中国土地财政问题的政府经济伦理视角研究

牛文浩　王娟

中国土地财政问题的政府经济伦理视角研究

牛文浩王娟

［摘要］我国土地财政风险可分为财政、金融、社会风险三大类。在众多原因中，政府义利观的不健全是影响土地出让收入稳定性、形成巨额政府债务及威胁信贷安全、拉大社会阶层差距的重要原因。因此，只有不断培育和完善政府经济伦理意识并通过改革政绩评价机制等方面来划分各级政府的收支责任，不断完善土地出让制度，才能突破理念及旧制度的瓶颈，实现包括各级政府在内的全体社会成员的共同利益。

［关键词］政府经济伦理；土地财政；义利观；风险

一、相关概念及研究综述

经济伦理是指对经济活动中各类行为主体经济行为的价值观和伦理观进行调节活动的总称。政府经济伦理是指产生于经济活动中的调节及约束这种活动的价值观和道德规范，它包括政府经济价值观、政府道德认识和判断等。经济伦理可概括出广义和狭义的概念内涵。广义的经济伦理专指产生于宏观经济领域的伦理现象；狭义的经济伦理则专注于中观和微观经济领域中的伦理命题，亦可称为“企业伦理”或“公司伦理”。近年来，我国经济伦理领域研究呈现了跨学科研究的趋势。首先，学界以传统研究为基础，不断加强学科研究的现实力度；其次，经济伦理体系建设与社会热点问题研究的交叉性变得愈发明显；再次，多学科交叉研究法，如数学建模法，被更加频繁地应用于学科的研究之中，增强了其科学性。

土地财政是指我国于1994年实施分税制改革后，地方政府基于缓解财政压力及自有可支配收入、资源控制及政治收益最大化的考虑，利用中央与地方财政体制尤其是现行土地产权与管理制度的不健全，以城市用地规模的扩张为手段，通过土地购销间的巨大价格差来获取土地资产及其延伸收益。土地财政收入长期被地方政府用于基础设施建设和生产性投资活动，由此形成了地方政府相对独立的财政收支活动与利益分配体系。据统计，“1999～2011年，地方政府土地出让收入从639.76亿元激增到3.15万亿元，年均增长率高达38.6%，占地方财政一般预算收入、地方政府财政收入总量的比重分别从11.43%、5.6%提高到59.95%、34.05%。”[1]125

易毅（2009）认为，“‘土地财政’是指中国现有的体制造成的地方财政过度依赖土地所带来的相关税费和融资收入的非正常现象，即一方面通过划拨和协议出让土地等方式招商引资,促进制造业、房地产业和建筑业超常规发展，以带来营业税、企业所得税等地方税的大丰收，另一方面通过招、拍、挂等方式收取土地出让金，并以土地使用权和收益权获得土地融资，以此带动地方经济发展”。[2]对此，董再平（2008）提出，“‘土地财政’的成因与现行土地制度的缺陷和土地收益的分配机制有关”。[3]因此，“一是完善现有财政体制；二是完善土地收益分配机制；三是规范土地出让金和土地收费的征收、管理和使用”。[3]不仅如此，还要“以民生环保为标准,重构政绩考核体制，应多关注如社会保障率、失业与就业率、家庭收入增长率、教育实现率、生态和环境指标达标率、社会治安良好率、重大责任事故发生率、对突发性事件的应急反应能力、人口自然增长率等民生指标和环保指标”。[2]

二、我国土地财政问题的风险

我国在社会主义市场经济深入发展的过程中，财政制度仍然处于转型之中，加之外部法制环境尚不完善，导致地方政府过度依赖土地财政，形成了全面的、系统性的风险。具体而言：

（一）财政风险

作为一种稀缺的资源，土地具有地域固定性和资源有限性的特征。现有的生产技术条件决定了无论采用何种开发方式，土地一定时期内可利用和使用的量都是有限的，而我国当前城镇化模式是开发增量土地，这导致了资源硬约束条件下的土地出让收入的有限性和不可持续性。具体来讲，第一，市场经济影响了土地出让收入的稳定性。现代税收的一个基本特征就是稳定性，而土地出让收入属于地租性收入，受市场经济影响较大，因此，土地财政模式具有一定的财政风险。亚当·斯密曾指出：“税的不稳定性远比税的不公正性危害更大，当执行人握有过多、过大的自由裁量权时，会让税吏变得专横和腐化，甚至原本不专横、也不腐化的税吏，也会变得专横和腐化。”[4]例如，爆发于2008年的全球金融危机极大地冲击了我国土地财政模式。2008年地方政府土地出让收入占地方本级财政收入比重从2007年的51.96%急剧下滑到36.35%，下降了15.6%，而2008年的地方本级财政支出却比2007年增长了28.68%。[1]132第二，土地财政增加了政府违反风险中性原则的风险。土地财政超前获取和使用土地出让收入，而将由此产生的风险转移给后续政府，表现为风险收益的不对等。以城市基础设施建设为例，大规模的开发建设资金来源于地方土地抵押贷款，而长期借款势必会跨越数届政府，一旦土地资源硬约束达到极限，这种模式将难以为继。截至2010年底，全国省、市、县三级地方政府性债务余额总计107174.91亿元，部分地方的债务偿还过度依赖对土地出让收入，承诺以土地出让收入作为偿债来源的债务余额为25473.51亿元，共涉及12个省级、307个市级和1131个县级政府。[1]142

