监理行业存在的突出问题及对策建议

张跃峰

（山西省交通建设工程监理总公司， 山西 太原 030012）

党的十八届三中全会以来，国家行政管理体制改革快速推进。政府部门简政放权，缩小行政审批范围。如住房和城乡建设部正在开展缩小强制性监理范围试点；调整和修订企业资质与个人执业资格标准；强化通过市场激活清除机制等各项改革都关系到了监理企业的生存与发展。特别是 2014 年 7 月 10日国家发展和改革委员会《关于放开部分建设项目服务收费标准有关问题的通知》(发改价格 [2014]1573 号)出台，从 2014年 8 月 1 日起放开除政府投资项目及政府委托服务以外的建设项目前期工作咨询、工程勘察设计、招标代理、工程监理等 4项服务收费标准，实行市场调节价。采用直接投资和资本金注入的政府投资项目，以及政府委托的上述服务收费，继续实行政府指导价管理，执行规定的收费标准；实行市场调节价的专业服务收费，由委托双方依据服务成本、服务质量和市场供求状况等协商确定。国家发展和改革委员会取消监理收费政府指导价格，在全国工程监理行业引起了巨大反响。有些人认为随着市场经济的发展应放开强制监理，还有的人认为监理已无存在的必要，监理制度是取消还是保留，确实存在很大争议和很多困惑。而作为监理行业的从业者，我们必须思考这一行业到底存在哪些突出问题，该如何定位；必须从代表监理行业整体利益的角度出发，改革调整监理的机制体制。促进监理制度的进一步完善，应该成为我们重点关注和讨论的热点问题。

我国在建设领域推行工程监理制度已经超过 20 年。20多年的实践验证了监理制度对推行现代工程管理、提升工程建设管理水平具有不可或缺的作用。随着经济社会的进一步发展，近年来监理行业暴露出的一些突出问题，如监理定位不准、监理费率低、企业之间恶性竞争、人才流失、履约能力差等。与此同时，监理企业明显地感觉到生存环境的恶劣、企业发展的艰辛；工程监理行业与建设发展规模和内在要求不相适应的矛盾日渐突出，问题不断累积，路子越走越窄，影响了监理队伍的发展，制约了监理效果的发挥。但我们认为这不是制度本身的问题，而是观念问题和体制问题。为适应新时期的发展需要，对监理制度进行改革的重点应该是解决体制和机制不适应的问题。

1 业主行为不规范，监理的定位虚高而实际偏低，难以充分发挥作用

现行的中国建设工程管理体制由项目法人责任制、工程招标投标制、建设工程监理制和合同管理制四项基本制度构成。项目法人(建设业主)和监理在法律地位上都属于“政府监督、社会监理、企业自检”三级建设工程质量保证体系中独立的一方，但实际中权力很不对等。由于本属于监理的诸多权利被业主剥夺或业主不通过监理直接行使一些本该由监理行使的权利(如：变更、验收、计量、支付等)，造成了监理在现场失去控制能力，施工单位只听业主的安排，对监理的要求可以置若罔闻；一旦出现问题，又将监理的责任无限放大，甚至造成事故责任的第一责任人尚未作任何处理而先追究监理人员的责任的局面。有的业主把监理作为自己的下属机构，如果不执行业主指示，动辄以扣除监理费用和信用评价相威胁。监理长期处于从属地位，其作用发挥受到多方掣肘。有的业主在招标时，不论项目规模大小，追求“豪华阵容”。如住房和城乡建设部允许 1 名总监兼 1～3 个小的项目；但实际工作中很多小的房建、市政项目也要求必须配备专职总监，要求的监理工程师标准很高(如公路上一些小工程也要求甲级资质、高级工程师等)，要求的监理人员数量很多，造成监理资源的浪费。对此，笔者有如下建议。

1.1 规范监理招标和业主行为

采用统一、规范的招标文件，针对项目特点制定专用条款，避免人为设定招标条件，杜绝业主无原则无限制地提高资质条件和增加监理人员数量，避免监理资源的浪费，以利监理企业更好地进行资源配置，降数量、提素质、保质量，鼓励监理企业培养高端技术人才。

