村镇建设中的融资问题及对策探索

□文 玺

村镇建设是社会主义新农村建设的重要内容，近年来随着我国经济健康发展，人民的生活水平不断提高，村镇建设也在不断发展，各地不断涌现出“美丽乡村”代表着我国的村镇建设有了综合提高。但是从大范围看，我国村镇建设中仍然存在着很多问题，特别是村镇建设资金严重不足困扰并制约着村镇建设的有效进行，因此必须采取有力措施解决村镇建设中的资金问题，保证村镇建设的持续健康发展。

一、村镇建设融资概述

(一)概念。村镇建设广义上是指小城镇和农村建设，狭义上是指新农村建设。在此将村镇建设定位为农业生产、农民生活和农村社会发展所必需的公共品和准公共品，大致包括以下三类:一是农业生产基础设施建设，主要包括农田水利设施、农业生产技术服务设施等;二是农民生活基础设施建设，主要包括农村交通、饮水、排水设施等;三是农村社会发展设施建设，主要包括教育设施、医疗卫生设施、文化娱乐设施等。

(二)村镇建设的融资主体分析。村镇建设主要是由基层政府作为主导的，政府在村镇建设中以融资主体存在，同时直接投资进行建设投资。众所周知，村镇建设投资具有风险大、报酬低等的特点，而这种特点决定了私人资本不愿意将资金投入到村镇建设中。因此村镇建设需要各级政府的财政支持，并且在此基础上积极拓宽融资渠道，大力融入金融机构资金，特别是农业发展银行、农村信用社等资金，积极组建农村商业银行，并采取措施吸纳社会资金。同时，政府可以对村镇建设过程中其他融资主体的行为进行监督和管理，使之活动符合国家法律、法规的要求。

二、村镇建设融资中存在的问题

(一)国家财政资金短缺，使用不到位。我国财政缺乏专项的村镇建设资金，政府没有一个明确规章制度规定各级政府在村镇建设责任上的具体划分，缺乏配套的相关法规来规范国家财政的投资比例和投资力度，导致了乡镇建设资金投入多头化和弱有效性。在财政资金使用过程中，存在着特别是行政管理部门滞留财政资金，同时缺乏科学论证盲目立项，财政投入资金方向失准等问题，而且在村镇建设中财务管理混乱，一些基层干部将财政支农资金挪为他用甚至中饱私囊，大大影响了村镇资金的使用效率，使财政资金不但在数量上不足而且质量低下。

(二)村镇建设融资渠道单一。我国乡镇道路、农业技术服务以及农村文化、医疗、卫生事业的资金仍以民间自筹为主。传统的融资方式难以满足新型村镇建设对资金的需求，导致村镇各方面的建设严重滞后于现代农村发展的需要，村镇建设配置效率低下。一方面，各种本应该为村镇服务的金融组织由于“嫌贫爱富”而将资金政策偏向于城市或者效益较好的企业，完全偏离村镇金融机构设立的初衷。另一方面，我国村镇建设的融资主体数目比较少，融资渠道单一，而且各个融资主体之间相互独立，不能形成整合效应，导致这些投资主体进行筹款明显无法达到预期的建设目标和效果。

(三)村镇建设融资体系尚未建立，投资主体缺失。地方政府负责农村基础设施建设主导责任，但是由于财力所限及结构体制的影响，村镇建设资金供给依靠制度内财政拨款远远不足，最基本的村镇建设供给不足，本应该负起责任的各级政府相互推诿，反而是农民成了基础设施建设的全部成本的承担者。但是农民财力有限，组织缺乏，不可能成为真正的投资主体，这造成投资体系难以建立，投资主体严重缺失。

(四)村镇金融机构支农作用发挥不到位。我国农村金融体系在村镇建设中投入有限。我国的村镇银行是一个新事物，其设立的数量少、社会认知度低、筹集资金比较困难、资金供给不足，因此在村镇建设中的发挥作用有限。农村信用社是一种比较典型的官办的金融机构，但是近期也出现了农村信用社资金不断转向城市投资的倾向，特别是由于村镇居民信贷的天然不稳定性，使信用社目前逐年减少对农业领域的贷款。一直以来中国农业发展银行、农业银行是我国很重要的面向村镇建设的金融机构，在我国农村扶植政策上都发挥了极为重要的作用，但是其业务对象主要是粮食收购或者对其他经济性作物进行投资，很少涉及对村镇建设的投资。

三、改善村镇建设融资的对策及建议

(一)政府在村镇建设融资中应积极发挥主导作用。政府应尽快树立公共财政观念，按照城乡一体化的公共财政体制要求，调整财政支出分配结构，奠定村镇建设在财政投资中的基础性地位，切实加大村镇建设投入力度，进一步归并财政支农项目，集中资金投入村镇建设的薄弱环节。同时，政府应该加大支持村镇地区外部金融市场环境的力度，增加对农村金融机构的放贷数量，充分发挥财政资金的杠杆功能，加大农村金融组织对村镇建设资金投入，监管部门需明确履行对小额贷款机构的职责，帮助和监督小额贷款机构，提高创新金融服务、改进金融技术等来满足村镇建设的资金需求。

(二)拓宽融资渠道，进行招商引资。政府应积极拓宽融资渠道，引导农村集体、企业、非营利组织以及社会闲散资金投入到村镇建设之中，发展成农村集体投入、农民资金或劳动投入、社会资金注入、以及社会捐赠等村镇建设多元投资体系。特别是在融资资金使用过程中，应积极借鉴现代融资模式，根据市场经济的受益原则，分别取得各自的投资报酬，比如可以通过招商引资、以地生财、社会集资、合理收费以及群众主动投工投劳等方式，充分发挥社会多层资本融资的有效作用。

(三)建立投资体系，构建多层次运行机制。在现行体制下，农村公共物品供给资金只能一部分来自政府财政，还有一部分由农村居民出资、出力解决。在此背景下，可以通过明晰产权，采取股份制、股份合作制、私有化等多种形式，按“谁投资，谁受益”的原则，鼓励农户和企业投资兴建生产生活中所需要的村镇建设。这些制度安排给予农民和企业一定的分享利益激励，将能有效地增加农村基础设施供给量。水利工程、义务教育、种子培育、水土保持工程、农村道路等方面的建设，由于其只有外部收益而没有内部收益，属于纯公共品的范畴，适合于政府提供。农业病虫害防治、中小型水利工程、农业科技教育、农技推广和农机推广、农村电力、节水农业等方面的村镇建设，通常既有社会受益又有生产者个人受益的特点，属于准公共产品的范畴，可以在政府补贴的基础上，按照“谁受益，谁负担”和“量力而行”的原则，由农民按照受益程度的大小进行集资生产。这类产品也可以先由政府公共提供，然后按照受益大小，向使用者收取相应的费用。

(四)完善村镇金融机构，服务村镇建设。为使村镇银行更好解决我国村镇贫困地区的资金问题，相关职能部门要给予村镇银行一定的政策支持。一是要积极鼓励投资者或者其他金融机构参股或者组建村镇银行，利用其他金融机构资金运营的成熟经验，来帮助和增强村镇银行的服务水平和服务意识;二是央行应该放松对利率的管制，可允许村镇银行根据当地资金供求状况、经济发展水平、债务人可承受能力在一定范围内确立贷款的利率;三是建立和维护良好的金融外部环境，给村镇银行发展打好基础。在农村地区根据当地的需要和金融机构的布局，实事求是发展村镇银行的试点和发展规模。同时加大村镇银行的宣传，增加村镇银行的知名度，消除误区，稳定群众基础。