（二）金融风险

金融风险是指在未来时期内巨额金融资产预期收入可能遭受损失的概率。第一，地方政府债务与“投资过热”的恶性循环。我国土地市场在1998年后持续走高并迅速发展成为金融机构中的一块优质市场，使得过多的商业银行资金涌入土地购置和开发市场，但沉重的贷款本金及利息负担也迅速演化为政府沉重的包袱。有调查指出：“在东南沿海的县市，基础设施投资高达数百亿元，其中财政投入仅约占10%，土地出让收入约占30%，60%靠土地融资。”[5]第二，地产泡沫直接威胁到了银行信贷安全。近年来，地价和房价都处于上涨的过程中，当房价长期与其市场价值偏离，房地产业投机氛围就会逐渐形成泡沫。由于银行等金融机构在该行业中投入了巨额贷款，因此，银行与地方政府、企业就会形成利益共同体，随着泡沫的破灭将使得抵押品价值大幅缩水，各参与主体潜在的金融风险将转化为现实，而银行就会成为最终的承担方，超出其承受能力的泡沫破灭将最终导致全面的金融及经济危机。

（三）社会风险

社会风险是指可能导致社会矛盾并危及社会稳定的状态。第一，作为典型的非零和博弈模式，过度发展的土地财政将导致政府与房地产商瓜分土地出让收入的绝大部分，而广大失地农民及市民则沦为利益受损者。资料表明，“全国多数地方征地款的分配比例为：农民仅能拿到10%～15%，集体拿25%～30%，政府及其他机构拿60%～65%。”[6]根据《全国土地利用总体规划纲要（2006～2020年）》的估算，“2000～2030年，全国占用耕地将超过5450万亩。一般情况下，每征用一亩地，就伴随1.5个农民失业。以此推算，中国失地农民群体将从目前的4000万人，激增至2030年1.1亿人”。[7]由于现行的失地补偿标准与实际市场价值相差太大，加之当前我国社保体系还不健全，因此，失地群体的生活水平及未来前景必然受到较大冲击，不仅容易引起被征地者的抵制，而且丧失生存技能的失地者将沦为社会不稳定的核心力量。第二，社会各阶层会随高房价而不断分化。作为人类最基本需求之一的住房，在市场经济条件下已经成为评判居民社会认同感的重要指标。然而，投机过度的房地产市场导致了房价不断上涨，这就使得社会财富大量且快速地向富裕阶层流动，导致了商品房的大面积空置，社会贫富差距不断拉大，社会矛盾日益突出。第三，土地财政导致政府寻租违法行为屡禁不止。从1998～2008年全国土地违法情况来看，平均每件土地违法案件涉及的土地面积由1998年的0.264公顷上升到2008年的0.777公顷，2007年甚至达到0.8758公顷，地方政府对土地出让收入的追逐付出了很大的社会成本。[8]186这就是说，地方政府利用土地剩余索取权的优势，自由裁量“公共利益”的土地，加之刚性约束的减少必然会加大机构或官员的寻租空间。据统计，因征地拆迁补偿不合理而引发的群众上访，无论数量还是规模均呈扩大趋势，近年来则出现了部分社会弱势群体由“弱”变“暴”的现象，被拆迁户通过有组织地以暴力活动对抗合法拆迁行为。[8]188

总之，我国土地财政存在的诸多风险严重影响了经济及社会进步。虽然这与我国现行财政体制直接相关，但是，经济伦理建设的缺位却是其存在与发展的重要原因。

三、我国土地财政问题的政府经济伦理释义

研究义利关系问题是经济伦理研究的重点内容，一切经济活动都与义利问题紧密相关，这必然会反映该领域的种种矛盾，其中，“利益”是义利关系的核心问题。马克思曾指出：“人们奋斗所争取的一切都同他们的利益有关。”[9]而要实现“利益”最大化就应该将经济价值与道德价值统一起来，而现实经济冲突就表现为义与利的矛盾。这就是说，“互利”既会与经济行为和道德行为相融合，也会与他们相背离，而这种背离就会导致二者的冲突。道德意义存在于经济行为的结果之中，而非动机之中，即利他的结果与利己的动机并非一致，损人利己仍然会出现。而道德行为则统一了动机与结果，满足了当前及长远利益的需要。从政府代理理论来看，政府掌控着公共权力，应当依法管理公共事业，为社会提供充足的公共产品，即以蕴含着丰富的伦理规则来规范政治权力，协调各种利益诉求的平衡，承担起保障经济社会和谐发展的重任。具体而言：