1.2 以法规的形式更好地授权给监理

以国有投资为主实行强制监理；公正独立的第三方行使职能，承担监理责任；咨询服务要以合同约定为原则提供服务并承担相应责任。实行总监负责制和监理工程师责任制，使其充分发挥作用。例如，江苏润扬大桥工程实行的总监领导下的二级负责制，实质上就是 FIDIC 条款规定的以监理工程师为核心的工程管理体制。“总监及其办公室负责整个项目的监理及监理领导工作，组织协调整个工程的建设计划、施工组织计划，审查重大技术方案和施工工艺；按标段设立的总监代表及其办公室，在总监领导下负责各具体标段的监理，不受设计单位和施工单位制约。”通过总监对监理工作的严格管理，有效地将宏观上的统一和具体项目上的针对性结合起来，彻底消除监督上的死角，对工程的质量、进度及费用实施全方位、全过程、全环节的立体控制。要以法规的形式提高监理的地位，在工程项目建设中充分落实监理工程师责任制。在施工现场检查时，不是监理跟在业主的后面，而应是业主、质监部门人员跟在监理的后面。监理费的支付由投资方支付而不由现场建设管理机构支付(建设管理处或公司)。只有这样，监理的作用才能得到更充分的发挥。

2 准入门槛低，队伍良莠不齐，恶性竞争

工程监理是一种高智能、知识密集、技术密集的综合性管理工作，队伍素质不但关系到工程质量，而且关系到监理的“安身立命”。 住房和城乡建设部《工程监理企业资质管理规定》中要求甲级资质的监理企业，注册监理工程师、注册造价工程师等在内合计不少于 25 人次；而在交通行业，根据《公路水运工程监理企业资质管理规定》中，对于可在全国范围内从事一、二、三类公路工程、桥梁工程、隧道工程项目的监理业务的甲级监理企业，要求持监理工程师资格证书的人数不少于 30 人。这么低的门槛，直接导致具有甲乙资质的监理企业过多，监理队伍鱼龙混杂、低价竞争和市场不规范。一些小的民营企业由于经营机制灵活、手段多样，比一些大型、国有企业更能取得项目。但这些企业取得项目后，无论是管理还是现场控制能力均有不足，造成社会对监理行业的一些看法。监理的作用、地位、素质、形象等不同程度地受到质疑，甚至有人提出要取消监理。对此，笔者有如下建议。

2.1 进一步加强对监理市场的监管力度

整合市场，提高门槛，把好监理企业的准入关口。控制市场资质的保有量或实行分级管理，合理配置监理资源，严格注册管理，控制人员的数量和标准。缩短注册和续注、变更审批周期，严格资质认定和升级的审查，防止人员拆借、伪造业绩的监理企业鱼目混珠。大单位、高资质企业承担大型工程，小单位、低资质企业承担小型工程，实行大小有别、优监优价，既源头治理挂靠又有序培育中小企业。项目人员配备以“满足项目需求、各层次人才互补”为原则。

2.2 采取有效措施，严格分包、转包规定，防止“一流企业中标，二流单位进场”的行为

严肃投标纪律。对采用挂靠、串标、围标等手段参与竞争的企业，一经发现给予严肃处理，取消其投标资格，甚至在一定时间内限制其投标行为；对触犯法律的依法追究其法律责任。

3 监理取费标准和管理体制不尽合理，制约了监理行业的发展

3.1 监理取费标准仍偏低

监理行业的基本属性是高水平的知识密集型工程管理咨询服务产业，因此必须要有高素质监理人才队伍作支撑。然而从我们了解的情况看，监理企业利润远低于业主、设计、施工、项目管理企业。因此有“一流人才搞设计，二流人才搞施工，三流人才搞监理”这样的说法。从 2011 年山西省及全国监理行业与相近行业人均营业收入情况统计可以看出，监理人员收入普遍低于施工人员，更低于设计人员(见表 1)。

表1 2011年山西及全国监理行业与相近行业人均营业收入情况统计 单位：万元/人

不少专业人员流动到设计或施工单位，一方面出现监理企业留不住高素质的监理人才、客观上造成了监理队伍高素质人才匮乏的局面；另一方面，责、权、利的不对等，阻碍了优秀人才投身监理事业，形成监理待遇不高、素质不高的恶性循环，严重影响了监理的效果、地位和职能，制约了监理行业的健康发展。

