市场化背景下共有产权住房制度的创新与发展——以江苏省淮安市为例

□刘远胜

一、共有产权住房制度来源概述

自从1998年房改起，各地大力兴建的经济适用房饱受诟病，试验并不成功，导致从2012年起，广东、江西、河南等省开始停止建设经济适用房。但停止经济适用房也引发新的问题，即“夹心层”的住房难题。在此种背景下，很多地方推行两种新的保障性住房，一是以租赁而不是以出售为目的的公共租赁住房;二是以出售获得产权的共有产权住房。其中，虽然公租房解决了部分中低收入家庭的居住问题，但却因为政府投入建设的成本过于巨大，每年的租金收入完全弥补不了巨额建设成本，甚至连利息支出都不能覆盖的弊端逐渐显现，使共有产权住房近几年受到中央和各地的青睐。

共有产权房自2007年起在江苏省淮安市进行试点，形成“淮安模式”。目前该模式经多年探索，已形成了具有地方城市(淮安)特色的共有产权住房建设供应、产权划分、运行管理、上市收益分配等政策制度和实践经验，同时在江苏省其他地区获得了推广。至此，共有产权住房不仅拓展了保障性住房的商品属性，实现了一部分中低收入家庭拥有自住房的愿望。同时，作为政策性的商品住房，共有产权住房对协调住房供应结构，降低高房价也起到了一定的积极作用。

二、市场化背景下，共有产权住房功能创新分析

随着全国共有产权住房试点工作的不断深入，各个地方的共有产权住房制度不断创新，货币补贴助购将成为共有产权住房模式的新趋势，同时共有产权住房也将兼具社会保障属性与普通商品住房属性。本文以江苏省淮安市共有产权住房制度为例，从保障模式、保障对象和供应房源三方面阐述共有产权住房新的功能。

(一)保障模式:完善住房保障和住房供应体系。淮安实行以往实物配售(房源由政府通过集中建设、分散配建、市场收购等方式筹集)和棚改助购的基础上，立足地方房地产特点，顺应市场化趋势，着力推进以共有产权住房与公共租赁住房、商品住房相结合，积极拓展保障模式:一是试行共有产权住房与普通商品住房接轨，政府货币补贴助购普通商品住房。由政府向符合共有产权住房供应条件的对象提供货币补贴，供应对象直接到市场购买定向目录内的普通商品住房，形成共有产权住房。同时，可在个人出资不低于60%、政府出资不高于40%的条件下，由个人自行选择出资份额，形成共有产权住房。二是引入市场机制和社会资本，政府和企业联合出资助购普通商品住房。由政府、房地产开发企业或其他社会机构向符合共有产权住房供应条件的对象提供支持，共同购买定向目录内的普通商品住房，形成共有产权住房。主要有两种方式:个人、企业、政府三方共有，个人与企业两方共有。三是盘活政府积压资产，探索共有产权房与公共租赁住房接轨，公共租赁住房可先租后售。承租公共租赁住房满2年后，可按照出资不低于60%申请购买承租的公共租赁住房，形成共有产权住房。从淮安共有产权制度中可以看出，“淮安模式”的共有产权住房在住房保障和住房供应体系中起着衔接、协调的重要作用。一方面，以实现“低端有保障、中端有支持、高端有市场”的全面覆盖为目标，共有产权住房保障了“夹心层”群体，实现“中端有支持”的作用;另一方面，淮安将公共租赁住房、共有产权住房、普通商品住房三者紧密联合成一个整体，处于中间的共有产权住房通过“先租后售”和“政府助购”等方式与公共租赁住房和普通商品住房相衔接。这正是“淮安模式”的共有产权住房在住房保障和住房供应体系中的角色定位。

(二)保障对象:填补公共租赁住房与普通商品住房之间断层。淮安共有产权模式积极拓宽保障对象覆盖面，着重解决“夹心层”住房困难问题，填补公共租赁住房与普通商品住房之间断层，完善住房供应结构。不仅对市区中等偏下收入住房困难家庭和棚户区改造中的住房困难家庭提供保障，同时将新就业人员和进城务工人员纳入共有产权住房保障范围。其中在2014年9月，继续对新就业人员和进城务工人员的申请要求放宽:其中，对新就业人员的申请标准放宽到大中专院校毕业不超过8年，而对进城务工人员的申请标准取消了明确的户籍限制，放宽至本市范围内到市区务工、并在市区连续缴纳城镇职工基本社会保险2年以上。