（一）政府义利观冲突是土地财政风险的重要诱因

政府土地有关管理部门利用土地资源有限性的特点过度开发土地的当期收益，导致了土地出让收入的不可持续性以及衍生的诸多违法行为。政府之“义”就是应在土地出让收益的分配和使用方面代表全民的利益，杜绝资源硬约束条件下的土地出让收入不稳定情况的出现。其“利”在于可持续的土地出让收入会增加公共产品的供给，提升整个社会的福利水平。然而，在现有财政压力不断加大的背景下，地方政府的短期自利性过于膨胀，忽视了社会长远利益诉求，最终选择了自身可支配收入的最大化。从某种程度上讲，政府经济伦理之“义”的缺乏使得土地出让收入的稳定性受到影响，也势必会导致其违反风险中性原则及债务的不断延续。

（二）政府义利观矛盾是土地财政金融风险形成的重要因素

房地产投资过热引致的政府债务及银行信贷潜在风险都说明政府在某种程度上过度开发有限的土地资源，追求土地出让收入短期内的最大化并利用其进行寻租，导致各种潜在金融风险在短期内集中释放于政府、企业、个人，给国民经济发展带来很大的不确定性。政府之“义”就是将公共利益最大化作为基本准则，破解房地产过热与政府债务之间的恶性循环，打破政府与房地产商、银行等利益共同体的局面，以“守夜人”的角色来调控房地产市场，保障银行信贷安全，维持国民经济的平稳发展。其“利”在于可控的金融风险满足房地产市场各方利益诉求。可以说，政府之“义”的缺乏是造成土地财政金融风险的重要原因，民众之“利”受到政府之“利”的损害。

（三）政府义利观的不统一是造成土地财政社会风险的外部因素

土地财政在很大程度上导致土地出让收入分配的两极分化，社会各阶层就会随高房价而不断分化，加之政府寻租行为使得各种潜在社会矛盾呈现出集中爆发的趋势。在这其中，政府经济伦理的价值判断就会成为控制土地财政社会风险的关键所在。政府之“义”就是要符合服务型政府的价值理念，合理分配土地出让收入，政策红利应尽可能向处于弱势地位的农民、市民等阶层倾斜，不断缩小贫富差距并积极治理部门腐败现象。其“利”就在于合理的土地财政制度对社会稳定所起到的重要作用。然而，一些政府相关部门更多地从本部门的经济利益出发，利用行政等方面的权力，过多地分配有限的土地出让收入，导致农民失地，加之我国社会保障体系的不健全，由此衍生的各种社会矛盾就会集中爆发。这说明，政府在土地财政领域中经济伦理之“义”的缺失会使社会长远之“利”受到损害。

总之，我国土地财政问题的实质就是政府经济价值与道德价值的矛盾，客观上造成了自身短期经济利益与社会长远利益的对立，出现了动机利他和结果利他的背离，必然会危害经济社会的健康发展。

四、破解我国土地财政问题的政府经济伦理学释义

符合道德规范的经济活动可以将个体道德和制度文化整合得更匹配，这也就统一了经济价值和道德价值。库柏指出：“符合道德的行为是不可能在孤立的情况下形成并得以有效维持的。”[10]我国在破解土地财政诸多风险的过程中，需要不断端正政府经济伦理价值观，应在宏观与微观层面上承担起促进土地市场可持续发展的重任，破解财政收入需要无限性与土地资源有限性之间的矛盾。具体而言：

（一）不断培育和完善政府经济伦理意识

政府作为管理公共事物的载体，在传统上其所秉承的伦理价值观已经不能适应社会主义市场经济的发展，这就需要政府不断地更新经济伦理价值观，以便更好地管理具体经济活动，提高经济效益。在解决我国土地财政问题方面，必须将政府职能由“管理型政府”转变成“服务型政府”，即政府要摒弃计划经济思维习惯，发挥市场在资源配置上的基础性作用，减少其对社会经济资源的控制。政府要从土地市场发展的大局出发，通过自我教育的方式来理解土地财政的危害，增强自我约束的动力，为最终解决土地财政负效应创造良好的外部条件。

