转移支付对地方政府行为的影响研究

魏福成 胡洪曙

（中南财经政法大学 财政税务学院， 湖北 武汉 430073）

转移支付对地方政府行为的影响研究

魏福成 胡洪曙

（中南财经政法大学 财政税务学院， 湖北 武汉 430073）

中央对地方的转移支付会对地方政府支出行为和征税努力产生重要影响。本文构建了一个理论模型和分析框架，分析和考察了不同类型的转移支付对地方政府支出行为和征税努力的影响效应，以及地方政府目标函数的性质、产出函数的性质等因素对这些效应的影响。研究发现：第一，一般转移支付会导致非生产性公共支出的上升幅度可能超过生产性公共支出的上升幅度，这与现有观点和看法相反。第二，不同类型的转移支付对地方政府征税努力会产生不同的作用：一般转移支付会提高地方政府征税努力，用于生产性公共品的专项转移支付会降低地方政府征税努力，而用于非生产性公共品的专项转移支付对征税努力没有影响。第三，不同类型的转移支付对地方政府支出行为会产生相互影响，现有文献对此少有分析。第四，产出在地方政府目标函数中的重要性、实际税率（征税努力）和生产性公共品对产出的重要性等因素会对一般转移支付和专项转移支付的效应大小产生重要影响。因此转移支付规模和结构的确立和调整，应将不同类型转移支付之间的相互影响和作用考虑进去，并且应根据地区的经济状况、经济结构和征税成本等因素去确定对每个地区的转移支付结构和规模。

转移支付; 地方政府支出; 征税努力

一、引言

自1994年分税制以来，我国正式确立了政府间财政转移支付制度，并在实践过程中不断完善和修订。政府间财政转移支付制度对于地区间公共服务均等化、地区间经济发展差距、区域外溢性公共商品的提供以及中央对地方政府的有效控制等方面都具有重要影响和作用。然而，转移支付制度也可能会扭曲地方政府支出行为和筹集财政收入的努力程度。

中国的中央对地方的政府间财政转移支付制度主要包括税收返还、一般转移支付和专项转移支付三个方面。税收返还是为保障地方政府既有利益而设置的，目前主要包括两税（消费税和增值税）递增返还、所得税基数返还、成品油价格和交通税费改革税收返还。一般转移支付主要是指用于平衡地区间财政收入差距、弥补地方政府财力缺口的财政转移支付。税收返还和一般转移支付对资金没有规定具体用途和方向，受援的地方政府可以用该项资金弥补其一般预算的缺口，既可用于生产性公共品支出方面，又可用于非生产性公共品支出方面。税收返还和一般转移支付都有确定的分配公式，并且一般转移支付通常采用“因素法”进行分配，与地方的财政能力成反向关系。一般转移支付对于缩小地区财力差距、促进地区间的社会公平等具有重要作用。专项转移支付又称有条件补助，这类转移支付资金规定了使用方向和具体用途，受援的地方政府必须按规定的方向和用途使用该资金。专项转移支付主要是为了解决地方公共商品收益外溢问题和促进特定的公共品的提供。与税收返还和一般转移支付不同，专项转移支付没有明确的分配公式，通常需要地方政府主动争取，并且地方政府通常要对争取来的专项转移支付进行资金配套。中央对地方的转移支付规模和结构分别见图1和图2。

由图1可知，一般转移支付和专项转移支付规模在2000年后增长速度加快，2006年后一般转移支付规模增长速度较为稳定，但专项转移支付规模增长速度则波动较大，2014年一般转移支付规模为26672亿元，专项转移支付规模为19941亿元。税收返还规模则增长缓慢，并且在部分年份有所下降，在2009年至2014年基本保持在5000亿的规模。