3.2 监理取费标准执行不到位

监理收费标准执行不到位是一个比较突出和老生常谈的问题。作为高智商、高风险的监理行业，监理取费偏低、标准执行不到位与监理服务成本日益增高的矛盾依然存在，使监理企业难有积累。相比来说，近几年山西省交通行业的监理费新标准落实应该算是比较好的。山西省交通厅对低于国家规定的限价不予批准，最起码能保证国家规定的监理费率。山西省实行监理费专户管理，效果也比较明显。但从笔者公司的投标情况来看，由于交通部预算编制办法规定监理费与建设单位管理费可以合并使用，导致业主在招标时尽可能地压低监理费的标底或限价；或虽然执行了取费标准，但要增加附加条件，变相克扣监理费的现象仍然存在。而且据我们了解，由于监理招标不规范，有的市政、房建监理取费不到标准的 30%，再加上企业之间互相压价、低价中标现象严重，使最终到监理企业的监理费也就所剩无几了。

3.3 监理费的支付方式不够科学合理，拖欠、工程延期却不增加监理费用现象严重

有的建设项目由于种种原因，在进场后迟迟开不了工却要求监理人员按合同规定在岗，而监理费用却按工程进度支付，造成了监理项目在前期就出现亏损，企业资金周转压力加大。与此同时，事实上能够按期完工的项目很少。原来招标文件对非监理单位原因造成的延期均予以增加监理费用，后来发展为延期 3 个月、6 个月甚至 8 个月内不增加费用。现在已经发展到在招标文件中明确规定不论是否监理原因均不计延期。监理企业如何承受？

鉴于此，笔者有如下建议。

(1)对于继续实行政府指导价的项目，加强对监理取费标准执行情况的监管，并根据实际情况制定指导意见，便于标准很好地执行和落实。对于实行市场调节价的项目，政府应制定切实可行的措施，加大市场监管力度，重点加强合同履约监管、诚信评价；或为监理服务价格设定底线(这个底线应在现行标准上适当提高)，在此基础上市场进行调节，从而为监理企业的正常利润和发展提供保障。在当前对业主行为无有效规范和约束手段的情况下，监理企业应加强行业自律、共同抵制随意压价的行为。

(2)改革监理费与建设单位管理费合并使用的管理办法，加大力度推行监理取费专户管理。改变监理费按进度支付的方式，按实际服务期进行支付；建立黑名单制或明确规定存在监理费拖欠的项目不予交工验收，彻底整治监理费拖欠现象。

(3)加大对监理招投标过程的监督和管理。尤其应加强对监理招标文件的审查和一些招标代理机构的监管，制止不符合实际情况、与工程建设项目无关的附加条件，避免最低价中标，避免恶性竞争。

通过提高和落实监理费标准，努力为企业创造良好的政策条件和发展空间，吸引更多优秀人才投身监理事业，打造长期稳定、高素质的监理人才队伍。当然，监理企业也需要自律；行业协会也应约束企业间恶性竞争，让监理企业有合理利润。在此基础上，充分发挥监理的管理职能，通过高水准、全过程的技术服务，推动现代工程管理。

4 监理企业的转型与可持续发展

就外部而言，目前的监理企业生存发展模式不是完全由市场来决定，不利于淘汰那些技术力量薄弱、服务水平低的监理企业，更不利于有实力、服务好的品牌监理企业做强做大；由于招投标行为的不规范，少数监理企业相互压价、恶性竞争，在监理过程中，监理人员履约情况差、人员无序流动、监理职责不到位，严重影响了监理企业的形象，在社会上造成了一定的负面影响，使整个行业公信力不高，行业和企业遭遇信誉危机，也给可持续发展造成障碍。就内部而言，目前大多数监理企业业务范围狭窄，服务内容单一，体制机制不够灵活，应对市场风险的能力很低，与发达国家的工程项目管理相比存在很大的差距，难以实现可持续发展。

