衡水市农村土地承包经营权流转及对策研究

吴亚辉

土地承包经营权流转，是我国农村社会经济发展的关键条件。其不仅可以重新有效进行土地资源配置，发挥土地的规模效益，还可以借此推动农业产业化和规模化进程。河北省作为农业大省，肩负着引领全国农业发展的重任，按照中央对省级农业发展的新要求，省委、省政府提出了2020年之前，在全国率先实现农业现代化的目标。但是由于衡水市农民群体对于土地保障的过度依赖，农村经济结构单一等农村内部条件的限制，土地承包经营权流转政策在我国推进不尽理想，并且各地区的实施效果差异较大。基于此，本研究主要对衡水地区土地流转现状进行系统研究，并通过实地调查找到该地区土地承包经营权流转存在的问题，提出了加快衡水市农村地区土地承包经营权流转的相应对策。

一、衡水市农村土地承包经营权流转现状

衡水市是河北省粮食重要生产地区，其土地流转进程有与全国各地情况相一致的共性，也受经济水平、地理环境等影响，在流转时期、流转规模、土地用途和流转意愿等方面呈现自己的特性。近年来衡水市的土地流转呈现明显加快趋势，截至2013年底基本完成农村土地确权工作。

1、土地流转形式呈现多样化趋势

当前，我国呈现的是多种农村土地承包经营权的流转形式并存，有主要以下常见形式：转包、租赁、转让、互换、入股与反租倒包。转包及出租是衡水市农地流转最常用的流转形式，同时根据本地实际情况有些创新，呈现当地特色。

首先，出租的比重高是衡水市农地流转的一大特色。据调查衡水市部分农村采取出租流转的达40%。实地访谈发现出租的价格在每亩每年150—550元不等。其次，衡水市农地流转在入股形式也有了创新。不少农户与合作公司采用了农民出土地和劳力、合作组织出资金和技术，统一由合作组织经营，农民在土地和劳力获得报酬的流转方式，高效经济作物和部分蔬菜园是采取这种形式，如衡水市寿光情蔬菜有限公司等。最后，在转包中进行了季节性承包的创新。季节性承包是指每一季节将土地承包给合作组织，合作组织付给土地所有者一定的物资或现金的土地流转方式。部分农民将农田承包给合作组织种植玉米，而小麦自己种植，由合作组织将玉米田整理好并提供小麦田给农户。

2、土地流转规模越来越大

由于经济欠发达加上地理因素的制约，衡水市土地经营权流转规模增长较慢，但是近年来随着农户认识的转变和社会条件的变化，到2013年年底衡水市土地承包经营权流转面积达到了8.79万亩，占全省承包耕地面积的9.6%，土地承包经营权流转规模已逐渐扩大。土地承包经营权逐渐扩大的原因主要有三个：一是大批农村劳动力进城务工，逐渐摆脱传统土地的保障需求，从土地中得以解放；二是农业专业合作社近年来发展趋势较好，农民参与合作社后增收显著，吸引大批农民加入；三是农业企业逐渐增多，在雇佣农民参与生产的同时，也需要转入大批土地用于农业生产，其中在2013年仅衡水市开元茶叶有限责任公司、艺峰茶叶商贸有限公司等6家企业就转入土地承包经营权流转土地17311亩，占当年土地承包经营权流转土地总面积的13.9%，农业企业的参与是土地经营权流转规模扩大的主要原因之一。

3、土地流转主体多元化程度加深

衡水市农村土地承包经营权流转中的另一大特色就是土地流转主体多元化趋势。参与到衡水市农地流转的主体主要有以下三种：自发的农民组织、专业中介机构、政府组织。其中，自发的农民组织是指农民以自发为原则，直接与承包方进行协商，以此实现土地承包经营权流转的组织形式。这种形式的农地流转有规模小，期限短，补偿无统一标准的特点。流转的土地相对零星，不能形成规模，而且流转年限也多在五年以内，就补偿而言也因为流转人关系，流转土地大小，地理位置等多种因素具有较大差异，.有时甚至有无偿的情况。在补偿方式上也有现金补偿、实物补偿等不同方式。此次调查中农民自发组织的农地流转占到极大比例。专业中介机构组织是指由像土地信托报务站、土地流转服务站等从事土地承包经营权流转服务的中介结构对农民土地经营权进行流转的组织形式。这种形式的土地流转具有简单便捷、操作规范、土地纠纷少的特点。在这些专业的中介机构的牵线搭桥下，农民流转土地时能保证手续齐全，签订的合同规范，大大减少了土地纠纷。不过，衡水市这种专门农地流转的中介机构目前相对比较少见，其作用在农地流转中所具备的优势也不能完全显现发挥出来。政府组织是指通过乡镇村集体经济组织，征得农民本人同意后进行农村土地承包经营权流转的组织形式。这种形式下的土地流转通常规模较大，流转期限也相对较长。流转的土地大多连片，流转期限相对农民自发组织的要长，大多在5到30年之间，一般采用租金出让的方式，租金标准相对统一。

