专家争议 《食品安全法》 三大“硬伤” 呼吁立法重时效更重实效

宋明霞

监管部门越改越多，交叉管理协而不调;

两部大法同时监管食品安全，标准混乱;

数量占八成的食品小微企业仍在立法监管之外

一部《食品安全法》，源头交给了《农产品质量法》，大头80%的小微企业扔给了地方，再加上九龙治水这样一个交叉重复的管理体制，这三大缺陷是当下中国食品安全没有得到有效治理的法制根源和制度根源。

——  北京大学法治与发展研究院    高级研究员刘兆彬

2013年5月，《食品安全法》修订工作列入了国务院一类立法计划;2013年9月，修订稿由国家食药监总局提交国务院;2014年6月和12月，全国人大常委会进行了两次审议，并在全国人大官网公布，向全社会公开征求意见。

2015年2月9日，在北京香山饭店，中国技术监督情报协会、中国法学会食品安全研究中心、北京大学法治与发展研究院、消费者权益保护法协会联合举办《食品安全法》研讨会，邀请各界专家对提交全国人大常委会的《食品安全法》第二次审议稿展开讨论，为修法建言献策。

从“九龙”到“十三龙”，理顺管理体制是关键

“社会一直诟病‘九龙治水’问题。研读二审稿，发现新增了粮食局、商务部等部门，《食品安全法》涉及的部门多达13家。会不会从原来的‘九龙治水’变成‘十三龙治水’，让百姓觉得部门越改越多，问题却没解决？”北京大学法治与发展研究院高级研究员刘兆彬建议进一步明确职能关系的定位。

刘兆彬以现行法律所设置的食品安全检验制度为例，风险监测、风险评估、抽样检验三套检验制度分属不同部门，同一企业的同一种食品可能要面对三家行政部门，做三次抽样检验，甚至有可能出现由同一家实验室、同一台机器出三回报告的情形。

“法律规定所有抽查的费用由财政支付，这样纳税人要掏三笔钱，重复和交叉造成大量的浪费，加大了企业和财政的负担，最可怕的是这三种抽查检验的结果不公开透明、不能共享，造成了巨大的监管漏洞。”刘兆彬建议应进一步挤压、压缩部门交叉的空间，切实从体制上进一步减少交叉、重复，让体制高效运转。

“立法的背后是建立制度，修条文的背后是修改制度。本次修法立意高，力度大，但最担心的是制度建设跟不上。能否在食品安全问题上构建相对集中理顺的管理体制，由一个部门牵头，在此基础上形成总协调，而不是平起平坐，协而不调，缺少决策权，体制不集中，不到位？能否建立相对清晰、权力集中、方便运行的体系，形成统一的体系。统一的标准，统一的程序，统一的惩处？” 清华大学法学院教授王晨光认为修法的首要目标是完善制度。

“从制度上确立机构之间协调机制，这部法律没有讲。”王晨光认为，如果法律上不给根据，各部门就很难建立相互之间的衔接、信息沟通机制，就很难把各种民事、行政、刑事责任打通，社会共治就是一句空话。

“我们过去叫搞一部法是‘司司点火、处处冒烟’，一个司设一章，一个处写一条。整个立法的思路是围绕着食品，还是围绕着政府职能定？如果盯着部门，而不盯着食品，我们就忘了食品安全法到底是干什么的。”参与过多部法律制定的中国医药创新促进会执行会长宋瑞霖直击要害，“不是说把哪一个部门职能弄高了就可以，而是从法律关系上界定清楚。巴西主管食品安全部门是农业部，只要能够把制度和机制定好，哪怕让财政部管食品安全都可以。”

《农产品质量安全法》与《食品安全法》可否合并？

“旗帜鲜明地提出应当废止现有的《农产品质量安全法》，把它与《食品安全法》合并成一个法！”刘兆彬激动地呼吁。

由于当年苏丹红事件等大多发生在农产品领域，国家先颁布了《农产品质量安全法》，而《食品安全法》颁布之后，《农产品质量安全法》既没有改，也没有合并。

“一个国家用两部法来管一个食品，是立法资源的浪费，更大的问题在于在内容上不能很好地衔接。”刘兆彬分析，因为针对的是农产品，《农产品质量安全法》在产品质量方面主要是对产地、环境、化肥农药、产品包装等外部环境的要求，而恰恰对食品本身的营养性、安全性、物理化学指标的监管，基本上一字未提。

“从国际社会看，美国、日本、欧盟的《食品安全法》，基本做到了从田头到餐桌的全链条管理，而我们的链条是断裂的，《食品安全法》只是从食品加工开始，到流通和餐饮。”刘兆彬建议，能不能趁着这次修改《食品安全法》的时机把两法合一？在制度设计上更聚焦、更集中在食品上？

