政府信息公开必须实现三个转变

●乔新生/中南财经政法大学廉政研究院院长 教授

《政府信息公开条例》实施以来，各级政府在信息公开方面做了大量的工作。但是，正如人们所看到的那样，政府信息公开和公众的期望之间还有很大的距离，公民以行政复议、行政诉讼等方式督促政府加快信息公开的步伐。

笔者认为，当前我国政府信息公开取得的成绩有目共睹，但是，政府信息公开仍然处于“挤牙膏”状态，之所以会出现这种情况，是因为我国的政府信息公开制度有待完善，政府信息公开的体系结构建设有待进一步加强。政府信息公开必须实现以下三个转变：

首先，必须实现从政府主导向公民主导转变。2008年实施的《政府信息公开条例》强化了政府在信息公开方面的主导作用，建立了公民申请、政府批准的信息公开体系。事实证明，这样的信息公开制度不利于充分满足公众的知情权。这是因为政府享有信息公开的绝对控制权，在信息是否应当公开方面掌握解释权，这就使得一些政府部门在公开政府信息的过程中，根据自己的需要作出取舍，政府信息公开流于形式。正确的做法应该是，把政府主导的信息公开变成公民主导的信息公开，建立真正意义上的“政府信息公开是基本原则、政府信息不公开是例外”的法律制度体系，政府在信息公开方面不再享有解释权，凡是政府掌握的信息必须公开。如果政府信息不公开，那么，公民可以随时向法院提起诉讼，要求政府公开信息。这样做一方面可以防止政府借助于不完善的信息公开制度掩盖工作中出现的失误，另一方面也可以通过建立必要的司法审查制度，确保政府在信息公开方面具有可诉性。

其次，必须实现从核裂变到核聚变的转变。当前的政府信息公开处于“核裂变”状态，政府在信息公开方面接受外部的压力，实行有条件的信息公开。譬如，国家新闻出版广电总局对涉及武则天的电视连续剧提出整改意见，制作播出单位进行整改之后，在社会上引起了强烈的反响。一位律师申请信息公开，要求国家新闻出版广电总局公开有关整改的法律依据，国家新闻出版广电总局答复之后，又有学者提出信息公开的请求，认为不能以政府机关接到观众投诉为理由，对这部电视连续剧提出整改意见，而应该公布提出整改意见的法律依据和程序规定。这说明在公民的挤压之下，政府正在一步一步地实现信息公开。但这样做毕竟是被动的而不是主动，公民只能请求政府公开信息，而不是要求政府必须公开信息。正确的做法应该是，实现政府职能转变，建立全面开放的政府信息公开体制，公民可以随时查阅有关抽象行政行为的法律依据，同时也可以要求政府对具体行政行为的合法性作出解释，政府不得以任何方式敷衍塞责。所谓“核裂变”是指在外力作用下推动政府信息公开；所谓“核聚变”是指在政府的内在压力之下，主动地实现信息公开。二者的区别就在于，“核聚变”信息公开是政府为了提高执政的合法性而主动作出意思表示，这种意思表示确保实现政府信息公开的自动化，能够把政府信息公开变成政府工作的内在驱动力，从而使政府自觉自愿地接受公众的检验。

第三，必须尽快实现政府信息公开行政化向政府信息公开法律化的转变。《政府信息公开条例》是政府信息公开的基本法律依据。这部行政法规对于我国政府信息公开起到了极大的推动作用。但是，正如人们所看到的那样，由于《政府信息公开条例》强调行政主导，信息公开的解释权掌握在政府的手中，这就使得一些政府机关及其工作人员可以寻找各种理由拒绝信息公开。由于没有建立信息公开的监督核查机制，结果导致政府信息公开变成了政府信息公开“表演”，一些政府机关在政府信息公开的过程中掩盖事实真相、转移视线或者有条件披露，结果导致政府信息公开非但没有满足公众的知情权，反而造成了严重的信息混乱。解决这个问题的根本出路就在于，由全国人大常委会尽快制定《中华人民共和国信息公开法》，明确规定凡是由政府掌握的信息，除非有明确的法律规定不得公开，否则，政府机关及其工作人员必须承担法律责任。公民可以随时要求政府公开有关信息，如果政府机关及其工作人员拒绝履行信息公开的义务，那么，公民可以要求法院发出督促令，如果政府机关及其工作人员仍然拒绝履行，那么，应当追究其刑事责任。这样做一方面可以督促政府切实履行法定义务，杜绝政府信息垄断；另一方面也可以通过建立强制公开制度，确保公民的知情权落到实处。■