（二）从经济伦理角度强化政府服务职能

完善政府治理机制建设是解决我国土地财政问题的重要外部条件。一方面，要改革现有的政绩评价机制。我国土地财政问题与当前集权式的政绩评价体系有着紧密的关系。以GDP为中心的政绩考核方式使得各地方政府采用在短期内增加收入的土地财政方式来取得政治评价上的优势，必然会造成巨大的风险积累，损害其长远利益。因此，应该建立全面考核政绩的指标体系，如就（失）业率、社会保障率、家庭收入增长率、居民幸福度等综合指标，其经济伦理价值取向就是加强公众对政府考核的力度，使其能够成为经济社会长远利益的代表；另一方面，政府要为土地市场的健康发展提供良好的竞争环境。这就是说，土地财政环境下的土地市场发展是不公正的，在很大程度上损害了包括社会公众在内的多数经济主体的利益。因此，政府需要逐步放开对资源性市场的管制，为各类市场主体在土地市场充分竞争提供公平的市场环境，这样就会充分体现服务型政府的伦理要义，最终有利于公共利益的最大化。

（三）政府经济伦理职能在制度建设中的意蕴

制度建设的前提是不断完善的经济伦理意识，只有两者更好地结合才能使相关制度沿着正确方向发展。一方面，重新划分地方政府的收支责任。分税制的弊端在于地方政府事权和财权的背离，导致土地出让收入成为政府追求的核心目标，因此，“财政体制的设计必须尽可能满足鼓励相容性原则的要求，即各级政府自利地追求个人利益目标或本级政府利益目标的同时恰好最大限度地履行政府理应承担的职能”。[11]收入方面，中央政府要适时调整以营业税和增值税为主体的税种结构，并赋予地方税目、税率调整权及其减免与细则制定权。支出方面，中央与地方要明确划分各自责任，即中央政府负责全局性的主体责任，而地方政府更多地关注当地公共物品的满足问题，如当地房地产市场健康发展问题等。可以说，地方政府收支责任的明确体现了其经济伦理之“义”，这将既有利于其财政收入的稳定增长，又满足了公众对房地产市场健康发展的诉求，实现了两者利益的统一；另一方面，明确土地出让目标，不断完善土地出让制度。完善土地出让制度的关键就在于打破政府垄断土地市场的局面，通过政策渠道允许各类经济主体参与土地出让一级市场，不仅可以实现资源的优化配置，而且可以细分土地市场，引入竞争机制，使多元化的用地目标满足不同利益集团的诉求。在这其中，政府扮演着多重角色。政府作为国有土地所有者的代表有获取相应的土地收益的诉求，但更重要的是应承担经济伦理之“义”，即通过多元化的竞争来更好地管理土地市场，服务于整个公共政策目标，实现全社会的平稳、可持续发展。从这个角度来对待土地财政问题就可以摒弃“部门经济利益最大化”的狭隘价值观，体现现代“服务型政府”的理念。

总之，破解我国土地财政问题就是要转变政府已有的经济伦理价值观，构建社会主义市场经济伦理价值意识并在此基础上构建具体的操作制度，这样才能促进经济社会的全面协调可持续发展。

五、结语

效率与公平是土地市场发展的重要准则，其发展的好坏已成为评价社会主义市场经济的重要准则。土地市场是一个涉及经济社会内部多要素的综合性体系，尽管我国一直以来对于土地及相关问题的关注力度较大，然而，以土地财政为代表的一系列问题的解决需要各方力量不断积累共识，从经验与教训中找到适合我国国情的土地发展之路。在这其中，政府需要以“服务型政府”经济伦理理念为指导，从具体制度设计角度来化解土地财政带给地方的长远危害。总之，伴随着经济伦理价值观被各地方政府所接受，我国土地财政问题的解决必将突破当前理念及制度的瓶颈，并建立起符合中央及地方的财政税收体制，最终将有利于包括各级政府在内的全体社会成员的利益。

［参考文献］

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［6］中国社会科学院农村发展研究所，国家统计局农村调查总队.2004—2005年：中国农村经济形势分析与预测［M］.北京：社会科学文献出版社，2005：125.

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［9］马克思恩格斯全集：第2卷［M］.北京：人民出版社，1957：820.

［10］［美］库柏.行政伦理学：实现行政责任的途径［M］.张秀琴，译.北京：中国人民大学出版社，2002：156.

［11］王小龙.中国地方政府治理结构改革——一种财政视角的分析［J］.新华文摘，2004，（17）.

［责任编辑：陈展图］

［中图分类号］F019

［文献标识码］A

［文章编号］1673-8616（2015）03-0068-04

［收稿日期］2014-12-15

［基金项目］天津科技大学科学研究基金资助项目《破解生态难题的经济伦理路径——以中新生态城为例》（20130206）

［作者简介］牛文浩，天津科技大学马克思主义教育学院讲师、博士（天津，300222）；王娟，天津科技大学马克思主义教育学院副教授（天津，300222）。