社会管理创新下非政府组织的功能、困境与发展路径初探

茹梦丹，姬雄华

（延安大学 经济与管理学院，陕西 延安 716000）

目前，我国正处于体制转轨和社会结构的转型期、社会矛盾的凸显期，社会管理任务日益繁重，传统的管理模式即政府作为单一的权力中心来管理社会事务，已不能适应经济市场化、政治民主化和社会现代化的发展要求，必须予以改革。党的十八大报告明确指出，要“围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。”并强调要“引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用”[1]。我们可以看出，加强和创新社会管理，非政府组织不可或缺，它发挥着重要的作用和功能优势。

一、非政府组织的概念及在参与社会管理创新中的功能

（一）非政府组织的概念

对非政府组织 （Non－governmental Organization)的定义可谓仁者见仁，智者见智，甚至不同的国家有不同的称谓或相关术语,如“第三部门”、“非营利组织”、“独立部门”、“慈善组织”、“公民社会组织”、“民间组织”、“免税组织”等[2]26。在我国则主要称其为“社会团体”、“社会组织”等。根据我国的现实情况，本文将其定义为：独立于政府和企业之外的非营利性的,以公共服务为使命,以促进公共利益为目的，按照一定的章程开展各种公益性或互益性服务活动的一种社会组织形式。它具有非营利性、民间性、志愿性、组织性、自治性、公益性的特征。

（二）非政府组织在参与社会管理创新中的功能

加强和创新社会管理已成为各级政府的一项重要工作,非政府组织在参与社会管理创新中，发挥着不可比拟的功能优势，可有效弥补政府力量不足的缺陷。

1、提供社会服务功能。为公民提供良好的社会服务，提升并保障公民的工作生活质量是社会管理的重要目标。当前，面对公众需求的快速增长和日益多元化，政府在提供社会服务方面捉襟见肘。理论研究表明，非政府组织是政府公共服务供给中的理想帮手和重要合作伙伴[3]。非政府组织对社会性公共服务的积极参与，能够有效弥补政府的失灵。主要表现为：一是对于一部分公益性团体来说，它们的重要使命是为社会提供无偿的公共服务，具有强烈的公益服务热情和动机，它们的主动参与有效补充了政府在此领域的缺漏；二是对于一部分专业性民间团体来说，它们具有专业上的特长和职业优势，能够有效弥补政府在某些特殊领域专业能力上的不足，能够提升和确保相关服务的质量和效率。

2、扩大社会参与功能。广泛的社会参与有助于更好地解决社会问题和创新社会管理。非政府组织在扩大社会参与方面具有积极的作用，主要表现为：一是非政府组织利用其志愿性、公益性的特征优势，能够有效整合和动员组织成员、公众积极参与各项社会活动，如对环境的保护，对弱势群体的救助等；二是非政府组织能够提高公众参与社会的能力。非政府组织广泛参与社会公共事务的管理，既有利于锻炼公众参与社会的实践能力，又能够提升社会管理水平。

3、维护社会稳定功能。社会管理创新的一个重要目标就是化解社会矛盾、维护社会稳定。当前我国正处于体制转轨和社会结构的转型期，各类矛盾纠纷层出不穷，利益冲突日益尖锐化，要解决这些矛盾冲突，保持社会稳定，光靠政府的力量是不够的，还需要非政府组织发挥“稳压器”、“减压阀”的作用。具体表现为：一是非政府组织可以利用其非营利性、公益性的特征优势，把零散的个体利益聚集起来，加以整合，使其与整体利益相一致，逐渐形成一种利益平衡机制，最终减少社会波动；二是非政府组织作为独立的社会主体，成为政府与民众的沟通桥梁，能有效实现党和政府方针政策的上传下达，群众不同利益的下传上达，从而减少社会非理性行为的发生，这对于促进社会稳定具有重要意义。

4、社会监督功能。长期以来，政府在社会管理中充当着公共权力独揽者的角色，绝对的权力导致绝对的腐败，因此滥用权力、贪污腐败现象层出不穷。这就需要一种力量来制约政府的不当行为。非政府组织的存在和参与社会管理创新的过程中，提供了“以社会制约权力”的途径，成为制约政府权力的有效力量之一[4]。其监督功能主要表现为：一是它们以公共利益为服务宗旨，通过组织各种活动增强公众的公民意识，进而影响政府一些不合理公共政策的制定，使其不被少数利益群体控制而为普通大众服务，推进决策的科学化和民主化；二是非政府组织对政府的社会管理行为进行监督，有利于政府明确其责任、廉洁的意识，提高社会管理质量。

二、非政府组织参与社会管理创新的困境

最近几年，随着我国经济和社会的迅速发展，非政府组织的规模不断扩大，在社会管理中发挥的作用和优势日益突出。但是，非政府组织参与社会管理创新面临着外部环境制约和自身缺陷两大困境，严重制约其参与社会管理创新功能的发挥。

（一）外部环境的制约

1、相关法律法规不完善，缺乏法治保障。目前,我国非政府组织法律法规只有国务院颁布的《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理条例》，民政部颁布的《取缔非法民间组织暂行办法》、《民办非企业单位登记暂行办法》等，还没有专门的非政府组织法[5]69，对非政府组织的主体、资格、权利、义务、管理等方面缺乏明确规定，使得非政府组织的合法地位和作用发挥受到严重影响，制约其有效参与社会管理。同时，也没有相关法律法规赋予非政府组织在社会管理中的权责，直接影响其参与社会管理创新的积极性。