在可持续发展方面，笔者想结合本公司的探索经历和实践经验，谈谈体会和看法。

近年来，随着新一轮高速公路建设高潮，我们公司的监理业务不断扩大，企业实力进一步增强，锻炼了一支熟悉建设管理程序、懂技术、会管理的人才队伍，已逐步发展成为资质全面、业绩优良、管理规范的国内知名监理企业，在全省乃至全国树立了良好的品牌声誉。但同时我们也意识到，新一轮基础设施建设高潮带来的市场需求不论有多大，它总是有限的。在 3～5 年后，如果仅靠单一的监理业务，抵抗市场风险的能力就很弱；而此时我们仍处在一个很低的发展平台上，淘汰只是时间的问题。这就是市场经济不争的法则。为了提升企业的抗风险能力，解决建设高潮过后企业的生存问题，我们充分利用和整合现有资源、加强合作，制定了由资本积累向资本运营、由工程监理向“建、养、管”一体化转变的发展战略，不断探索可持续发展之路。一是继续开发房建、市政工程监理、高速公路机电监理、养护监理业务，通过横向延伸，拓宽监理的业务范围。二是突破行业局限，在产业链上向咨询高端迈进。为了循序渐进地向全过程项目管理发展，我们以监理业务为依托，组建了技术专家组，已先后为 7 个高速公路项目(其中包括在建的太古高速西山隧道和长平高速虹梯关隧道)提供了专家技术咨询服务，解决了很多工程技术难题；承担了三个项目的业主中心试验室业务，在为业主提供更高层次、更加全面专业服务的同时，也提升了监理的形象。此外，在公路路网规划、交通发展规划和国际业务等咨询方面也从合作开始进行了大胆的尝试，为公司今后开展国际咨询业务和对外合作积累了宝贵的经验。逐步在行业内及边界实现联合、重组。三是争取代建项目，夯实转型基础。早在 2008 年，我们公司积极争取到了奥运工程北京白马路改建工程代建项目的监理任务；2010 年又中标实行“监理+代建”管理模式的北京市昌平区昌金路改建工程；2013 年在北京大兴区黄马路预防性养护工程实施代建。这些代建项目的参与与实施，使我们在工程服务内容的深度和广度上实现了拓展，也为我们进一步提升管理水平、技术水平和组织能力，开拓更大更好的市场夯实了基础。四是进行资本运作，加大转型力度。2013 年初，我们积极进行资本运作，中标太佳高速临县黄河大桥 BOT 项目投资人(这是山西省第一条由监理企业投资的高速公路 BOT 项目)，公司的转型跨越发展迈出了重要的一步。我们借此不仅实现由劳动密集型向知识密集型再向资本密集型的跨越性转变，也为监理企业向咨询、项目管理高端方向迈进提供了可供借鉴的理念与经验。

从这几年的探索转型发展的经历中，我们深切感受到，进一步完善“政府规范市场，市场引导企业，企业自律发展”的监理行业管理体系，培育健康、有序的监理市场，更有效地发挥市场机制与政府调控的双重作用，政府和行业主管部门的作用至关重要。如果放任市场的手去无序操纵，那么引导监理企业走出低价竞争、低端服务的怪圈，或许还需更长的时间。

在科学发展观的指导下，建设工程管理体制改革继续深化，设计施工总承包、代建制等工程管理模式逐步推行，一系列新的建设理念正在融入设计、施工和监理等行业。工程质量实现“高品质，全寿命(有效服务)，人性化”，项目工程安全达到结构安全、生产安全、使用安全，工程建设就确实能为资源节约、环境友好、生态文明作出贡献。建议主管部门进一步完善信用评价体系，强化市场监管力度；积极创造条件，净化监理市场环境；制定有效的制度，对部分单位的不规范行为加以限制，以政策引导企业增强综合竞争力；通过加强政策引导和扶持，进一步推行项目代建制，推动有能力、有信誉的品牌监理企业进行代建管理，承担 BT、BOT项目管理，从保姆式服务向高科技服务转变，发展成为项目管理公司，从而更好地实现项目价值。这将是一个更高层面的竞争和发展，也将使监理回归高端本性。