中国行政道歉类型研究

王 晨

（哈尔滨理工大学马克思主义学院，黑龙江哈尔滨150040）

中国行政道歉类型研究

王 晨

（哈尔滨理工大学马克思主义学院，黑龙江哈尔滨150040）

行政道歉是指行政主体及其工作人员基于行政权的行使或者其他影响行政主体良好形象的违法或者不当行为而向社会公众或者特定行政相对人表达歉意的行政责任承担方式。不同类型的行政道歉，其特点、适用条件和操作要求亦不同。根据致歉对象、致歉因素、致歉动机、致歉启动、致歉形式、致歉规范、致歉关系、致歉场合的不同，可以将行政道歉分为特定型和普通型行政道歉、职务型和个人型行政道歉、内因型和外因型行政道歉、主动型和被动型行政道歉、书面型和口头型行政道歉、法定型和自定型行政道歉、内部型和外部型行政道歉、公开型和私密型行政道歉。

行政道歉；职务型行政道歉；内因型行政道歉；主动型行政道歉

作为一个新生概念，行政道歉是指行政主体及其工作人员基于行政权的行使或者其他影响行政主体良好形象的违法或者不当行为而向社会公众或者特定行政相对人表达歉意的行政责任承担方式［1］。

像其他许多制度一样，行政道歉在中国也是先有实践探索，后有理论建构并进而立法固定的。早在新中国成立初期，毛泽东主席就曾指出：“任何政党，任何个人，错误总是难免的”［2］。基于这种认识，当时行政道歉的事例还是比较常见的。1951年8月，广州市副市长朱光因有机肥料厂设备不过关导致国家财产受损一事在《南方日报》上连续三天刊登检讨书以示公开道歉［3］。但是随着“文化大革命”的到来，行政道歉的身影荡然无存。直至十一届三中全会之后，随着民主氛围的不断浓郁，行政道歉的事例才又出现，具体情况却不尽如人意。2000年11月25日，陕西省白水县西固镇收税干部因纳税问题与器休村一户农民发生冲突，镇派出所警察强行将4个农民抓走。随后数百名群众赶到镇政府，冲击派出所，救出被抓农民，这就是著名的“11·25”事件。时任白水县县委常委、组织部部长的马银录临危受命，率工作组进驻器休村。经过92天的细致工作，马银录了解到村民生活的困苦和其他大量实际问题，于是公开向村民道歉，协助解决相关问题，得到了村民的广泛接受和拥护，平息了事态。而马银录为此道歉付出的代价是随后的换届选举中被无理由免职，5个月的等待之后才被告知到陕西省纪委党风廉政室工作，这一切都源于这样的质疑：“你（马银录）代表谁道歉？”［4］这就是那时行政道歉的结果，尽管这一道歉收获了民心，尽管马银录有“我以我血荐轩辕”的壮烈情怀，却因为上述质疑而被全盘抹杀了其道歉的功效。

2003年“非典”爆发，自此正式启动了中国官员的问责制度。此时虽然还没有建构出完善的行政道歉制度，但是作为“问责”内容之一的行政道歉已然正式登上了历史舞台。如果说，之前的行政道歉还是“犹抱琵琶半遮面”，难得一见的话，随着问责理念的推广和普及，行政道歉事例如雨后春笋，不断涌现。2004年2月18日吉林省省长洪虎就“2·15”特大火灾致歉；2005年1月26日北京市市长王岐山因供暖问题在北京城市建设与管理座谈会上公开道歉；2006年10月彭水县政法机关向“彭水诗案”的受害人当面致歉；2007年3月7日国务院副总理吴仪在“两会”会议中就“看病难、看病贵”问题致歉；2008年初温家宝总理当面向因雪灾而滞留的大量旅客致歉……行政道歉迅速地从被忌讳到常态化，从大事道歉到无论大小事都道歉，从领导道歉到领导和工作人员都道歉，从私密道歉到公开道歉，从平面媒体道歉到立体传媒道歉，从过去的寥若晨星到现在的司空见惯。这反映了一种进步，这种进步既有执政党自上而下的努力，也有社会大众的要求。但是作为时代发展的必然，行政道歉已经成为一种必然［5］。

