基于传统观念视角下的农村宅基地集约利用分析

□王 栋

宅基地是农民用作住宅而占有、利用的属于集体所有的土地，包括建有住房的土地、建过房屋但已无上盖物或不能居住的土地以及准备建房用的规划地。宅基地是农民一项重要财产，关系着农民的切身利益，它是农民因建房需要，依据相关的规定而从农村集体经济组织取得的土地。但长期以来，由于土地管理制度不健全、不完善等各种原因，导致农村出现宅基地闲置、“一户多宅”、“空心村”等乱占滥用土地现象，既不利于土地资源的集约利用，同时制约着我国城镇化进程，进而影响社会主义新农村建设。本文试从中国传统观念出发，探寻影响和制约农村宅基地集约利用中的深层次问题，以解决我国农村宅基地利用过程中的人地矛盾，促进社会主义新农村建设，建设美丽乡村。

一、农村宅基地的集约利用

农村宅基地集约利用，是在综合考虑宅基地利用效益的基础上，结合农村当前的实际情况，通过完善农村宅基地规划和加大对宅基地规范管理等途径，将闲置、分散、占地面积过大的宅基地集中整合，从而优化宅基地空间布局，提高宅基地利用效益的方式。宅基地集约利用度可用宅基地利用强度、宅基地投入强度和宅基地利用动态变化趋势三个指标来衡量。宅基地集约利用主要有政府主导型和企业主导型两种方式。

1．政府主导型宅基地集约利用方式。其主要是由县、乡两级政府作为农民宅基地集约利用的主导者，负责编制乡村农民住房建设的规划，农民住宅用地的审批，农民超限占有宅基地的查处等工作，同时加大对农民集约利用宅基地的宣传力度，协调国土、规划、建设等各部门，共同对目前农村闲置、分散、占地面积过大的宅基地实行集中整治，连片开发。同时，政府对退出宅基地的农户采用建设性补偿、实物补偿和货币补偿等方式，来调动农民参加集约利用宅基地的积极性。但是，县乡两级政府作为农村宅基地集约利用的主导者，必须承担农村宅基地集约利用的成本，承担开发过程中的风险和责任。

2．企业主导型宅基地集约利用方式。即企业是宅基地集约的主体，领导管理整个宅基地集约利用的实施过程，政府则不直接参与农村宅基地整理的具体运作，只负责为企业集约利用宅基地提供良好的社会环境，发挥监督、引导、协调和调控的职能。企业负责对闲置、分散、占地面积过大的宅基地进行拆迁赔偿、安置、开发和建设，连片开发，同时对农民腾退出来的宅基地进行复垦等工作。作为宅基地集约利用的主体，必须承担整个过程中的风险、利益和责任。企业主导型的宅基地利用方式，一方面改善了农户的居住条件和生活条件，另一方面实现了对宅基地的集约利用，更为重要的是企业借助市场化的运作方式，不仅解决了宅基地整治的资金筹措难题，而且还给农户创造了就业机会，实现了企业和农户的“双赢”。

二、农村宅基地集约利用存在的问题

《中华人民共和国土地管理法》明确规定:“农民集体所有的土地依法属于村民集体所有，农民只有使用权，农民建房必须经过严格的审批许可。”“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”但是，在现有的农村宅基地利用过程中，由于“面子意识”、“祖业权”等影响，农民超标占有宅基地现象却十分严重。

(一)“面子意识”与宅基地利用率低。“面子”是中国农民的核心价值，是他人对自己表现突出作出的良好评价，是通过别人对自己的尊重和羡慕得来的。因此，有能耐的村民通过建漂亮的房子等途径希望获得他人的良好评价。换句话说，在农村，建房子更能彰显出农民的面子，因为房屋是一个家庭最重要的固定资产，是家庭财富和成功的象征，而且房屋还可以作为祖业继承给自己的子孙后代，显现出祖上的殷实与面子。因此，农民通过建房来炫耀自己的财富，彰显自己的实力，以此来衡量一个农民在农村的地位和经济实力，因而建房也就成为农民毕生的目标，建一幢房子还想建第二幢，而且建的新房越多，越能证明自己在村里的地位和实力，获得他人的尊重，所以农民的房子越建越多，宅基地的闲置浪费越来越严重。

