海南省财政国库支付改革实践与思考

临高县财政国库支付局 王忠

国库集中支付制度简单来说就是国库单一账户制度，是指由财政部门建立国库单一账户体系，将所有的财政性资金都纳入国库单一账户体系进行管理，财政收入直接缴入国库，财政支出通过国库单一账户体系以直接支付或者授权支付的形式发放到具体的用款单位的制度。近年来，海南省在财政国库管理制度上取得了显著的成效，但是仍然存在着一些亟待解决的问题，需要就此研究对策加以解决。

一、国库集中支付制度改革的重要性

我国传统的国库支付制度具有严重的分散性特点，财政部门、预算部门以及预算单位都设置有专属的银行账户，通常需要财政部门根据具体预算将财政资金由国库账户拨付到预算部门的所属账户下，再经由预算部门的银行账户层层拨付到各相关单位的账户里，进而由各单位自行支付具体款项。这样的国库支付制度在运行过程中存在大量的过渡账户，期间产生的税款利息往往被私自占用，大量预算收入没有直接缴入国库，同时预算外资金自收自用的模式导致这部分收入长期留在各级部门账户中，没有得到有效的管理，从而使大部分财政收入流失。此外，过多的支付环节为资金管理带来了困难，难以保证资金使用是否严格按照预算安排，且众多的账户为国库收支信息的统计与更新都带来了很大的难度，国库难以监管预算单位的实际资金情况。

国库集中支付制度的实施从根本上实现了预算管理制度的变革，有效地改善了传统国库分散支付制度的各种弊端，提高了财政资金运行的安全性、规范性和有效性，保证财政支出信息反馈的真实性、准确性和及时性，构建从源头上预防和治理腐败的重要制度屏障。

二、海南省财政国库集中支付制度改革现状及存在的问题

海南省人民政府第30次常务会议上通过了《海南省财政国库集中支付管理办法》，并于今年1月1日起正式执行，这一管理方法立足于海南省财政国库集中支付制度改革现状，有效地巩固了财政国库集中支付制度改革取得的成果，同时继续稳步推进改革事业的持续发展。就海南省目前的财政国库管理制度改革情况来看，近年来的改革事业取得了明显成效，国库集中支付制度已成为财政财务管理的核心基础性制度。统一的国库资金控制与调度形式加强了对财政资金使用过程的监控，提高了预算资金执行过程的透明度，从而提高了海南省财政资金运行的规范性和安全性，充分发挥出财政资金的经济效益和社会效益，促进了海南省政府财政管理水平的提高和廉政建设的有效开展。当然，在现阶段海南省财政国库集中支付制度改革的实践中，仍然存在着一些亟待解决的问题。

(一)执行机构不健全

海南省实行省直辖市县的管理制度，现共设19个市县，其中4个地级市、5个县级市以及4个县和6个自治县，然而目前多数市县国库执行机构不健全，不能满足国库集中支付科学化精细化管理的要求。

(二)职责分工不明确

目前海南省部分市县在国库管理、国库执行、会计管理中心等工作方面，职责分工不明确，上下游工作机制不顺畅，导致工作效率不高。

(三)没有实现“两个覆盖”的改革要求

这里提到的”两个覆盖“是指覆盖所有预算单位和所有财政性资金，目前海南省多数市县还残留着旧的财政国库制度，特别是乡镇财政资金，没有完全实现“两个覆盖”的改革要求。

(四)财政资金支付存在安全隐患

目前部分市县没有按照规范化业务流程和统一的业务管理模式实施，各岗位职责不清、串岗代岗普遍，内部控制机制流于形式，事前事中事后全过程监督机制存在缺失，财政资金支付存在安全隐患。

国库集中支付与会计集中核算的高度融合，推进了国库支付改革的步伐，但一定程度上也加大了预算单位对国库执行机构会计人员的依赖，单位财务内部控制管理意识薄弱，财务管理有待加强。

三、海南省财政国库集中支付制度改革的对策

海南省财政国库集中支付制度改革在取得明显成果的同时，还存在着很多亟待解决的问题，特别是近几年部分县市发生的腐败案件更是对财政资金安全敲响了警钟。因此，全省各市县应该进一步提高对财政国库集中支付制度的重要性的认识，切实增强改革事业的责任感和紧迫感，针对现阶段改革事业存在的问题，采取相应的对策促进财政国库管理支付改革事业的持续发展。

