高等学校经济责任审计发现的主要问题与改进对策——基于河南省视角

摘要：高等学校经济责任审计是对高等学校中的领导干部进行的审计。在高等学校经济责任审计实践中，发现了贷款偿仍困扰着高等学校，合作办学不规范，法律法规对高等学校经济责任审计工作的支持力度不够，高校领导没有充分重视经济责任审计工作，高校未能意识到经济责任审计是干部评价的一种制度设计，缺乏健全的经济责任审计评价标准和依据，未能充分利用经济责任审计成果7个方面的问题。提出了解决高等学校经济责任审计问题的对策。

文献标识码：A

文章编号：1673－1751（2015）03－0069－03

收稿日期：2015－06－12

作者简介：来志强（1980－），男，河南安阳人，高级审计师，主要从事政府审计理论与方法研究工作。

高等学校经济责任审计是对高等学校中高中级管理者实施的有关经济责任履行状况的一种审计行为。它是客观评价高等学校高中级管理者任期经济责任、促使高中级管理者勤政廉政、推进高等学校经济持续健康运行的一种相对有效手段。在近几年的高等学校经济责任审计实践中，发现了高等学校高中级管理者履行经济责任时凸显的问题，深入分析这些问题对促进高校中高级管理者更好覆职具有重要的指导作用。

1 高等学校经济责任审计中存在问题分析

1．1 贷款仍在困扰高等学校

随着我国经济的快速发展和人民生活水平的不断提高，根据人民接受高等教育的迫切愿望，国家适时做出高校扩大招生人数决定。全国多数高等学校自1999年开始连续6年扩大办学规模，大学在校学生人数不断增加，在当时校区难以承载众多学生的情况下，这些高等学校选择建设新校区。我国大多数高等学校新校区是依靠金融机构的贷款建设的，到目前为止，我国高等学校贷款数额依然巨大。虽然前几年，政府化解了高等学校的部分贷款，但目前985院校、211院校之外的其他高等学校仍是高负债运行，这已成为制约我国高等学校健康发展的“瓶颈”，影响了高等学校的内涵建设。为了保障学校各项活动正常运行，各高等学校也采取了一些筹集资金的措施，诸如兴办校办产业、增加收费、职工集资、银行贷款以及联合办学等。

近年来，河南省大多数高等学校为缓解教学设施紧张的问题，也纷纷征地建设新校区。由于财政资金对高等学校的投入有限，迫使高等学校大规模举债筹集建设资金，逐渐形成了贷款建设之风。尽管各种形式的贷款满足了高等学校教育事业发展的资金需要，但也给高等学校带来了不容忽视的潜在风险。一是学校的办学质量风险。对于非营利性高等学校来说，学校的事业收入是偿还贷款本金及利息的主要来源，在事业收入一定的情况下，增加偿债支出必然减少人员经费与其他公用经费的支出，经费紧张必然影响学校的办学质量。二是财务风险。不少学校为偿还本金及利息，采用新增贷款偿还原有贷款的办法，虽然在资金流上满足了偿还贷款本金和利息的要求，但造成学校贷款的余额逐年增大的严重结果，财务运行不堪重负。

1．2 合作办学不规范

目前，我国高等学校普遍与国内外的一些学校开展合作办学。2010年，在对部分高等学校经济责任的审计中，审计人员发现多数高等学校存在合作办学不规范的问题。河南某两所高等学校于2003年按照教育部《关于规范并加强普通高等学校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》试办独立学院。审计查证，其中某大学举办独立学院的其他三方合作者，均未按照合作办学协议出资，实属按公办机制和模式建立的二级学院或“分校”，完全不属联合办学的范畴。另一大学举办的独立学院则直接在本校校区内建楼筹办，使用本校资产，无独立办学校园和基本办学设施，占地面积远不达标，无法确保独立院校办学条件和质量，是典型的“校中校”，不符合合作办学基本要求。

教育部于2008年颁布了《独立学院设置与管理办法》，对合作办学行为做出明确规定，虽然目前两所高等学校已按照《独立学院设置与管理办法》进行改正。但这种“带病”营运的独立校园，隐瞒办学真相，侵犯了受教育者的知情权，也带来了办学过程的隐患。纵观全国各省均存在部分高等学校对独立办学认识不到位，受合作办学高收费利益驱使，把合作办学的高收费变成高等学校资金重要来源并视之为政绩的问题，助长了高等学校合作办学不规范之风。

1．3 法律法规对高等学校经济责任审计工作的支持力度不够

《高等学校有关行政负责人经济责任审计实施办法》（国家教委教审［1997］2号）规定，要对高校财务管理部门主要行政负责人、产业管理部门主要行政负责人、基本建设管理部门主要行政负责人、后勤管理部门主要行政负责人以及院、系、所主要行政负责人进行经济责任审计，另外对高等学校认为需要进行经济责任审计的其他中层行政负责人实施经济责任审计。 ［1］这就意味着如果高等学校认为不需要，就可以不对图书管理机构主要行政负责人、学生管理部门主要行政负责人、人事部门主要行政负责人实施经济责任审计。实践中，这个法律法规可能赋予了高等学校对部分处级领导干部经济责任审计不作为的权力。而且内部审计机构如果得不到高等学校领导准许，将很难对部分处级领导干部开展经济责任审计。