图1 1995—2014年间各类转移支付规模变动情况

从转移支付的结构来看，由图2可知，一般转移支付占比自1996年以来逐年上升，到2014年时一般转移支付占转移支付的比重为51.58%；专项转移支付占比则发生较大波动，由1995年的14.80%上升到2014年的38.56%，但在2002年至2003年间、2009年至2010年间以及2012年至2013年期间发生较大幅度的下降。税收返还占比则由1994年的73.72%下降到2014年的9.86%，除了2002年和2003年发生上升以外，其他年份均保持了下降的趋势。

图2 1995—2014年间转移支付的结构变化

现有文献对转移支付的作用及其影响的研究，主要集中在转移支付对地区间财力差距和地区经济差距的影响、对地方政府支出结构的影响以及对基本公共服务均等化的影响等方面。Melitz and Zumer，Hepp and Von Hagen等通过跨国研究发现转移支付能够在一定程度上降低地区间财政收入差距①。但是对于中国情形而言，大多数研究认为中国的转移支付没有减小甚至扩大了地区间财力不平衡。刘溶沧和焦国华利用泰尔指数测度地区间财政能力差距，实证分析发现中央对地方的转移支付并没有明显降低省级间财政能力差距和地区间经济发展不平衡②。王绍光,马栓友和于红霞,尹恒等,宋小宁和苑德宇等研究得出了类似的结论③。然而，尹恒和朱虹研究认为随着转移支付制度的改善和地区间财政分配关系的不断调整，转移支付对缩小地区间财政能力差距具有越来越重要的作用④。刘生龙等,张军和范子英分析了转移支付是否能够促进内陆地区的经济增长和区域经济收敛，得到了两种相反的结论：前者使用1998—2007年间省级数据发现西部大开发政策等转移支付对于西部经济的发展具有重要的促进作用，减小了省级间经济发展差距;而后者使用1995—2006年间省级数据则发现转移支付不仅没有减小地区间经济发展差距，反而扩大了地区间发展差距，特别是扩大了西部地区与东中部地区的经济发展差距⑤。

在转移支付对基本公共服务支出以及政府支出结构的影响方面，尹恒和朱虹使用全国县级数据研究发现，县级政府通常把未指定用途的转移支付资金的增量部分主要用于生产性公共品支出方面⑥，而很少用于基本公共服务等非生产性公共品支出方面。付文林和沈坤荣也得到了类似的结论⑦。贾晓俊等在河北省县级层面分析了专项转移支付中的分类拨款与项目拨款对教育基本公共服务支出的影响的效果差异，研究发现相对于项目拨款，县级政府会把更多的分类拨款资金用于提供教育基本公共服务方面⑧。其他研究则认为地方政府会把转移支付的资金用于行政支出，而对生产性公共品支出和基本公共服务等非生产性公共品支出的影响有限，比如袁飞等使用1994—2003年县级数据发现，转移支付会增加财政供养人口规模，从而增加行政支出，转移支付资金没有有效地促进基本公共服务供给和基础设施建设⑨。

转移支付对地方政府征税努力或筹集财政收入的积极性的影响的研究，目前在理论上存在两种观点和结论。一方面，如果转移支付分配中考虑的地区财力是根据实际税率测算的，那么在提高征税努力从而提高实际税率导致生产要素流出本地时，提高征税努力的地区税收收入会下降，此时其能够获得更多的转移支付，因此转移支付会促进地方政府提高征税努力⑩。另一方面，税收返还和一般转移支付不利于地方政府提高财政努力或征税努力，并且富裕地区的财政努力程度低于贫穷地区。目前大多数研究认为转移支付会对地方政府征税努力造成不利的影响。在理论上，Litvack et al.研究发现转移支付不但不能促进地方政府提高筹集财政收入的努力，反而使得地方政府更多地依赖中央政府的转移支付；Bordignon et al.在信息不对称情况下，研究发现地方政府会通过降低征税努力和提高公共支出的方式获得更多的中央转移支付。在经验研究方面，Hines and Thaler、Baretti et al.以及Panda通过使用跨国数据或跨期数据研究发现，地方政府的征税努力与转移支付呈现反向关系。具体到中国情形，张恒龙和陈宪使用1994—2003年的数据在省级层面实证分析发现不同的转移支付类型对地方政府财政努力（征税努力）具有不同的影响：一般转移支付和专项转移支付会降低地方政府的征税努力，而税收返还则会激励地方政府提高征税努力。李婉等得出了类似的结论。胡祖铨、黄夏岚和刘怡利用1997—2010年省级数据实证分析发现税收返还和一般转移支付会降低地方征税努力，而有配套的专项转移支付则会提高地方政府征税努力，但前者对地方征税努力的正面效应要远远大于后者的正面效应，因此总体而言我国的转移支付制度对地方政府的征税努力产生了不利影响。

