土地流转的农民主体意愿探究——基于石家庄、沧州、邢台等部分农村的调查

□石家庄学院《土地流转的农民主体意愿研究》课题组

随着工业化、信息化、城镇化的加速推进，当前全面深化农村改革已进入关键阶段。盘活土地资源，落实农民权利，拓展财富来源，从根本上解决“三农”问题，关键还是从土地制度改革入手。

一、土地流转现状及存在的问题

我国是农业大国，农业的发展对国家的发展、社会的稳定有着极为重要的影响。农业发展最基本的主观因素是农民，物质基础是土地。2013年中央一号文件提出，创新农业生产经营体制，要求坚持依法自愿有偿原则，引导农村土地承包经营权有序流转，鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营。2014年初，河北省委、省政府出台《关于全面深化农村改革的若干意见》提出，坚持分类指导、有序推进农村土地制度改革。2014年11月20日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，在遵循《农村土地承包法》的立法精神，吸收近年来广大农民群众土地流转实践经验基础上，在进一步强调坚持土地集体所有的前提下，实现所有权、承包权、经营权三权分置，形成土地经营权流转的格局;强调维护农民合法权益。建立健全土地承包经营权登记制度，保护好农户的土地承包权益，坚持依法自愿有偿，尊重农民的流转主体地位，让农民成为土地流转和规模经营的积极参与者和真正受益者;强调坚持一切从国情和农村实际出发，大力培育和扶持多元化新型农业经营主体，发展农业适度规模经营，走出一条有中国特色的农业现代化道路。

(一)土地流转现状。根据我国《土地承包法》和《土地管理法》，农村土地是农民集体所有和国家所有并依法由农民使用的土地。因此，农村土地流转就是在所有权归属不变的情况下，拥有土地承包经营权的农户将土地经营权(使用权)转让给其他农户或经济组织，即保留承包权，转让使用权。目前我国农村土地流转有多种模式，例如有的农户将土地承包经营权进行简单交换的模式;有的农民将其承包土地经营权出租给大户、业主或企业法人的出租模式;还有将承包土地经营权作价入股的“股份制”以及入股组建合作社的“股份+合作”模式等，基本都是将农业用地在土地承包期限内，通过转包、转让、入股、合作、租赁、互换等方式出让经营权。承包的土地向专业大户、合作农场和现代农业园区流转，集体建设用地通过土地使用权的合作、入股、联营、转换等方式向城镇和工业园区集中。

目前，我国土地流转已经进入快速发展的新时期。调查发现，截至2013年11月底，我国农民承包土地的经营权流转面积达到26%左右，全国农村承包50 亩土地以上的大户达到287 万家，家庭农场的平均面积达到200 亩左右。经济发达、转移农村劳动力多的地区，土地流转率就高，如上海市土地流转率为49．9%，浙江省为23．5%，江苏省为16．3%。河北省是农业大省，全省172 个县(市)，约有5 万多个行政村落。目前，河北农村土地流转从立法的从无到有，呈现了一种逐渐放松和多元化运行的机制。按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。据省农业厅披露的数据，截至2013年底，河北省农村土地承包经营权流转面积达到1414．9 万亩，占家庭承包耕地总面积的17%，比上年提高了1．9 个百分点。土地流转面积的增加，促进了土地规模经营。通过流转，实现规模经营比重达到60%以上。土地承包经营权流转的开展，不仅解决了因大量农民外出务工导致土地闲置和土地季节性抛荒的问题，促进了农民增收，还促使承包经营权向大户、农业企业集聚，培育发展了一批专业大户、家庭农场、农民合作社、农业龙头企业等经营主体，开展农业适度规模经营，促进了农业区域化布局、标准化生产、专业化服务、产业化经营，提高了土地产出率和劳动生产率。2013年，河北省已出现11．64 万个家庭农场、7，215 个种粮大户和50，793 个农民专业合作社，建成了一批具有一定规模的现代农业生产基地，推动了传统农业向现代农业的转变，吸引优质生产要素投入农业农村领域，引导越来越多的农民离土离乡，向城市、小城镇集聚，有利于以工补农、以城带乡，城乡协调发展。

(二)土地流转存在的突出问题。不可否认，以河北为例，土地流转仍存在很多问题。主要表现在城乡土地制度的二元分割，土地收益分配欠公平，城乡之间、区域之间和居民之间的收入差距较大，农村集体土地所有权模糊，农村集体土地使用权不能完全合理配置和“地尽其用”。在集体土地转为国有土地并进行开发的过程中，土地增值收益在地方政府、开发企业、集体组织和农民之间分配不公，农民合理收益难以保障，土地领域里的权力寻租和腐败等现象严重。