“一个国家用两部法来管一个食品，概念、标准也是混乱的。”刘兆彬认为，农产品包括农林牧副渔，是指大农业，但在《农产品质量安全法》里实际上说的是小农业——食用农产品。这个概念又跟《食品安全法》的产品交叉的。如果食品包含了食用农产品，那就没有必要再搞食用农产品。

“中国奶业整体失信于百姓，问题出在原奶，出在没有对源头规范化管理。《农产品质量安全法》未必废止，但起码与食品相关的部分必须写进《食品安全法》，二者内在、有机、完整地对接在一起。如果不改变现状，只把两个法拼接起来，不单是有空当的问题，而是可怕的空白。” 宋瑞霖坦言。

占比80%的小企业仍处于法律真空

“我国《食品安全法》有个最大的缺陷，就是直到今天也不太管占食品企业总数80%的小企业。”刘兆彬称这是当年立法最大的痛，也是当今最大的隐忧。

“为什么叫不太管？”刘兆彬解释，按照《食品安全法》第35条规定，我们把食品加工的小微企业具体管理办法交由省级人大常委会来制定。

食品工业占GDP总量的17.6%左右，是典型的支柱产业，但这个行业小微企业多，有35万家左右，占食品企业总数的80%，产值约占食品工业的20%。一部食品大法把80%的企业交给省级人大和政府来管后果是什么？

“我们做了认真的调查，《食品安全法》实施以来全国30余省份由省级人大立法的不超过8家，加上搞规章的省份不超过15个。也就是说，到今天为止，我国占80%的小企业的食品生产处在法律真空状态。把小企业扔给省级人大去立法，五六年过去了也无人问责，说得尖锐一点，这是一个国家良心、立法者良知的问题，应当正视。” 刘兆彬对此表达了深深的忧虑。

“美国的法律对50万元以下的小食品企业、小农场主实施豁免，即不搞GMP和HACCP认证，准入门槛是放松的，在硬件和管理体系方面没有那么高的要求，但规定了食品安全的最低标准。” 对外经济贸易大学产品质量与安全法制研究中心主任李俊认为，国外分类管理的经验值得我们参照。

“把小微企业纳入《食品安全法》调整范围，写细，写实，我们有能力解决这个问题。” 宋瑞霖认为。

《食品安全法》不宜急于出台

在消费者权益保护上，也有专家对此次修订稿持不同意见。

中国消费者权益保护法学研究会会长河山说：“第138条的第二款规定，生产不符合食品安全标准的食品，或经营明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或经营者要求支付价款十倍或损失三倍的赔偿金;增加赔偿的金额不足一千元的，为一千元。‘明知’是这次修订加上的，我认为，这是对知假、售假、造假食品经营者的保护的条款！”

“卖假食品，必须‘明知’才承担惩罚性赔偿的责任，‘明知’举证难，卖假食品承认自己是‘明知’吗？这都是常识性问题。这就从客观上为造假者和售假者开脱，也与消费者权益保护法相冲突。”河山说。

第113条第二款规定，“明知从事前款规定的违法行为，仍为其提供生产经营场所或其他条件的，由县以上人民政府食品药品监督管理部门责令停止违法行为，没收违法所得，并处五万元以上十万元以下罚款，使消费者合法权益受到损害的，应当与食品、食品添加剂生产经营者承担连带责任。”河山认为，这个“明知”同样举证难，同样和消费者权益保护法的规定相悖。

此外，还有第 114条第二款 ，也增加了“明知”二字。

“我看过一个数据，2004年—2013年媒体曝光的3426个食品安全事件92%是人为的，《食品安全法》都到二审了，如果类似这样的条款被通过，后患无穷！”河山希望国家慎之又慎。

“修改《食品安全法》，核心要从整体来思考我们的食品安全治理体系是不是有重大的缺失，其基本理念和制度构架、制度是不是有大的问题。” 李俊呼吁国家做好顶层设计，“谋定而动”。

“一部《食品安全法》，源头交给了《农产品质量法》，大头80%的小微企业扔给了地方，再加上九龙治水这样一个交叉重复的体制，这三大缺陷是当下中国食品安全没有得到有效治理的法制根源和制度根源，这是硬伤。这三大问题不解决，我们的顶层设计是有缺陷的。” 刘兆彬建议《食品安全法》不宜急于出台。

“美国FDA（美国食品药品监督管理局）制定一个食品安全规章要开500次会，非常的细，很多做法值得我们学习。我国食品安全问题太复杂，要理清楚是很费工夫的事。如果为了早出台而定指标、赶时间，既不符合实际，也不会完善。”宋瑞霖建议设一个冷静期，很好地沉淀。