事业单位绩效与预算管理的关联性研究

广西壮族自治区百色路政执法支队 郭庆红

随着社会经济的发展与政府财政收入的不断增长，近年来，社会公众都比较关注政府的“钱袋子”如何管理和使用。自2015年1月1日起正式执行的新《预算法》更是提出绩效管理的要求，其要求各预算单位必须将绩效理念和绩效目标纳入到预算管理的各个方面，以实现“把每一分钱都用在刀刃上”。这也就意味着未来我国事业单位的预算管理必然要与预算绩效相结合。在这样的背景下，研究事业单位绩效与预算管理的关联性，是极具理论意义和现实意义的。

一、新《预算法》的改革亮点

新《预算法》在预算管理改革诸多方面取得了重大突破，同时也为进一步深化财税改革引领方向。具体而言，新《预算法》的改革亮点有以下几点：

(一)全口径预算

实施全口径预算是新《预算法》的最重要也是最突出的亮点之一。过去，预算处在年初只编制一般公共预算、政府性基金预算两本账。但是，从2015年开始，各单位的财政预算都将执行全口径的预算管理，甚至国有资本经营预算、社会保险基金预算等专门预算也都要另行同步编报和审核。因为新《预算法》要求所有政府收入和支出预算统一管理，在2015的预算收入编制过程中，每个单位都需要定义收入的分类，科学计算所需上缴收入，确保收入预算部门的完整性，以避免遗漏或低估，甚至隐瞒收入预算。修改后的预算法让政府亮出全部“家底”，收入和支出的每一分钱都纳入人大审查监督，有利于建立公开透明的财政制度，建设阳光政府、责任政府。

(二)讲求绩效

新《预算法》对讲求绩效做了具体规范，这是今后预算管理工作一个大的改革。当前我国预算法并没有对绩效的管理进行过多描述，这也就导致了实际工作过程中，很多事业单位对财政资金的使用绩效关注度不高甚至对这点予以了忽视。财政监督对预算资金的使用也就只能从形式上进行审查监督，而对资金的具体使用效率和效果缺乏深层次的检查，预算期间的动态监管缺失，与常规的考核机制并没有保持一致性和同步性，使得绩效管理和预算管理产生出不能相交的两条线，形成两张皮。

(三)绩效评价与预算挂钩

新《预算法》要求实施绩效监督与绩效评价相结合的方式，这也就对事业单位提出了新的要求，即事业单位必须以实施自我评价与财务评价相结合的方式来对绩效和预算进行工作开展。

二、事业单位绩效与预算管理的关联性分析

事业单位的治理能力主要从其单位的绩效水平可以看出。作为绩效管理，其又是推进预算改革的重要方面，能够为事业单位及时的调整预算政策和制度，进一步优化资源配置。因而，事业单位绩效与预算管理两者具有不可替代的相互联系。具体而言，事业单位绩效与预算管理的关系主要体现在以下几个方面：

一是绩效目标和预算编制的关系。引入绩效概念到预算编制过程中，同时结合绩效目标和预算编制目标，以便事业单位提前将预算绩效审核目标作为其预算编制的基础和依据。预算绩效指标满足项目预算要求的，可以按纳入预算，而不符合实际的项目预算则应按实际情况予以调整，从而提高绩效目标结合，使有关单位转移注意力从“要钱花”到“花好钱”上。

二是执行主体和主体内部的关系。从执行主体来说，事业单位的各个部门既是预算管理的主体，同时也是预算绩效管理的主体。各部门在预算管理时，主要偏重于预算编报、执行和控制，而在预算整改过程中，则应根据预算绩效的相关工作来开展。

三是全面开展和重点突破的关系。事业单位的预算管理是一个全方位的工作，而对绩效管理来说，这也是一个覆盖面较广的工作。从管理内容和范围来说，两者是彼此联系和趋同的。因此，事业单位应把握预算绩效与预算管理的统筹协调，把预算绩效的全局观融入到预算管理的全过程中去。

四是绩效评价和结果运用的关系。对事业单位而言，绩效评价的结果，将成为其整改的最有利依据。这是由于绩效评价结果出来以后，事业单位将实施报告制和问责制，绩效评价的结果也将被予以公开，而受到广大社会公众的监督。从这个角度而言，绩效评价的结果无疑将成为事业单位决策和绩效考核评价的依据，成为财政安排以后年度预算的依据，促进预算绩效管理工作求突破、上台阶、见成效。

三、加强事业单位绩效与预算管理的协调职能

可以相信，在新《预算法》颁布执行后，预算支出的绩效约束力度将进一步加大。如何加强事业单位绩效与预算管理的协调职能，笔者建议可以从以下几个方面予以着手：

(一)注重细节，强化预算事前评估

一个项目是不是合理，能否得到财政预算资金的支持，首先就应进行预算前评估。也就是说，事前评估工作是整个预算绩效管理的重要环节，也是整个预算闭环管理的起始阶段。事前评估解决的是钱该不该花的问题，应该怎么花以及财政资金投入的风险因素。要防止预算资金不到位的情况，又要让钱真的花出效益来。以北京市财政局为例，在经过连续4年的预算前评估后，北京市财政局把一些不该上的项目予以了清退，并对一些没有在财政公共支出预算中的费用和支出进行砍切处理，整个绩效管理和预算管理都收到了非常好的效果。

绩效管理工作的透明化，促进了事业单位的预算水平，也激发了整个事业单位的绩效预算意识。其中，最明显的例子就是以往的预算对事业单位而言，仅仅只是一个数字，而在实施绩效与预算管理相结合的管理手段以后，事业单位的责任部门就需要对这个数据进行详细询问，以确定该数据是否具有合理性。在财政资金预算规划中，只有具有绩效高的项目才能优先安排资金，在预算编制前的事前进行项目评估，可以为财政资金的合理配置提供参考依据，从而有效保障了纳税人的钱合理使用。这样的职能转变落地有声。但是，当前我国预算绩效评价工作的改革才起步，还有很多问题需要解决。例如，现在也不是所有的预算项目可以做预评估。但随着改革的深入，未来所有申报财政资金的项目都将在预算绩效管理过程中予以评估。

(二)加快研究建立预算绩效指标体系，完善预算绩效评价指标体系

事业单位预算管理应覆盖全所有预算部门与财政资金，对绩效而言，也应如此。因此，事业单位在编制预算、执行预算与控制预算的各个环节，都应将“绩效”的观念纳入其中。在当前的社会经济环境下，事业单位在农业、科技、教育、医疗卫生等重要行业的绩效管理体系更应结合预算指标和评价指标来确定，构建覆盖所有业务的共性和个性相结合的预算绩效指标和评价指标体系。

(三)创新管理制度，完善预算绩效管理的制度体系

加速推动权责发生制的预算管理改革，以系统、真实和完整的目的来反映事业单位的绩效。完善预算绩效管理的制度体系，可以从以下几个反面进行：积极地推动绩效目标管理，形成事前、事中以及事后的闭环管控体系；为了加强预算的绩效管理，事业单位还应积极培育第三方中介机构，并建立第三方中介机构库，以方便对事业单位绩效进行评价，从而有利于提高绩效评价的公正度。最后，组织加强对中介机构的培训，使其能够为事业单位绩效与预算管控的协调性提供较好的服务和帮助。

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