1．4 校领导没有充分重视经济责任审计工作

《高等学校有关行政负责人经济责任审计实施办法》规定，教育系统内部审计机构在本单位负责人的直接领导下，依据国家法律、法规和政策以及上级部门与本单位的规章制度，对本单位的财务收支及有关经济活动进行内部审计。目前，我国各高等学校都有一个校级领导分管内部审计工作，都设立了内部审计机构，配备了一些人员，制订了《处级以下领导干部任期经济责任审计实施办法》。但由于种种原因，一些高等学校的审计人员不够专业，专业审计人员又不足。一般内部审计机构又主要根据人员数量安排工作计划，如果抽不出必需的人员就只能把对处级领导干部任期经济责任审计工作搁置一边，主管校领导也常常不过问，这与校领导对处级领导干部任期经济责任审计工作不重视有密切关系。 ［2］

1．5 高校未能意识到经济责任审计是干部评价的一种制度设计

因对经济责任审计的宣传力度不够，一般情况下人们对审计的认知比较肤浅。有的人认为，经济责任审计与其他审计一样，就是监督，开展处级领导干部任期经济责任审计就是监督处级领导干部，要查找这些人的问题。这种看法是片面的，实际上，处级领导干部任期经济责任审计还有服务和建设等作用。在我国，对处级领导干部任期经济责任履行情况进行审计是干部评价的一种制度设计，这种制度将促使处级领导干部任期内按照法律法规和规章制度认真履行经济责任。同时，通过任期经济责任审计，审计机构将提供一个鉴证，这种鉴证比较客观、公正，但不全面，它说明的仅是被审计对象经济责任执行的情况。

1．6 缺乏健全的经济责任审计评价标准和依据

我国当时的国家教委于1997年发布了《高等学校有关行政负责人经济责任审计实施办法》，中办1999年颁布了《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》等。这些规定较为明确地指出了处级领导干部任期经济责任审计的范围和内容。但它是原则性的规定，规定的审计评价标准不够详细，也无建立适应操作要求的审计评价指标体系。一些规定作为审计评价标准不够合理，如对财务管理部门主要行政负责人经济责任审计的评价标准是筹集的办学经费是否逐年增加，这意味着如果筹集的办学经费每年不增加，财务管理部门主要行政负责人有一定的经济责任。事实上，公办高等学校是非营利单位，在政府财政不增拨办学经费、招生人数和学费标准不增加的条件下，公办高等学校办学经费基本无增加的可能性。此外，一些审计评价依据缺乏客观性，如管理部门主要行政负责人决策失误给学校带来多少损失，难以下结论。 ［3］

1．7 未能充分利用经济责任审计成果

大多数高等学校领导对处级领导干部任期经济责任审计的重要性认识没有到位，没有经过审计，就同意学校内部处级领导的任用、轮岗、退休、辞职或调离。一些高等学校则在处级领导的任用之后才进行处级领导干部任期经济责任审计，审与用没有有效结合，出现了审是审、用是用的现象。未能意识到，高校任用的处级领导一旦被发现经济责任问题，高等学校校级领导是要负一定领导责任的。

在处级领导干部任期经济责任审计最后阶段，当审计机构拿出经济责任审计报告征求当事人意见时，一旦遇到领导出面干预情况，内部审计人员如果怕得罪人，只好把报告中的大问题化为小问题，提出建议的也打了折扣。就是内部审计人员实事求是地提交了审计报告，学校领导往往出于多种考虑也不一定采纳学校内部审计机构的审计建议。

2 破解高等学校经济责任审计问题的对策

综上所述，高等学校经济责任审计面临的问题有许多，涉及高等学校内部和外部，因而应该从以下方面采取相应的对策，加以改进。

2．1 建立健全切实可行的法规制度

法规制度是审计人员实施高等学校经济责任审计的依据，只有法规制度切实可行才能使审计人员顺利、有效开展工作。①在专门的法规制度中强调对高等学校实施经济责任审计是审计人员的职责范围，审计机关可以独立地履行其职能，不受任何干涉。②在专门的法规制度中明确实施责任追究制度。规定高等学校领导干部任期满、调任、提升、退休、辞职、解聘或机构裁撤合并时，均必须实行任期经济责任审计，否则，因未进行经济责任审计导致失误应该追究相应责任，并且要详细指出责任的主体、性质、追究者，以区别对待，做出相应处理。

2．2 重视和有效利用审计结果

高等学校经济责任审计结果即使客观、公正，但如果不能得以充分利用，也就失去了审计价值。现实中，存在着审计部门提交了审计结果，重大问题会移交司法机关处理，而提供给高等学校处理的一般问题往往不被重视的现象。解决这一问题的对策是：①对经济责任审计结果实行公示制。使审计结果接受教职工的监督，让教职工全面、详细了解领导干部经济责任履行情况。②将经济责任审计结果作为领导干部考核与任免的重要参考，使经济责任审计成为评价领导干部勤政廉政的一种重要手段。

2．3 构建科学的高等学校经济责任审计评价体系

经济责任审计评价的是高等学校领导干部的经济责任，关键是把握好责任界限。高等学校领导干部的经济责任有：直接的与间接的，前任的与后任的，集体的与个人的，故意的与过失的。构建科学的、合理的高等学校经济责任审计评价标准十分重要。应当注意：①评价的必须是领导干部任期内的经济责任。②分清领导干部负何种责任、责任大小。③评价必须以事实的证据为准。 ［4］

此外，不断创新高等学校经济责任方法，提升审计质量与效率；加强培训，提高审计人员综合素质，为破解高等学校经济责任审计的难题打下坚实的基础。