遗憾的是，有些行政道歉起到了事半功倍的效果，而有些行政道歉则适得其反。2008年9月30日，石家庄市政府副秘书长、新闻发言人王建国在接受媒体采访时，就三鹿奶粉事件向公众表示道歉。其中将错误归于“政治上敏感性差，站位不高，只是就事论事，就请示说请示，对事故缺乏政治上的敏感性”［6］。这一道歉非但没有得到人们的认可和接受，反而引发广泛且严厉的批评，被批为“向权力道歉，而非向权利道歉”；其道歉的姿态不是低首，而是仰承，是抬头向上，向权力的政治陈情［7］。产生如此结果，主要原因在于行政法学界对于行政道歉疏于理论研究，而理论研究的缺失，直接导致行政道歉实践中严重缺乏科学指导和规范规制，进而陷入一个混乱无序、漏洞百出的局面，不仅无法实现行政道歉的既有功能，甚至激化矛盾，严重威胁中国行政法制建设和社会稳定。

据此，笔者率先选择将行政道歉进行类型化研究，其目的在于深入探究、诠释行政道歉的内涵，区分不同类型的行政道歉及其特点、适用条件和操作要求，以便更好地规范行政道歉，充分发挥行政道歉的应有功能。

一、特定型行政道歉和普通型行政道歉

根据致歉对象的不同，可以分为特定型行政道歉和普通型行政道歉。特定型行政道歉是指面向特定对象的行政道歉，它往往适用于致歉主体侵害特定行政相对人、相关人或者其他利害关系人合法权益的情形。《国家赔偿法》（2010年修正）第三十五条规定，如果行政赔偿义务人侵害了受害人的人身自由权或者生命健康权，致人精神损害的，应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响、恢复名誉、赔礼道歉；造成严重后果的，应当支付相应的精神损害抚慰金。《治安管理处罚法》（2006年）第一百一十七条要求，公安机关及其人民警察违法行使职权，侵犯公民、法人和其他组织合法权益的，应当赔礼道歉。《苏州市企业信用信息管理办法》（2004年）第二十七条指出，对信息确有错误以及被决定或者裁决撤销记录的，信息提供单位应予变更或者解除该记录；因重大信息错误给企业造成损害的，企业有权要求责任单位消除影响、赔礼道歉，并予赔偿。上述法规范中所涉及的行政道歉均属于特定型行政道歉。由于该类道歉涉及的是特定人的合法权益，因此常常要求致歉主体在一定范围内当面向特定对象表示歉意，与特定对象密切沟通，争取谅解。

普通型行政道歉即面向社会公众的行政道歉，通常适用于影响面较广、非针对特定相对人的情形，一般要求在公开媒体上致歉。2007年9月29日深圳市人民政府以深府〔2007〕216号文件的形式发布并施行了《深圳市政府部门责任检讨及失职道歉暂行办法》（2007年，下称“《深圳道歉办法》”），其中第五条指出，政府部门不履行或者不正确履行职责，造成严重后果或者严重社会影响的，应当向公众道歉。《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》（2004年）第十四条第5项规定了通过市级主要新闻媒体向社会公开道歉的追究责任方式。

需要注意的是，特定型行政道歉不能泛泛地致歉，一定要针对特定对象做出，这样才能体现出致歉主体的诚意。实践中曾有损害特定相对人而仅仅向社会公众致歉的事例，这显然错误地划分了行政道歉的类型，进而选错了致歉对象。2010年10月河北保定北市区公安局副局长李刚因其子开车撞人后叫嚣“我爸是李刚”的不当言行而道歉，但他不是面对受害方以实际行动真诚道歉，而是选择在接受央视采访时公开道歉，也就是将理应的特定型行政道歉变成了单纯的普通型行政道歉，被指为“作秀”。