土地流转中，最突出的问题是农民土地流转中处在弱势的地位，在市场主体地位高度悬殊的情况下，在土地流转市场尚未完全有序化的条件下，加之部分企业和地方政府采用某些超市场力量，使农民利益受到损失，导致部分农民“种田无地、就业无岗、保障无份、创业无钱”，对土地流转充满戒心和疑虑。据人民日报报道，在有的地方，现代农业园区非常壮观，领导介绍土地流转后农民既拿地租，还可上班挣钱，前景很好。但对农民调研却发现，不少农民反映流转土地租金偏低，公司收入再高多，但跟农民关系不大。数据显示，2012年流转入企业的土地面积同比增长34%，2013年同比增长40%。而土地流转纠纷也居高不下，仅去年全国就受理18．8 万件。由于社会生产力发展水平和经济总体水平不高，因而河北省土地流转规模低于全国平均水平。当前河北省土地流转市场总体处于发展初期阶段，土地流转总量偏小，农户间土地自发流转比重大，集体组织引导流转少，农村集体土地流转交易机制尚未健全。据调查河北省土地流转期限都比较短，流转期限主要集中在5年以下，并且约有50%的农户没有签订任何形式的土地流转合同。在调查中我们发现，不少农村的土地流转并不像某些领导期望的那样给农村发展带来规模效益。一是由于农业机械化程度越来越高，不少农民可以利用打工间隙回家种地;二是农业园区并不能解决多数农民就业问题，所以，不少农民并不情愿土地流转。在不少农村，土地流转只占很小比重，即使有几例流转，也是因为一些家庭外出务工，不得不把土地交给邻居或亲戚耕种。耕种者给对方一定数量的金钱或粮食补偿，但数量较少，而且多是象征性的给予。这种土地流转多采用口头协议而非书面形式，更没有土地流转中介组织，经常产生纠纷，导致一些人宁肯土地撂荒，也不愿意流转。

二、土地流转忽视农民主体地位的原因分析

规模报酬理论研究奠定了土地流转的理论基础。规模报酬递减规律表明:当经济达到一定规模时，再一味地增大规模只会带来经济效益的无谓损失，而不能实现规模利润的增加。所以，只有适度的经济规模才有利于经济的快速稳定发展。美国在20世纪初确定了以家庭农场制为主的土地制度;法国颁布《农业指导法》，通过法律来保护和促进土地流转，并成立土地整治与农村安置公司收购小片土地，以优惠的价格卖给大农场，加速土地集中，提高农业生产率。

从我国来看，农村土地流转发育缓慢、流转不规范、产权不清、资本化程度低等问题受社会经济发展状况、市场与产权状况、参与主体状况等多因素影响。其中，土地流转农民主体意愿遭忽视现象非常突出。在农村土地流转主要由于收入与职业不同，导致农户对土地的依赖程度与认知会有所差异，直接决定了农民的土地流转意愿。中国素来就有土地养老的传统观念，有的农民缺乏一技之长，把土地视为“命根子”，是自己全部生活的依靠，认为土地流转就是一次性剥夺自己的土地，从而对土地流转产生恐惧和抵触情绪。此外，实行土地承包制以来，土地因包产到户而被严重分割。农民是土地流转的主体，握有土地的农户如果收入没有明显增加，是不会轻易同意土地流转的，这是造成部分农户的土地惜转的主要原因。土地流转的客观动因是缺乏一定经济实力的现代农业企业、专业合作社或种植大户，而河北省不仅农业企业、专业合作社、种植大户等发展较慢，也存在规模偏小，效益较差，示范效应不明显的问题。从政策和制度平台来看，政府引导力度不够，支持土地流转的法规不健全，服务体制不完善，中介组织和土地流转市场不发达，加之土地流转后农村社会保障等一系列问题没有使农民完全放心，导致农民对土地流转的态度谨慎。

总之，当前农村土地流转不规范，土地流转的规模和速度偏低，客观上是农业规模经营的客观条件尚有待于发展，主观上是部分领导的思想认识不到位，对土地流转的主体问题认识上存在含糊的地方，在工作中还存在错位、越位及包办代替的现象，在土地流转中存在“一刀切”的简单化操作方式。

三、加强河北省土地流转农民主体地位的意见及建议

从河北省实际来看，土地流转应坚决按照中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》要求，引导土地经营权有序流转，具体应把握好以下几个方面:

(一)在土地流转过程中要坚持以人为本，充分考虑农民的主体意愿。农民是土地流转的主体，流转的权力应该掌握在农民手中，只要其决定不违反国家的各项法律规定，应尊重农户的自身选择。由上述分析可见，解决农民土地流转的疑虑，关键是使农民在经济利益上的诉求得到合情合理的满足和解决，在农民担心的的养老、医疗、住房等方面切实解决他们的后顾之忧。

(二)完善土地流转的法律法规，加速土地流转的市场化进程。土地制度问题，是深化改革面临的一个重要问题，要在十八届四中全会依法治国的精神指导下，完善土地流转相关的法律法规，明确土地所有权、承包权、使用权等基本问题，规范土地流转的程序，加快中介组织建设，明确政府、集体、个人在土地流转中的地位、权利和职能，为土地流转形成制度保障和公正平台。

(三)坚持“依法、有偿”原则，坚持典型示范引导，因地制宜、循序渐进。依法严格规范土地流转。执法必严，违法必究。防止土地不合理的兼并以及土地资源的不必要浪费，防止权钱交易等土地流转中的违法行为。土地流转实践中，要充分借鉴国内外，特别是我国农业合作化和开展家庭联产承包责任制时期的经验和教训，政府引导，典型示范，形式多样，灵活机动，因地制宜，循序渐进。基层领导要做耐心细致的思想工作，切忌一刀切、一哄而上。土地流转规模、速度要与现有农村生产力发展水平相适应，与城镇化进程和农村劳动力转移的状况相适应，与农民的思想觉悟相适应。

［1］ 戴伟娟．城市化进程中农村土地流转问题研究［M］．上海:上海社会科学出版社，2011

［2］ 刘伟庆．河北省土地流转问题分析［J］．中国市场，2014，12