(二)“祖业权”意识与宅基地闲置。农民对宅基地存在着这样一种观念，普遍认为宅基地是自己的私有财产，是祖辈流传下来的“祖业”，自己不仅要把这份“祖业”继承下去，而且还应当把这份“祖业”发扬光大。在此观念影响下，农民形成占有更多宅基地的内部驱动力，对于集体的土地，能占就占，而且千方百计多占宅基地，以扩大自己的“祖业”，更有甚者，将自己承包地当作私有土地用来建房。同时，农民普遍认为老屋宅基地是“祖业”，是祖辈流下来的财富，由自己的子孙后代共同享有，决不允许转让给外姓的人，否则，则被视为“败家子”，在家族中很难生存下来。但是，由于子孙后代较多，对一块祖传的老屋宅基地，其享有继承权的人也很多，这样，每个人只拥有老屋宅基地很小一部分的“所有权”，老屋宅基地被分割成离散的小碎片。为了避免在老屋宅基地利用过程中同宗兄弟之间可能引发的纠纷，一般情况下农民不会选择在原有老屋宅基地上建住房，而是重新选择一块宅基地用来建房，这就使得在农村，老祖屋随处可见，有的已经破败不堪，但要集中整治却是比较困难，阻力很大。而且，我国农民自古就重视置产添业，通过建房来显示自己的家大业大，显现家族的强大;如果拆房或者买房，则意味着败家，而且这种观念根深蒂固。因此，一方面，农民想方设法多批地建房，建了一幢又一幢，建了自己住的一幢，还要为自己的子孙后代建一幢;另一方面，新房建成后，基于这些传统观念的影响，农民又不愿拆除旧房，这就导致在农村出现大量的“空心村”现象，土地浪费十分严重。

(三)法律意识淡薄与宅基地闲置。大多数农民对土地管理法律知识了解甚少，受传统观念的影响，总认为宅基地是祖辈留下的财富，是属于自己的一项私有财产，自己还将这份“财产”作为“祖业”交给自己的子孙后代，其他人不许占用，集体也不可以收回。同时，部分农民抱着“不用白不用”的心态，无限制地利用宅基地。同时，富裕的村民为了体现自己的富有，为了“光宗耀祖”，不断占用宅基地，用来建造住房，致使土地浪费现象十分严重。而出现这种现象的原因，在于现有的宅基地相关法律制度不健全，农民的法制意识淡薄。根据法律规定，宅基地所在地的乡镇政府、村委会和村小组对农村宅基地，都在一定程度上都扮演着宅基地产权的所有者。然而，对于宅基地的最终归属权，法律却没有明确规定，这就导致宅基地的产权主体混乱，限制了宅基地使用权的流转，导致宅基地的大量闲置。

三、农村宅基地集约利用的对策与建议

(一)加大宣传力度，引导农民合理建房。改变农民宅基地利用旧观念，是农村宅基地集约利用的关键。

1．充分利用农村的赶集、广播、电视等宣传方式和手段，向农民普及土地集约利用的基础知识。通过多种宣传方式帮助村民扭转盲目用地的意识，教育广大农民认清人口、住宅、耕地、粮食之间的关系，树立正确的建房观，明确“用地要依法、建房需审批、违法受处罚”，进而形成节约用地、依法用地的社会风尚。

2．加强土地法律法规的宣传教育，提高农民依法使用宅基地的法律意识。这就要求:一是结合当前农村宅基地利用存在的问题，对乡、村干部进行土地法律法规知识培训，通过摆事实、讲道理、析法理，让他们了解我国土地管理的政策、法规和规定;二是利用乡、村干部与村民密切接触的机会，向农民系统宣传宅基地相关的法律知识。三是充分利用各种机会和手段，向广大农民发放宣传材料、张贴典型事例、现场解难答疑，播放宅基地利用电视片，提高农民自觉依法使用宅基地的法律意识。

(二)加强村镇住房建设规划。结合农民生产和生活的实际，按照相对集中原则，制定和完善村镇住房建设规划，是农村宅基地集约利用的有效途径。农村宅基地管理必须严格按照乡镇、村土地利用总体规划有序进行。村镇住房建设规划要以旧村庄为依托，优化村庄内部用地结构，充分利用村内各种闲置地、废弃地，合理布局公共设施用地和宅基地，改变养殖和居住混在一起的杂乱局面。同时，加快城镇化发展速度，对于交通不便、远离城镇、人口少且分散的自然村，通过拆村、并村等方式，向小城镇集中，同时对腾出的空地进行复耕。

(三)制定和完善农村宅基地集约利用的法律制度。

1．要加快农村宅基地建设的各项法律制度建设。创造条件，尽快出台《农村宅基地管理办法》、《集体建设用地流转管理办法》等法律法规，制定和完善农村宅基地流转制度和有偿使用制度，明确宅基地流转、宅基地登记审批、违规建房查处等相关规定和要求。

2．要健全和完善农村宅基地集约利用的各项政策措施。一是加强农村宅基地的权属管理，明确农村宅基地的所有权和使用权。二是对手续齐备、建造合法的农村宅基地及其地上房屋，颁发集体土地使用权、房屋所有权等证书，为建立宅基地流转制度提供基础条件。三是健全和完善农村宅基地流转制度，明确宅基地合法流转范围和流转形式，明晰农村宅基地流转的具体操作程序及登记、管理等相关规定，建立规范、有序的农村宅基地产权交易市场。

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［3］张朝鹏．杭州市城乡区域一体化统筹模式中的宅基地集约利用问题——以临安市为例［J］．现代经济:现代物业，2014

［4］王栋，刘玉凤．基于“祖业权”观念下的农村宅基地利用考量［J］．商，2015