全体系，建设统一的数据库和电子政务平台，从而跨越管理上和技术上的障碍，促进政务协同。[6]

4.是有效监控行政服务的需要。任何组织管理的监督控制、绩效考核都需要科学合理的标准。目前，各地行政服务中心的监督控制、绩效考核各有特色、自成体系，缺乏科学统一的标准，组织的内部监督和社会监督难以真正奏效，绩效考核可操作性不强，效用不明显。而服务标准化，可使每一流程、每一环节、每一岗位都有可操作、可量化的明确标准，让行政服务中心的监督考核真正有标准可依，服务承诺有具体的内容可承诺。[6]

（二）行政服务中心服务标准化的可行性

1.理论上的可行性。标准化最先用于重复性的工业化流水线生产，后来从制造业引入到服务业，从企业管理引入到政府管理。行政服务中心的行政服务同样具有重复性和循环性。行政服务工作也可划分为多个工序或环节，设计科学的业务流程，实现上下衔接，左右贯通。所以，从理论方面来看，行政服务中心的工作业务性质与企业（尤其是服务行业企业）具有共性，将标准化的原理和方法引入到行政服务中心，实行行政服务标准化是可行的。[6]

2.实践上的可行性。世界各国高度重视政府服务标准化建设。英国政府1991年颁布了《公民宪章》，明确了政府服务标准和责任，接受公众监督，以改进公共服务质量，提高政府服务水平。[7]美国政府1993年制定了《顾客至上:服务美国民众的标准》，明确了政府部门的服务对象，确定了政府服务的类型和质量，设定了政府服务的标准和评价服务质量的尺度。[8]到1996年，美国联邦政府机构已建立了大约2000多个顾客服务标准。[9]我国在本世纪也开始探索政府行政服务标准化建设，尤其是2007年开始在全国各地的行政服务中心进行服务标准化试点，现已取得了较好的成效。世界各国的政府服务标准化实践证明，政府的行政服务实行标准化是可行的。

三　行政服务中心服务标准化的现状

（一）行政服务中心服务标准化概况

我国各级政府对行政服务中心服务标准化高度重视。2007年，国家标准化管理委员会会同国家发展和改革委员会、民政部、商务部等部委发布了《关于推进服务标准化试点工作的意见》，在全国正式启动了服务标准化试点工作，并确定了山东聊城市行政服务中心等机构作为首批行政服务标准化工作试点单位。2009年，国家标准委发布了《服务业标准化试点实施细则》和《服务业组织标准化工作指南》，确定了本年度国家级服务业标准化试点项目131项，其中包括行政服务类标准化试点项目7项（分别为：安徽合肥市行政服务中心、安徽巢湖市行政服务中心、福建龙岩市行政服务中心、河南信阳市行政服务中心、河南漯河市行政服务中心、湖南常德市行政服务中心、青海西宁市行政服务中心），2010年增补5项（江苏大丰市行政服务中心、安徽宣城广德县行政服务中心、四川成都市武侯区行政服务中心、江苏宿迁市泗阳行政服务标准化试点、山东新泰市行政服务标准化试点），2011年又新增9项（北京市西城区行政服务标准化试点、安徽省政务服务中心、安徽蚌埠市行政服务中心、山东泰安市行政服务标准化试点、湖北来凤县行政服务中心、广东珠海市行政服务中心、海南海口市政府服务中心、四川省人民政府政务服务中心、宁夏回族自治区政务服务中心）[10][11]。各省也在积极开展省级行政服务标准化试点工作。在国家级和省级行政服务标准化试点过程之中，各地行政服务中心在国家标准委发布的《服务业组织标准化工作指南》、《服务标准化工作指南》、《服务标准制定导则》、《服务标准编写通则》、《标准化工作导则》等标准文件的指导下，同时结合本地实际，制定发布了行政服务地方标准，四川、山东、福建、安徽、江苏、湖南、上海等7省市尤为积极，共制定了数十项行政服务地方标准。[11]如四川省于2009年就发布了《四川省政务服务中心标准化建设实施方案》，开始推进行政服务中心服务标准化建设，并从2010年起依次发布实施了四川省政务服务中心的《管理规范》、《基础设施建设规范》、《服务质量规范》、《服务中心考评规范》、《并联审批管理规范》、《电子政务大厅建设规范》、《安全与应急规范》等七项地方标准[12]，并于2013年颁布实施了地方性法规《四川省政务服务条例》，同时还拟定了政务服务中心的《服务质量评价及改进》、《计算机及网络管理》、《网上办事服务大厅标准》、《责任追究规范》、《政务服务网络和信息安全标准》、《服务中心办事指南编制规范》、《服务中心标志标识》、《乡镇（街道）便民服务中心建设规范》等八个地方标准[13]。