二、衡水市农村土地承包经营权流转存在问题

1、土地流转和农民意愿不符

当前衡水市农村出现的使用权流转总体上是健康的，促进了土地要素的合理流动和优化配置。但是在有些地区，乡村组织将土地承包经营权流转看作是有利可图的事情，在利益的驱使下，违背国家的政策和农民的意愿，依靠行政命令强行推进土地承包经营权流转，严重损坏了农民的利益。具体表现在以下几个方面：

一是片面强调村委会或农村集体经济组织对农村土地的所有权地位，忽视了赋予农民并受法律保护的土地承包经营权，随意调整或注销农户的土地承包合同，将本应分到农户手中的承包地化为“机动地”，由村集体经济组织甚至是某些村干部个人掌控，变相剥夺农户的土地承包经营权；二是以调整农业结构，推行土地规模经营为借口，用行政命令强行收回农民的承包地搞“反租倒包”；三是不顾当地客观实际条件，不征求农户的意见，采取下指标、搞摊派的办法强行流转，造成农民与村干部之间关系紧张；四是与民争利，随意克扣农民的流转收益，村委会等集体经济组织机构作为流转中介从中提取中介费，从而降低农户的流转收益；调查显示衡水市农村返租倒包、成立农民专业合作社的流转形式在土地承包经营权流转过程中，农村集体经济组织扮演了重要角色，而真正的利益者农民群众多处于被动地位，在流转过程中占有主动权的农户分别仅占15.6%、44.8%，于此同时农户对土地承包经营权流转的满意程度也相对较低，分别为66.7%、63.5%；农户在种粮大户转包、一般农户之间的流转形式过程中大多占主动地位，在流转过程中占有主动权的农户分别占87.3%、98.9%，于此同时农户对土地承包经营权流转的满意程度也相对较高，分别为87.4%、94.5%。

2、土地流转签订协议不规范

虽然国家法律规定了土地承包经营权流转时要签订规范的书面合同，但在衡水市调查发现，目前还没有建立规范的、完整的土地流转机制，流转过程也不正规。仍然有部分乡镇的土地承包经营权流转停留在私下的口头协议上，很多土地承包经营权流转连正规的书面合同都没有，没有签订规范的土地流转合同；有的就算签订了书面合同，合同规范性差，内容也不完整，如实际承包期与签订合同的承包期不一致，流转中没有规定期限，流转双方的权利与责任也没有明确的法律规定等等。不规范的流转过程既缺少公共的竞价机制，又得不到法律的保障和社会监督。这就导致土地流转过程中存在欺诈的行为，损坏了农户的利益，同时也可能由于农村土地的交易并不规范，这不具备法律效力，为将来的土地纠纷留下了不可预知的隐患。当前没有建立规范及完善的土地中介市场，通过正规的土地交易市场来流转土地的还没有很多。由于土地流转中介的缺乏，农村社区组织扮演中介角色，在政策制度的和自身利益的诱导下，往往会影响土地流转程序与收益分配。实际上，较大规模的土地流转，一般都要借助村委会的参与、协调，有的甚至直接由村委会与龙头企业签订流转合同，农户处于从属地位，缺乏知情权。

3、土地流转价位混乱

由于土地承包权商品性不明确，也缺乏可以参考的历史价格，目前土地流转价格很低，土地的价值不能在流转中得到正常体现。另外又因为工农剪刀差价格的存在，农产品价格很低，从事土地经营的机会成本高，低廉的农产品价格与不高的农村经营效益，无法吸引土地需求者的目光。土地的大规模流转难以实现，恶化了土地资源和劳动力的合理配置，土地的价值就不能在土地流转中得到正常的体现。同时农地供求的不同使用限期的不平衡，也导致了土地流转价格的失衡。由于土地流转政策的长期性，农业生产周期长，资金周转慢，农业机械设备投资的长期性，对于土地的流入方农户来说，期望土地流转使用期限较长。反之，对于土地流出方而言，土地经营效益差时，一定期望把土地流转出去，而当土地经营效益变好时，又期望要回土地，所以他期望土地流转使用期限较短。这样，就存在有效需求与有效供给不平衡。