现有研究对于转移支付的影响进行了丰富的探讨和分析，然而现有研究存在以下缺陷和不足。第一，转移支付会对地方政府支出结构产生重要作用，但是现有文献很少从理论上分析哪些因素会影响其发挥作用的效果，并且很少分析不同类型的转移支付之间的相互影响。第二，现有文献常常忽略了一般转移支付与征税努力对地方政府效用的互补性影响，当二者存在互补性时，一般转移支付可能会激励地方政府提高征税努力。第三，现有文献通常没有按资金用途对专项转移支付进行分类，不同用途的专项转移支付可能对地方政府行为产生不同影响。第四，地方政府目标（效用函数）的性质、产出函数从而经济结构等因素可能对转移支付的效果产生重要影响，而现有文献没有对此进行考察。

基于现有文献的缺陷和不足，本文建立了一个理论模型和分析框架，分析和考察了不同类型的转移支付对地方政府支出行为和征税努力的影响效应，以及地方政府目标函数的性质、地区产出函数的性质等因素对这些效应的影响。本文的结构安排如下：第二部分建立了地方政府行为的理论模型，主要包括了地方政府支出行为和财政努力行为（征税努力），并得到了地方政府的最优行为的影响因素；第三部分具体分析了不同类型的转移支付对地方政府行为的影响，以及产出在地方政府效用中的重要性、生产性公共品和征税努力（从而实际税率）对产出的影响程度等因素对转移支付效果的影响；第四部分总结了本文的主要结论和发现，并提出了相应的政策建议。

二、理论模型和框架

本部分就地方政府支出行为和征税努力行为建立理论模型和分析框架，考察和探究一般转移支付和专项转移支付对地方政府行为的影响。任意一个地方政府i的目标函数如下：

yiαGi,11-α

（1）

地方政府的财政预算约束如下：

Tig+Tis+D+eiτyi=Gi，1+Gi，2

（2）

Tis=ρGi，1+μGi，2

（3）

其中，Tig和Tis分别为地方政府获得的一般转移支付和专项转移支付。专项转移支付既用于生产性公共品也用于非生产性公共品（基本公共服务），同时通常需要地方进行配套投入。根据（3）式，地方政府在基本公共服务供给等非生产性公共品支出Gi，1方面的配套投入比例为1-ρ，在生产性公共品支出Gi，2方面的配套比例为1-μ，而中央政府（上级政府）为基本公共服务供给等非生产性公共品和生产性公共品支出承担的比例分别为ρ和μ。我国地方政府通常都背负许多债务，可以从金融机构和市场上借入资金以弥补收支缺口，假定D为地方政府的债务净收入（借债收入减去还本付息后的差额）。地方政府通过征税和公共收费等形式筹集的财政收入，取决于本地经济产出、自身征税努力ei及名义税率τ等情况。由于我国名义税率由中央政府决定，因此地方政府并不能直接决定和影响名义税率，但是地方政府行为能够影响本地经济产出和自身的征税努力。

地方的经济产出函数为：

（4）

其中，Ai为地方除生产性公共品和实际税率以外的其他因素和变量，δ>0和1>γ>0分别反映生产性公共品和实际税率对经济产出的影响程度。实际税率对要素跨区流动和中国地方政府间税收竞争这些影响地方经济产出的因素，都通过（4）式的分母得到体现和反映。