(三)供应房源:去库存，盘活市场闲置资源。目前，除一线和热点二线城市外，各地普遍存在着普通商品住房库存量大与保障性住房供应短缺的矛盾局面，同时作为保障性住房供应主体的地方政府正面临着地方政府债务风险，政府无力建设保障房已是普遍的事实。“淮安模式”共有产权住房制度创新供应房源向普通商品住房市场敞开，试行共有产权住房与普通商品住房接轨，政府和企业货币补贴助购普通商品住房成为必然趋势。至此，共有产权住房创新功能是:通过实施收纳普通商品住房作为共有产权住房的房源，既能减轻政府兴建保障性住房的压力，又能消化部分普通商品住房库存，优化商品住房市场的供应结构，促进房地产市场健康发展。同时，有学者指出，住房保障应市场化，住房保障方式应从以租为主，封闭运行，逐步向住房保障货币补贴化倾斜，将共有产权住房单独归类管理。因此，江苏省淮安市公布的《淮安市全国共有产权住房试点工作实施方案》提出共有产权住房与普通商品住房接轨，这一相关政策将成为构建符合我国国情的住房保障体系和住房供应体系的一大新创举。

(四)权属交易管理:可分期购买产权份额，上市交易无时限。如何确定政府与个人的产权份额，以及如何约定上市交易的分配份额，压缩投机牟利空间，一直是共有产权住房制度的难点与重点。对于政府与个人的产权份额的确定，淮安以“尽力而为，量力而行”为原则，具体是在个人出资不低于60%、政府出资不高于40%的条件下，由个人自行选择出资份额，形成共有产权住房。同时，淮安对于共有产权住房上市交易的时间没有进行限制，但对共有产权期间，明确规定不得出租经营，并加大惩罚力度。对于共有产权增购和权益问题，淮安规定:在共有产权期间，个人可以分期购买企业和政府产权，应首先购买企业产权，再购买政府产权，形成完全产权;也可以不购买，一直用于自住。政府鼓励个人购买企业和政府产权:一是自房屋交付之日起5年内购买的，按原配售价格结算;二是自房屋交付之日起5年后购买的，按届时市场评估价格购买。同时，在共有产权期间，向个人针对政府、企业产权对应的住房使用权收取90%的市场租金。在共有产权期间，个人出售共有产权住房时，应将其他共有权人的产权一同出售，其他共有权人有优先购买权，出售所得由共有产权人按产权份额分成。出售所得，以共有权人共同认可的房地产价格评估机构评定的市场价格为准。

三、共有产权住房制度发展新方向

(一)融资创新。一直以来，融资不畅是我国保障性住房安居工程的一大难题。保障性住房建设资金主要依赖于土地出让金和地方财政预算，其他资金来源如:公积金增值净收益、公积金贷款以及地方债券很少。同时，地方政府融资平台融资渠道单一，以银行贷款为主，随着地方政府自身债务风险达到峰值，银行贷款融资也变得越来越难。因此，确保打通银行贷款渠道远远比创造新的融资方式来的重要。一是需要稳定政府财政资金来源。二是需要明确项目的偿债来源，以此来增强金融机构、市场资金投资保障性住房项目的信心。三是深度挖掘并培养保障性住房项目的可融资性，创新多元化融资方式拓宽保障房融资渠道。积极探索债权融资、股权融资、投资基金等多种融资模式，拓宽社会资金的投资渠道。

(二)风险防控机制。共有产权住房具有商品属性且市场化运行特点鲜明，应防范来自于房地产市场蔓延的风险。例如房地产市场下行，影响居民购买共有产权房，导致共有产权房住房贬值，金融机构减少对保障房项目的放贷和投资规模等。因此，共有产权住房制度需建立风险防控机制。主要包括:一是建立保障性住房贷款偿贷保障机制。二是建立保障性住房金融风险分担机制。三是完善保障性住房项目贷款担保制度。

(三)市场化运行机制。完善市场化运行机制，实现保障房投资运营可持续发展。一是政府按照企业化经营，应按照市场化运作的原则，负责保障房项目资金筹集、建设和运营管理工作;二是充分调动市场资源，积极拓展资金筹集渠道，通过银行贷款、住房公积金贷款等渠道筹集资金，满足保障房的资金需求;三是建立与共有产权住房发展资金，立足于共有产权住房供应规划和年度计划及经济发展等因素相适应，保证共有产权住房持续健康发展。

(四)政策绩效评估机制。住房保障工作具有社会福利性，但其实施、运营、管理的主体都是政府部门，应建立对应的绩效评估机制，提高公共资源的使用效率。即建立共有产权住房政策绩效评估机制，充分了解保障需求，提高保障效果，提高居民满意度。

［1］淮安市人民政府．淮安市全国共有产权住房试点工作实施方案［Z］．2014 -9 -15

［2］淮安市人民政府．淮安市全国共有产权住房试点工作任务分解表［Z］．2014 -9 -15

［3］淮安市人民政府．淮安市共有产权住房申购管理实施细则(试行)［Z］．2014 -9 -15

［4］巴曙松．新型城镇化融资与金融改革［M］．北京:中国工人出版社，2014

［5］曾玲．我国保障性住房建设融资模式的战略思考［D］．湖南大学，2012

［6］袁迪．保障性住房融资模式的国际经验及对我国的启示［N］．金融时报，2012

［7］龙志德．我国保障性住房融资模式研究［D］．华中师范大学，2012