（二）行政服务中心服务标准化存在的问题

1.我国行政服务中心服务标准化的理论准备不足。虽然在我国部分地区行政服务中心的服务标准化改革实践已经开展起来，但这都是摸着石头过河的探索性创新。目前，我国理论界对行政服务中心服务标准化的研究还刚刚起步，对其概念、范围、基本原则和标准体系都很模糊，学术界还尚未有一致的认识。如没有完备的理论准备，行政服务中心服务标准化的实践就难以找到明确的方向，在改革探索中会走很多弯路，浪费宝贵的公共资源，不仅不能达到服务标准化的目的，还会给行政服务中心的行政服务带来混乱。

2.行政服务中心服务标准化缺乏统一的认识和支持。政府改革过程往往是一种利益调整的过程。行政服务中心服务标准化不仅涉及服务中心内部的职责和权力调整，还涉及到进驻服务中心职能部门的利益调整，同时关系到各类社会组织和普通公众需求的满足和利益的实现。行政服务中心服务标准化不仅需要本级政府和服务中心高层领导的发起和推动，还需要服务中心进驻部门及其窗口工作人员的认同。此外，获得行政服务对象的社会支持也很重要。我国目前在政府内部和公众层面都对行政服务标准化的认识还不够，对其实施成效尚未完全认可，这可能成为我国行政服务中心服务标准化的绊脚石。因此利益相关方往往都倾向于维持现状，政府内部利益相关方因为担心实施服务标准化之后会增加自身的工作量和压力，故对服务标准化采取敷衍态度，而最终使服务标准化流于形式；社会公众也会因对服务标准化认识不够，从而在涉及自身利益时采取保守态度。[14]

3.缺乏科学、系统、适用的行政服务中心标准体系。综合分析已有标准，发现两个明显的不足。首先，缺乏适用具体的国家标准，已实施的国家标准还没有关于行政服务中心的专有标准；根据中国标准化研究院网站[15]资料显示，《行政服务标准化工作指南》、《行政服务中心运行规范》等适用性较强的国家标准已于2012年10月拟定了征求意见稿，但至今尚未正式发布。其次，缺乏科学系统的标准体系，已经发布实施的相关国家标准，虽已根据标准化规范文件构建了相应的标准体系，但仍缺乏体现先进管理理念和技术的服务标准，缺乏科学系统的标准体系；各地在探索构建行政服务中心标准体系时，是在边实践边设计，尚未形成完整、规范、科学的标准体系。

四　我国行政服务中心服务标准化的对策

目前我国行政服务中心的服务标准化，无论是理论上还是实践上都处于探索阶段，需要采取一些针对性的对策来应对服务标准化中存在的问题。

（一）加强行政服务中心服务标准化研究，为服务标准化提供理论支持

尽管服务标准化对服务行业具有普遍适用性，但其毕竟源于企业，一些流程和术语无法与政府部门的行政管理一一对应。政府部门与企业在性质、目标、工作流程方面都存在较大差异，而且其服务也难以用量化标准来衡量。所以，有必要加强政府的服务标准化研究，并且要将服务标准化理论研究与行政服务中心的工作实践紧密结合起来，使理论能真正应用于行政服务中心的服务标准化实践。我国相关的理论研究刚刚起步，须在行政服务中心服务标准化的内涵、范围和基本原则等方面取得共识后，重点研究服务标准体系和服务标准化的具体路径、方法，为服务中心的服务标准化实践提供理论支持。

