地方财政紧张，如何解决？

张墨宁

随着中国经济下行压力的加大，政府的财政紧张问题也随之凸显。再加上随着地方政府偿债高峰期的到来，以及土地市场低迷对地方税源的系统性影响，地方财政紧张或将成为持续现象。

财政部1月30日公布数据显示，2014年，全国一般公共财政收入14万亿元，增速8.6%，这是1991年之后全国财政收入首现个位数增长。地方财政收入增速也结束了高增长时代，2014年地方一般公共财政收入75860亿元，增长9.9%，自2003年以来首次回落至个位数增长。

据统计，2014年，有15个省份未完成年初预算收入目标，主要集中在东北和中西部地区。变化最明显的是东北三省，其财政收入增速排在全国末位。辽宁同比下降4.6%，黑龙江同比增长1.8%，吉林同比增长4%。中西部一些省份，如安徽、广西、四川、云南、湖南等省份，财政收入仅为个位数增长。目前，已有28个省份下调2015年财政收入增长预期目标。地方政府不得不适应财政收入中低速增长的“新常态”。

李克强总理在《政府工作报告》中提出，改革转移支付制度，完善中央和地方的事权与支出责任，合理调整中央和地方收入划分。这是化解地方财政紧张的一个重要方向。此前的2015年2月2日，国务院公布了《关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》（以下简称《意见》）。按照《深化财税体制改革总体方案》，新一轮的财税体制改革将从预算管理制度、税收制度体系、中央与地方政府间事权与支出责任关系三大方面推进。中央对地方转移支付制度改革，即意在解决分税制改革导致的“财权重心上移，事权重心下移”问题。调整央地财税关系，被认为是三大方向中任务最重的环节。

自分税制以来，地方政府一直面临财权与事权不匹配的问题，为了弥补失衡，土地出让金成为了地方的重要财源。尽管2014年全国土地出让金仍然实现了同比3.2%的增长，收入4.2万亿元，但增长明显主要集中在北京、上海等城市，其他很多省份2014年土地收入为负增长。据瑞银首席经济学家汪涛估计，由于结构性供大于求和库存水平高企，房地产市场将继续下行调整，大多数城市土地出让活动已显疲态。2015年土地出让收入可能减少1/3，这一幅度将创下10年的最大降幅。此外，正式的地方政府债券发行量可能只是以往融资平台举债规模的一半，这又带来规模超过GDP的1%以上的融资缺口。

与此同时，地方政府的支出要求不减。民生领域要加大投入力度，经济下行须继续减税清费，城镇化对基础设施和公共服务提出更多要求，公务员事业单位养老改革也需要更多财政资金投入。根据2015年《政府工作报告》，今年拟安排财政赤字1.62万亿元，比去年增加2700亿元，赤字率从去年的2.1%提高到2.3%。其中，中央财政赤字1.12万亿元，增加1700亿元;地方财政赤字5000亿元，增加1000亿元。

财政收支矛盾加剧，对政府的决策框架和项目控制能力提出了考验。在财政收入增速下行的背景下，作为中央对地方财政支持的重要组成部分，转移支付的结构优化将直接决定资金调度和使用质量。

2014年中央对地方转移支付资金达4.68万亿，根据2013年全国财政决算，转移支付占地方公共财政收入比重为37%。2013年全国财政决算显示，中央对地方一般转移支付决算数为2.45万亿，专项转移支付决算数为1.84万亿，两者在转移支付资金中分别占比约57%和43%。2014年一般转移支付预算数为27217.87亿元，占转移支付总额的58.2%，专项转移支付19569.22亿元。

长久以来，专项转移支付因为不够透明，分配的随意性所导致的“跑部钱进”问题备受诟病，对一些政府职能部门来说，两大权力是深受地方“重视”的，其一是行政审批权，其二就是专项资金安排权。两者都与地方利益和官员政绩密切相关，因此，地方政府在这两项工作上可谓不计代价。很多地方为了争取专项资金，不惜派专人长驻北京，与部委“沟通关系”，以争取更多的专项资金。于是，专项转移支付的项目越来越多，资金越来越多，围绕各种专项资金的违法乱纪和腐败问题也屡屡出现。由于这项“戴帽”资金通常要求地方政府的配套投入，事实上又被一些财力较弱的地方视为鸡肋。

从2002年起，审计署就对专项转移支付的预算制度及其相关问题提出审计意见。2002年～2014年审计署发布的13个“审计报告”显示，“分配权力过于分散”、“资金投入过于分散”、“项目设置重复交叉”是最为普遍的问题，“专项转移支付规模过大，比重过高”排在其后，直指中央政府在专项转移支付的预算编制环节的问题，而地方政府及其资金使用方存在“多头申报，套用资金”现象，报告给出的主要原因是专项转移支付资金分配权力分散，管理分散。

此次出台的《意见》也明确指出了问题所在：“专项转移支付涉及领域过宽，分配使用不够科学。”专项转移支付因此成为改革的重中之重，与之相关的改革占了最大分量。从改革的方向来看，整体思路是发挥地方和市场的活力，减少中央政府的政策偏好与地方财政决策之间的冲突。