地方政府需要在生产性公共品支出、非生产性公共品支出和征税努力等三个方面做出选择，在（2）式、（3）式和（4）式的约束下，最大化自身的效用（或绩效考核得分）即使得（1）式最大。根据一阶条件可得：

对ei求导可得：

（5）

对Gi，2求导可得：

（6）

由（4）式、（5）式和（6）式可得：

（7）

（8）

（9）

以上三个式子即为地方政府在生产性公共品支出、非生产性公共品支出和征税努力的决定式。

三、转移支付对地方政府行为的影响

由（7）式、（8）式和（9）式可知，产出在地方政府目标函数（绩效考核）中的重要性、生产性公共品和征税努力（实际税率）对产出的重要性、不同类型的转移支付以及地方政府的借债能力（净债务收入）等因素都会影响地方政府支出行为和征税努力。

（一）转移支付对地方政府支出行为的影响

1.一般转移支付会导致生产性公共支出和非生产性公共支出均会上升，但是对二者的影响程度的相对大小则取决于各项参数和专项转移支付的配套比例

2.专项转移支付所要求的地方政府配套比例越低，则对应的地方公共支出就越高，但是没有交叉效应

（二）转移支付对地方政府征税努力的影响

1.一般转移支付会提高地方政府征税努力

2.用于生产性公共品的专项转移支付所要求的地方配套比例越小，则地方政府的征税努力越小

3.用于非生产性公共品的专项转移支付配套比例对地方政府征税努力没有影响

综上，不同的转移支付类型对于地方政府的征税努力的影响程度是不同的，一般转移支付会提高地方政府征税努力，用于生产性公共品的专项转移支付会降低地方政府征税努力，而用于非生产性公共品的专项转移支付则对地方政府征税努力没有影响。因此，一方面如果中央政府想要提高地方政府征税努力，则应提高一般转移支付的比重，降低用于生产性公共品的专项转移支付的比重或提高地方配套比例；另一方面，如果想要使得转移支付不对地方政府征税努力产生影响或仅产生较小的影响，则应提高用于非生产性公共品的专项转移支付的比重。

（三）转移支付对地方政府行为的影响效果分析

1.不同类型的转移支付对地方政府支出行为的相互影响

（1）用于非生产性公共品的专项转移支付所要求的地方配套比例越小，则一般转移支付对非生产性公共品的影响越大；一般转移支付越大，则降低用于非生产性公共品的专项转移支付所要求的地方政府配套比例带来的非生产性公共品的上升幅度会上升。

（2）用于生产性公共品的专项转移支付所要求的地方配套比例越小，则一般转移支付对生产性公共品的影响越大；一般转移支付越大，则降低用于非生产性公共品的专项转移支付所要求的地方政府配套比例带来的生产性公共品的上升幅度会下降。

综上，在分析不同类型的转移支付的最优规模时，因将不同类型转移支付对地方政府支出结构的影响纳入分析之中。

2.生产性公共品和实际税率对产出的重要性以及产出在地方政府目标中的重要性，都会对一般转移支付效应产生重要影响

（1）影响一般转移支付对地方政府支出的作用程度

（2）影响一般转移支付对地方政府征税努力的作用程度

3.生产性公共品和实际税率对产出的重要性以及产出在地方政府目标中的重要性，都会对专项转移支付效应产生影响

（1）对专项转移支付的地方政府支出效应的影响

（2）对专项转移支付的地方政府征税努力效应的影响

（四）政府的净债务收入（借债能力）对转移支付效用的影响

政府的净债务收入对生产性公共品支出、非生产性公共品支出和地方政府征税努力的影响，与一般转移支付相同，因为对于地方政府而言，净债务收入的性质在当前与一般转移支付性质相同：没有规定用途，且当期不用偿还。这意味着，在中央政府财政收入有限的时期，中央政府可以减少对借债能力较强的地区的一般转移支付，增加对借债能力较弱的地区的一般转移支付。