(一)机构整合

针对市县目前存在的财政国库支付机构设置和职能界定不统一的问题，因涉及多个部门方方面面，建议改革方案由县领导担任组长挂帅督导，以利推进改革步伐。各市县应参照省级财政国库支付机构的设置和职能，进一步整合财政国库支付局和会计管理中心机构，强化国库集中支付、工资网络统发和会计核算“三项职能”。机构整合前应在原国库支付局或会计管理中心内部设置国库集中支付相关的支付、审核、稽查、清算、会计和监督岗位，切实履行国库集中支付改革的相关职责。

(二)业务整合

各市县财政局国库科（股）、财政国库支付局双方机构要就国库集中支付业务进行整合，明确各自职责分工，理顺上下游工作关系，避免工作交叉、重叠和缺位，切实提高工作效率和服务质量，进一步明确各方在国库集中支付改革方面的职责。

(三)流程规范

按照整体推进全省国库集中支付改革的要求，各市县要在业务整合的基础上严格按照预算指标、用款计划、支付申请等业务管理模式规范业务流程，形成全省统一的业务管理模式和规范的业务流程，确保财政资金与财政人员的“双安全”。

(四)尽快完成“两个覆盖”

各市县财政部门要高度重视，加大改革力度，倒排时间，扎实推进，省级财政部门要研究出台市县乡镇国库支付改革的统一的指导意见，将国库集中支付改革覆盖到所有预算单位和所有财政性资金，全面实现国库集中支付改革的目标。

(五)扩大公务卡改革实施范围

各市县应将公务卡改革覆盖到所有预算单位，研究制定并严格执行公务卡强制结算目录，规范公务卡公务消费行为，把公务现金消费和“三公”经费管理结合起来，严格报销审核流程，从严控制现金结算，凡具备刷卡条件的，一律使用公务卡结算。各预算单位应加强公务卡支持系统管理，凡涉及公务卡刷卡消费报销还款业务的，必须通过GFMIS授权支付“公务卡转账”结算方式核销还款，强化公务消费信息和核销还款信息的安全性、完整性，实施公务卡动态监控管理市县刷卡环境的严重不足是公务卡改革受限的一个重要因素，财政部门可与各银行机构加强沟通，同时以商家为对象加大公务卡消费宣传，促成商家同银行机构双方合作的积极性，扩大刷卡点覆盖率。

(六)强化资金安全意识

各市县要强化资金安全教育和培训,增强财务人员法纪、责任和风险防范意识，严格遵守密码的设置与使用规则，进一步加强系统操作和安全管理控制。

(七)加强内控岗位设置

市县要合理设定工作岗位，明确各自的职能和岗位职责，严格实施岗位职责分离，确保不相容岗位人员不得兼任，严禁独自一人操作业务全过程，严禁会计人员之间、会计人员与单位报账员之间违规相互代为操作，做到环环相扣，相互监督。

(八)强化预算单位主体责任

各市县财政部门要加大对预算单位财务内控制度建设的指导与规范，财政内网要全覆盖所有预算单位，强化支付系统操作技能、网络安全培训提升报账员实际操作应用水平，全面提升预算单位内部财务管理水平。

(九)设立工资统发管理机构或岗位

市县要在财政国库支付局增设或从财政局划转工资统发管理内设机构或岗位，配齐相关业务管理人员，具体负责工资统发日常管理工作。

(十)严格执行工资统发管理模式和业务流程

各市县必须严格执行“三核一统”的管理模式和业务流程，明确编办部门、人社部门、财政部门、代理银行的分工、强化审核和协作，工资统发数据的有效管理。建议工资统发业务流程为：预算单位录入编制人事工资信息报编办部门审核后送人社部门审核工资标准，再由财政国库支付局审核支付。

(十一)全面启用单位实有资金管理系统

凡尚未启用单位实有账户资金管理系统的市县要加快业务培训和系统实施，逐步将已实施国库集中支付的预算单位实有账户资金全部纳入GFMIS 实有账户资金管理模块进行管理，规范实有账户资金支付程序和流程，加强财政部门对预算单位实有账户资金的监管。

总之，本文从海南省的实际情况出发，对海南省财政国库集中支付制度的改革现状及存在的问题进行了分析，并进一步探讨了相应的对策，为海南省财政国库集中支付制度改革的持续发展提供了改革方向和发展目标。

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