2、管理制度的限制。目前，我国对非政府组织实行的是双重管理体制，即对非政府组织的登记注册管理及日常管理实行登记管理部门和业务主管单位双重负责的体制。民政部门是非政府组织的法定登记管理机关,只有党政机关和得到党政机关委托的单位才有资格担任其业务主管单位[5]。这一体制无形中提高了非政府组织注册登记的门槛，从而严重阻碍非政府组织对社会管理创新的有效参与。另外，政府对非政府组织的信任程度比较低，存在过于苛刻的管制和约束，使其不能独立和自主地进行运作，沦为政府的附庸，这在一定程度上限制了非政府组织对社会管理创新的参与。

(二）自身的缺陷

1、内部治理制度不完备。目前非政府组织普遍存在着不科学的运作机制、不合理的治理结构等问题。具体表现为：工作没有一定的计划性，或制定的计划较笼统，不具体；工作中没有及时建立和更新相关的信息档案，缺乏基本的数据信息；组织中缺乏有效的工作规范和制度，随意性很大；缺乏民主化管理，重大决策主要由该组织的发起人决定。这些问题严重制约其参与社会管理功能的发挥。

2、专业人员缺乏。社会管理创新是一项复杂的系统工程，这对非政府组织从业人员的专业性要求很高，但是绝大多数非政府组织成员的专业素质难以满足社会管理创新的需要。由于非政府组织的非营利性、志愿性及资金运转紧张，使其组成人员多为兼职者、志愿者。并且，非政府组织独立性差，社会地位不高，工作人员薪资福利偏低且不稳定，很难引入和留住一批优秀的专业人员。专业人才的缺乏，使其参与社会管理创新时所应具备的专业能力明显不足。

3、社会公信力不高。现有的非政府组织大多数是借助政府的力量自上而下建立起来的，缺少社会酝酿的环节，难以获得社会的广泛认同，难将人们的社会责任感转化为志愿行为，因而其参与社会管理创新缺乏广泛社会基础。另外，由于监督机制不健全，一部分非政府组织在利益的驱动下，把社会责任抛到脑后，背离公益性的服务宗旨，出现私吞善款、参与寻租和腐败等现象，这使得自身的公信力严重受损，造成公众对其缺乏足够的信任，直接阻碍了社会资源的筹措。

三、社会管理创新下非政府组织的发展路径选择

要突破外部环境制约和自身缺陷两大困境，充分释放非政府组织在社会管理创新中的功能，需要从政府和非政府组织自身建设两方面推进。

（一）政府建设方面

1、加快非政府组织的法律法规建设，使其参与社会管理有法治保障。针对目前非政府组织法的缺失，政府应组织各界专家学者在广泛调查和研究的基础上，切实制定符合我国非政府组织发展状况的基本法。该法应对其主体资格、基本性质、权利义务、法律责任、活动原则、监督管理等方面作出明确规定，从而保障非政府组织的合法地位和权益，让其发展有法可依。同时，需以法律法规的形式明确非政府组织参与社会管理的法律地位和权利责任，并依法积极推动其参与社会管理创新。

2、改革现行的双重管理体制，建立统一登记、协调监管、分类指导、重点支持的非政府组织管理新体制。其改革的主要方向：一是要建立统一直接登记的行政体制；二是要建立部门之间协调配合的监管体系；三是要针对非政府组织的不同类别建立分类指导的制度形式；四是要按照国家发展战略的需要建立重点支持非政府组织发展的政策体系[6]。

3、转变观念，树立政府与非政府组织合作共治的理念。要实现社会管理创新，政府应摒弃传统一元化的社会管理理念，对非政府组织要由原来过于严格的管制、限制逐渐转变为规划、引导以及必要的扶持，要积极肯定非政府组织在社会管理中的重要作用，为其参与社会管理创新创造平台，实现政府与非政府组织之间的良性互动和对社会事务的合作治理。

（二）非政府组织建设方面

1、加强内部治理机制建设。一是建立健全以理事会为核心的治理制度，制定具体的组织规章，对其组织的每一个发展阶段都要有一个详细的规划并确保其能得以有效实施。二是建立完善的信息档案库管理机制，确保工作所需信息的完备和全面。三是健全民主管理机制，引入权责明确、有效制衡、民主开放、协调运转的现代法人治理结构，实现决策的科学化、管理的民主化。

2、加强专业人员队伍建设。一是通过加强宣传教育，提高公众对非政府组织在社会管理创新中重要作用的认识，以此吸引一批优秀的专业人才到非政府组织工作。二是提高对从业人员的物质和精神奖励，对一些优秀的专业人员应给予较高的工资待遇以及授予荣誉称号，避免专业人才的流失。三是加强从业人员的业务培训，提高业务素质和专业化服务能力。

3、打造良好的社会公信力。一是加强公民意识的培养和志愿精神的培育，促使公民积极参与公益性活动，增强公民对非政府组织的认同感。二是明确组织宗旨,积极履行社会责任，增强组织的感召力和影响力，塑造良好的服务组织形象。三是建立健全自律机制和他律机制，完善内部监督和来自政府、公众和媒体的全方位监督体系，避免侵吞善款、参与寻租和腐败等现象的发生，提升公民对非政府组织的信任感，以此获得更多的社会资源参与社会管理。

［1］李俊斌.社会管理创新语境下非政府组织的角色定位及功能释放［J］.达州新论,2013,(3):34.

［2］成志刚，周批改.非营利组织管理研究［M］.长沙:湖南人民出版社,2005.

［3］党秀云.论公民社会在社会管理创新中的功能［J］.新视野,2013，(2):28.

［4］赵东霞.非政府组织在社会管理创新中的SWOT分析［J］.大连海事大学学报（社会科学版）,2013，(2):42.

［5］刘学侠.我国非政府组织的发展路径［J］.中国行政管理，2009，（4）:69.

［6］王名，发展社会组织，开创社会管理新局面［J］.经济界,2011，（2）:22-23.