四、结论与政策建议

转移支付制度对于地方政府支出行为和征税努力会产生重要影响。本文构建了一个理论模型和分析框架，对不同的转移支付的影响及其相互作用进行了考察，得到如下结论：

第一，一般转移支付会导致地方政府提高生产性公共支出和非生产性公共支出，并且非生产性公共支出的上升幅度可能超过生产性公共支出的上升幅度，这与现有观点和看法相反。这是因为现有研究没有在理论上考虑到地方政府目标函数、地区产出函数的性质以及专项转移支付所要求的地方配套比例等因素的影响。

第二，不同类型的转移支付对地方政府征税努力会产生不同的作用。一方面，一般转移支付会提高地方政府征税努力，这与大多数现有观点相反，这是因为现有文献通常没有考虑到一般转移支付会提高地方政府生产性公共品支出，从而提高了征税努力带来的边际产出和地方政府的边际效用。另一方面，用于生产性公共品的专项转移支付所要求的地方配套比例越小，则地方政府的征税努力越小，这与现有观点一致；然而用于非生产性公共品的专项转移支付配套比例对地方政府征税努力没有影响，现有文献通常没有按资金用途对专项转移支付进行分类，从而无法获得该结论。

第三，不同类型的转移支付对地方政府支出行为会产生相互影响，现有文献对此少有分析。本文研究发现，一方面，在对非生产性公共品的影响上，一般转移支付和用于非生产性公共品的专项转移支付之间存在互补性：用于非生产性公共品的专项转移支付所要求的地方配套比例越小，则一般转移支付对非生产性公共品的影响越大；一般转移支付越大，则降低用于非生产性公共品的专项转移支付所要求的地方政府配套比例带来的非生产性公共品的上升幅度会上升。另一方面，在对生产性公共品的影响上，用于生产性公共品的专项转移支付所要求的地方配套比例越小，则一般转移支付对生产性公共品的影响越大；一般转移支付越大，则降低用于非生产性公共品的专项转移支付所要求的地方政府配套比例带来的生产性公共品的上升幅度会下降。

第四，产出在地方政府目标函数中的重要性、实际税率（征税努力）和生产性公共品对产出的重要性等因素会对一般转移支付的效应大小产生重要影响。一方面，产出在地方政府目标函数中的重要性上升，会导致生产性公共品上升，但是它对非生产性公共品的影响方向则取决于生产性公共品对产出的重要性和实际税率对产出的重要性；实际税率对产出的重要性会导致一般转移支付对生产性公共支出和非生产性公共支出的影响程度；生产性公共品对产出的重要性的上升，会导致一般转移支付对生产性公共品的影响程度上升，但是会降低一般转移支付对非生产性公共支出的影响程度。另一方面，产出在地方政府目标函数中的重要性上升，会导致一般转移支付对征税努力的影响程度上升，而实际税率在产出中的重要性上升时，一般转移支付对征税努力的影响程度会下降。

第五，产出函数和地方政府目标函数性质对专项转移支付效应会产生重要影响。一方面，产出在地方政府目标函数中的重要性上升或者生产性公共品对产出的重要性上升时，用于非生产性公共品的专项转移支付对非生产性公共品支出的影响会下降，而用于生产性公共品的专项转移支付对生产性公共支出的影响程度上升。另一方面，产出在地方政府目标函数中的重要性上升或者实际税率对产出带来更大不利影响时，用于生产性公共品的专项转移支付对征税努力的影响程度会下降。