三、完善衡水市农村土地承包经营权的对策

1、以农民群众自主意愿为主进行流转

《农村土地承包法》中规定农民对土地承包的权利期限为三十年，在这三十年合法期限内，农民本着依法、自愿、有偿的原则，进行土地承包经营权的流转。农民承包的土地是他们生活资料的主要来源，同时也是农民收入的主要来源。土地承包经营权本就是为了保障农民最基本的生活而设立的，因此，农民有权决定土地承包经营权是否流转、如何流转和流转给谁，任何其他单位和个人都不得以任何理由，强行干涉或妨碍农民依法对其土地承包经营权流转。对于村集体想要实现土地的新规划或者土地的新尝试，村民委员会在遵守国家政策的基础上，就规划的前景、规划的具体方式、带来的收益情况以及可能存在的风险隐患向农民进行讲解，提高农民对新鲜方式的认识，加强农民科学意识，但不能强制干涉或者胁迫农民流转其土地承包经营权，农民依然拥有对土地承包经营权流转的自主意思表示。

农村土地承包经营权不但有着农民的生活保障的作用，同时也有土地的使用用途的实现，在土地承包经营权流转的过程中，应该有其相应的价格。农民个人自愿进行的转包、出租或转让的流转方式或者土地股份合作社统一进行的流转，都不得干涉农民对土地的正当收益权。对于流转过程中出现的无偿、低价流转的情况，村集体经济组织和相关部门应该进行适当的阻止；而对土地承包经营权流转的费用状况，应该明确给出周边土地流转的价格以便农民相对比参考，如果出现明显地价差异的时候，应该建议流转当事人重新确定流转费用。流转合同作为流转过程中很重要的环节，它直接规定了合同双方的权利，流转详细的内容，同时也约束了双方当事人的义务和违约责任，对于农户签订的流转合同，村集体经济组织应该不违法国家政策法规的情况下，适当的对其监管，保证农民的利益不受侵害。

2、规范农村土地流转合同

土地流转与一般商品交易不同，其运行过程比较复杂，涉及估价、谈判、签约、签证、登记等众多环节，违约后还要处理违约纠纷。以上这些事宜非农户所能独立完成。因此，需要进一步完善中介服务组织，形成“土地流出—中介服务组织—土地流入”的土地流转机制，建立一个组织健全、运作高效、服务周全的土地流转中介体系与服务网络，为土地流转的供求双方提供交易信息，实现土地流转从“散户-散户”的分散性自发流转向“散户-中介服务组织-大户”的有序化、市场化、组织化流转的转变，为土地的规模经营提供快速、高效的土地流转与聚集机制。土地流转中介服务体系的服务内容应当主要包括以下几个方面：接受土地流转双方委托，登记和发布土地流转信息；组织土地流转双方洽谈，促成土地流转；提供交易场所和规范的合同文本，代办土地承包经营权转让、出租、互换、入股等活动的具体交易事务，指导流转双方及时签订土地流转合同，办理土地流转合同的签证、登记和流转合同的立卷归档工作；加强对土地流转后，出让方与受让方的联系和指导，督促合同的有效落实和严格兑现，及时调处期内发生的矛盾和纠纷。土地流转中介组织可以使土地从小范围流转扩大到大范围流转、克服相对量过小的弊端；可以使土地流转从临时性、个案性转变为经常性、整体性流转，适应农民在不同季节对土地流转的要求。培育农村土地承包经营权流转中介服务组织，首先要明确中介组织的性质。农村土地承包经营权流转中介组织不能办成行政部门的职能机构，它应是一种为农户服务的社会组织，这种社会组织可以是盈利性的，也可以是非盈利性的。在当前农村土地产权制度的框架下，要积极探索建立与行政脱钩的、市场化的社会中介组织。

3、完善农村土地价格评估体系

目前，虽然政策法律都允许土地有偿流转，但是从总体情况看，农村土地承包经营权流转的价格对农民缺少吸引力，相对偏远一些的农村土地承包经营权流转基本无价可谈，有的甚至无偿送给别人使用。主要原因为：一是农业比较效益低的问题一时还无法解决，农民种地的收益较低；二是缺乏中介服务组织，导致土地流转的信息渠道不畅；三是农民在洽谈农村土地承包经营权流转时难于把握价格标准，容易被见多识广的经营者压价。农村土地承包经营权流转的价格上不去，农民进行农村土地流转积极性自然就不会很高。为了促进农村土地承包经营权合理流转，保障农民的利益，必须建立农村土地流转价格机制，成立农村土地价格评估中心，在综合考虑各种影响地价的因素的基础上，依科学方法对需要流转的土地进行评估计价，得出科学的、合理的土地流转价格。并把这一价格作为基准价成为政府调控指导价的依据，土地流转中的成交价应围绕这一价格随供求关系的变化而上下变动。有了科学、合理的土地价格，农民的利益有了保障，农民流转土地的积极性就会提高。