（二）加大服务标准化的宣传培训，争取利益相关方的认同和支持

行政服务中心的服务标准化对服务中心的工作人员、进驻部门、社会公众来说，都是一个陌生的新事物，难免在认识上存在误区。地方政府及其行政服务中心应加大服务标准化的宣传力度，采取大会动员、座谈研讨、新闻媒介和内部刊物介绍等方式进行动员、教育、宣传，让利益相关方了解服务中心服务标准化的可行性、必要性、国内外政府部门改革中的已有成效及相关的基本知识；服务中心标准体系构建并推行以后，应加强服务中心工作人员的标准化培训，提升标准化服务能力。通过宣传培训，服务标准化意识增强，标准化理念深入人心，逐步获得利益相关方的认同和支持，为服务中心服务标准化营造良好氛围，促进标准化工作健康可持续发展。

（三）制订科学系统的行政服务中心标准体系，让服务标准化有据可依

国家应尽快发布实施《行政服务标准化工作指南》、《行政服务中心运行规范》等国家标准，为地方行政服务中心的服务标准化提供统一的标准化指南。各个地方政府及其行政服务中心应在国家标准的基础上，结合本地实际，组织相关专家（政府管理专家、标准化研究专家和行政服务实践工作者）制订科学系统的行政服务中心标准体系。在标准制定过程中，要对各项标准和指标进行试点验证，实践检验之中不断改善；在标准推行之后，也要在实践之中收集反馈意见，并定期（一年或两年）修正调整标准，以逐步形成最佳行政服务规范，促使行政服务中心可持续发展。

[1]中国行政管理学会课题组.政务服务中心建设与管理研究报告[J].中国行政管理,2012,(12).

[2]中共中央办公厅,国务院办公厅.关于深化政务公开加强政务服务的意见[EB/0L].http://www.gov.cn.

[3]梁菲.行政服务标准体系构建及应用研究[D].山东大学, 2012:34.

[4]柳成洋等.服务标准化导论[M].北京:中国标准出版社, 2009:43.

[5]方华.新泰市行政服务标准化的实践及启示[J].法制与社会,2010,(19).

[6]何瑞文.行政服务中心标准化建设初探——以吴江市行政服务局为例[J].江苏广播电视大学学报,2013,(1).

[7]张定淮.英国“公民宪章”运动的现状与前景[J].深圳大学学报(人文社会科学版),1996,(1).

[8]周志忍.当代政府管理的新理念[J].北京大学学报(哲学社会科学版),2005,(5).

[9]Groszyk.Walter.Implementation of the Government Performance and Results Act of 1993[J].Performance Management in Government:Contemporary Illustrations, 1995,(11).

[10]张欣.行政服务标准体系建设探讨[J].大众标准化,2011, (6).

[11]康俊生,秦玉清.行政服务标准化建设研究[C].第八届中国标准化论坛论文集,2011:1033-1036.

[12]四川省标准化研究院,四川省人民政府政务服务中心.四川省政务服务中心地方标准[EB/0L].http://www.sczw.gov. cn.

[13]四川省标准化研究院,四川省人民政府政务服务中心.四川省政务服务中心八个地方标准[EB/0L].http://www. sczw.gov.cn.

[14]胡税根,徐元帅.我国政府公共服务标准化建设研究[J].天津行政学院学报,2009,(6).

[15]国家质检总局、国家标准委.关于对《行政服务标准化工作指南第1部分:基本要求》等6项国家标准征求意见的函[EB/0L].http://www.cnis.gov.cn.

（责任编校：张京华）

F29

A

1673-2219（2015）01-0085-03

2014-09-16

2013年度教育部人文社科青年基金项目“地方政务服务中心的运作机制研究”（项目编号13YJC8100 16）、2012年度广东省哲学社会科学规划项目“地方行政审批服务的整合机制研究”（项目编号GD12XZZ06）的阶段性成果。

胡炎平（1974-），男，湖南双峰人，五邑大学经济管理学院讲师，华中师范大学公共管理学院访问学者，从事地方治理研究。