2013年下半年以来，中央财政压减了一批专项转移支付项目，下放了一批专项转移支付项目的审批权。在安排2014年预算时，将专项转移支付项目由2013年的220个压减到150个左右。在《2014年中央对地方税收返还和转移支付预算表》中，专项转移支付预算也首次细化到了具体项目。以教育為例，2013年的表格中按普通教育、职业教育、成人教育等分别列出执行数和预算数，而2014年的表格中，则公布了支持学前教育发展资金、改善普通高中学校办学条件补助资金、农村义务教育阶段学生营养改善资金等具体项目的2013年执行数和2014年的预算数。

2014年，财政部与多个部门进行了专项资金的整合，包括中小企业、保障性安居工程、外经贸发展等方面，并推进地方整合专项资金。2014年年初，财政部印发了《关于黑龙江省“两大平原”现代农业综合配套改革试验区涉农资金整合的意见》，将中央下达黑龙江省的77项涉农专项资金纳入整合范围，允许黑龙江省对纳入整合范围的涉农资金，在农业生产发展、农村社会发展、扶贫开发三大类资金内部，根据任务需求，适当调剂、统筹安排使用。

不过，专项“瘦身”方面仍然面临诸多阻力。2014年6月，审计署曾发报告直指当前中央专项转移支付项目清理力度不够大，审计发现目前具有专项性质的转移支付明细项目有363项之多，很多项目之下又包含众多小项目，如“中央基建投资”1个明细专项就包含110个子项，许多专项在资金投向、补贴对象等方面存在交叉现象。对此，财政部财科所所长刘尚希认为，专项转移支付项目一般是由相关职能部门提出的，项目过多过滥不仅导致资金使用“撒胡椒面”，最终也形成了部门的利益格局。削减整合专项，将直接触动政府部门利益，是一场政府“自我削权”的革命。

财政转移支付制度，重点解决的是中央和地方财政之间的纵向不平衡，以及各地区财政之间的横向不平衡，即理清“分钱”与“干事”的内在逻辑。2014年地方政府公共财政收入占比为54.05%，公共财政支出占比85.12%，财权与事权依然显著失衡。与此同时，原本出于公共服务地域均等化的转移支付也面临城镇化带来的新问题，近几年的全国“两会”上，多有发达省份的代表抱怨上交财政的太多，返还的太少。因此，一些东部省份更希望看到“财政转移支付”同“农业转移人口市民化”挂钩的机制。从此次改革的方向来看，发达省份有望获得更多均衡性转移支付资金。

从《意见》对完善一般性转移支付改革的规定来看，“增加一般性转移支付规模和比例，逐步将一般性转移支付占比提高到60%以上”。一般转移支付与专项转移支付之间有了明确的划分，一般转移支付将更侧重于实现地区间的均衡问题。

中央事权将强化在国防、外交、国家安全、全国统一市场等领域的职责，省级政府则进一步强化统筹推进区域内基本公共服务均等化的职责，与之相应的转移支付调整，是中央事权责任收归中央后将相应降低专项转移支付的下划比例，减少地方政府相应事权。地方政府事权的明确将获得更多一般性转移支付，发挥地方政府因地制宜的区域优势，缓解地方政府的财政收支矛盾。从地区平衡角度来说，一般性转移支付的增长机制将取消“均衡性转移支付”与“所得税增量”挂钩的方式，对“富裕区域转移多，贫穷区域转移少”的不合理一般性转移支付现状也将有所改善。

从改革的方向可以看出，未来一定时期内仍保持中央和地方财力格局总体稳定，中央占有绝对财力，在不减少转移支付力度的情况下，通过中央上收部分事权来实现与转移支付的匹配度，并通过安排转移支付将部分事权支出责任委托地方承担。

上收部分事权是理顺央地关系的思路之一，如何向地方政府适度下放部分财权，合理划分中央和地方收入，也是未来需要改革的一个方面。转移支付只是在一定程度上解决地方财力，由于地方政府的税收比重低，其在非税收入特别是行政事务性收费和罚款的收取方面，仍然有很强烈的逐利冲动。从财政部的年度决算报告来看，2011～2013年非税收入分别同比增长了41.7%、17.5%、12.1%，而同期税收收入同比仅增长了22.6%、12.1%、9.8%。因此，实现地方财政收支的法治化和规范化显得尤为迫切。对此，财政部科研所研究员于长革认为，中央应向地方政府适度下放部分财权，包括必要的税种选择权和一定的税收政策制定权，保证地方政府能拥有主体税种，以确保中央有能力调控总体经济形势，地方政府有财力实现分级预算、自求平衡。作为权力制约，中央应具有地方税收法律法规和政策的审批权。

按照中央设定的路线，收入划分并非当前的改革重点。去年7月，财政部部长楼继伟在谈到财税改革时间表时，就表示收入划分改革最后进行，需在相关税种税制改革基本完成后启动。今年1月1日新《预算法》实施，在预算管理制度、预算控制方式、地方债务风险、转移支付制度、预算支出约束等方面新《预算法》均有突破，为建立全面规范、公开透明的现代预算制度提供了法理基础。李克强的《政府工作报告》提出，“实行全面规范、公开透明的预算管理制度，除法定涉密信息外，中央和地方所有部门预决算都要公开，全面接受社会监督”，“制定盘活财政存量资金的有效办法”。

由此看出，中央政府虽然会通过转移支付改革等措施缓解地方财政紧张、解决地方财政之間不平衡等问题，但要从根本上调整中央和地方财税关系，前置条件是实现现代政府预算制度，用通俗的话说，就是先管住地方政府的钱袋子。制定盘活财政存量办法、地方土地收入的全国摸底等，就是朝这个方向前行的具体步骤。