第六，政府的净债务收入或借债能力对地方政府行为的影响，与一般转移支付相同。

根据以上结论和发现，提出如下政策建议：

一是转移支付的规模和结构的确立和调整，应将不同类型转移支付之间的相互影响和作用考虑进去，不能割裂开来去确定不同类型转移支付的规模。二是转移支付的规模和结构在不同地区应有所不同，即应根据地区的经济状况、经济结构和征税成本等因素去确定对每个地区的转移支付结构和规模。三是应将地方政府的借债能力考虑到转移支付决策中去，中央政府（上级政府）在转移支付资金有限的情况下，如果要加快缩小地区间经济发展差距和提高基本公共服务均等化水平，那么应将更多的转移支付资金给借债能力较弱的经济落后地区，而相应减少对借债能力较强的经济发达地区的转移支付。

注释

①Melitz, J.， and Zumer,F. “Interregional and International Risk-sharing and Lessons for EMU.” Carnegie-Rochester Conference Series on Public Policy, 51（1999）;Hepp, R.， and J. von Hagen. “Interstate Risk Sharing in Germany: 1970-2006.” Working Papers 2010-13, University of Connecticut, Department of Economics,2010.

②刘溶沧、焦国华：《地区间财政能力差异与转移支付制度创新》，《财贸经济》2002年第6期。

③王绍光：《中国财政转移支付的政治逻辑》，《战略与管理》2002年第6期;马栓友、于红霞：《转移支付与地区经济收敛》，《经济研究》2003年第3期;尹恒、康琳琳、王丽娟：《政府间转移支付的财力均等化效应——基于中国县级数据的研究》，《管理世界》2007年第1期;宋小宁、苑德宇：《公共服务均等、政治平衡与财政转移支付》，《财经问题研究》2008年第4期。

④尹恒、朱虹：《中国县级地区财力缺口与转移支付的均等性》，《管理世界》2009年第4期。

⑤刘生龙、王亚华、胡鞍钢：《西部大开发成效与中国区域经济收敛》，《经济研究》2009年第9期;张军、范子英：《中国如何在平衡中牺牲了效率：转移支付的视角》，《世界经济》2010年第3期。

⑥尹恒、朱虹：《县级财政生产性支出偏向研究》，《中国社会科学》2011年第1期。

⑦付文林、沈坤荣：《均等化转移支付与地方政府财政支出结构》，《经济研究》2012年第5期。

⑧贾晓俊、岳希明、王怡璞：《分类拨款、地方政府支出与基本公共服务均等化——兼谈我国转移支付制度改革》，《财贸经济》2015年第4期。

⑨袁飞、陶然、徐志刚、刘明兴：《财政集权过程中的转移支付和财政供养人口规模膨胀》，《经济研究》2008年第5期。

⑩Smart,M. “Taxation and Deadweight Loss in a System of Intergovernmental Transfers.”CanadianJournalofEconomics31, no.1（1998）. Egger, P., M. Koethenbuerger and M.Smart. “Do Fiscal Transfers Alleviate Business Tax Competition？ Evidence from Germany.”JournalofPublicEconomics, 94（2010）．

责任编辑 张静

Study of the Impact of Transfer Payment on Local Governments’ Behavior

Wei Fucheng Hu Hongshu

（School of Public Finance and Taxation， Zhongnan University of Economics and Law， Wuhan 430073）

The behavior of local governments’ expenditure and effort on tax are often significantly influenced by the system of transfer payment.This paper establishes a theoretical model to analyze how the different type of transfer payment and the nature of output function and local government object function affect the behavior of local governments’ expenditure and effort on tax. It finds that: Firstly， being contrary to existing standard view，general transfer payment may induce a more increasing amplitude of unproductive public expenditure than that of productive public expenditure. Secondly， different type of transfer payment has different impact on tax effort of local governments. General transfer payment induces local governments to improve tax effort，whereas the special transfer payment used to productive public good will decrease the effort on tax. Thirdly， one type of transfer payment influences another type of transfer payment’s effects on local governments’ behavior. Fourthly，the nature of output function and local government object function will influence transfer payment’s effect on local governments’ behavior.

transfer payment； the expenditure of local governments； effort on tax

2015-09-02

国家社会科学基金项目“促进基本公共服务均等化的中央财政转移支付机制优化研究”（13BGL033）