当然，侵害特定相对人时，除了向特定对象致歉外，也可以向社会公众致歉。换言之，进行特定型的行政道歉时，可以同时予以普通型的行政道歉，此时二者并不矛盾，可以同时并存。因为侵害特定对象的不当行为同样损害了社会公众对行政主体的信任和行政主体的良好形象①此时，对于涉及个人隐私或者商业秘密的，需要予以注意和保护。。但是，普通型行政道歉不能转化为特定型行政道歉。因为面向社会公众的行政道歉，其导致致歉的行为并不是针对某个人做出的，不存在特定的指向目标，与具体的某个人无关。如果错误地转为特定型行政道歉，则会使致歉对象感到莫名其妙，会使其他社会成员感到歧视和冷遇。

二、职务型行政道歉和个人型行政道歉

行政道歉的致歉因素无外乎两个，一是行政权的违法或者不当行使；二是与行政权的行使无关的其他违法或者不当行为。前者引发的系职务型行政道歉，后者涉及的则为个人型行政道歉。职务型行政道歉和个人型行政道歉原本自身性质不同，行政权的违法或者不当行使是一种职务行为，理应由行政主体承担责任，因此引发行政道歉，而非个人的民事道歉，相对来讲，比较单纯。而与行政权的行使无关的行为，脱离了职务行为的属性，系个人行为，原应由个人承担责任，进而启动普通的道德层面的道歉。但是此时笔者却将其列入行政道歉，理由在于此类行为虽然不是一般意义上的职务行为，可是此时的致歉主体毕竟有别于一般民事主体，他们虽然不是在执行公务，但他们却是行政主体的“人”，对外代表着行政主体的形象。其个人行为不仅影响其自身形象，而且还关联整个行政主体的形象及其公信力。因此，此类个人行为是特殊的，不同于其他个人行为。因此，此时此刻笔者并不排除其个人针对受害人进行普通的民事道歉或者刑事道歉，但这些不足以弥补其对于行政主体形象以及社会公众信任感的伤害，故还要予以行政道歉。1998年8月17日美国前总统克林顿面色沉重地向全国发表电视讲话，就自己在与莱温斯基性丑闻案中误导美国公众的行为向全国人民道歉。该道歉就属于典型的个人型行政道歉②其实在特殊情况下，行政道歉存在与其他类型道歉，如民事道歉、刑事道歉的交叉，只因为行政主体的工作人员本身既代表行政权，又具有普通公民身份。。

就现有的行政道歉规范而言，绝大多数涉及的是职务型行政道歉。《眉山市政府部门决策失误检讨和公开道歉制度》（下称“《眉山道歉制度》”）更是在规范名称上直接明确行政检讨及其道歉适用于决策失误的情形。另外，有少数规范涉及个人型行政道歉。《赤壁市实行党政领导干部问责的实施细则》（2010年）除了用大量篇幅规定了职务型行政道歉外，还在第十条第八项明确指出，“讲排场、比阔气、铺张浪费”等个人行为亦会引发个人型行政道歉。上述是职务型行政道歉和个人型行政道歉在具体规范方面所体现出来的差别。此外，二者的规范度以及对行政主体的影响亦不同。职务型行政道歉由于是职务行为引发的，而且法规范的数量较多，所以相对来讲，要式性、羁束性强，对行政主体的影响也是直接的、明显的、较大的；而个人型行政道歉系个人行为导致的，相应的法规范较少，因此在致歉实体问题和程序问题上都有一定的选择度和自由度，对行政主体的影响比职务型行政道歉逊色很多。

三、内因型行政道歉和外因型行政道歉

行政道歉的动机通常有两种：一是出自强烈的内心情感，比如致歉主体内心的同情、愧疚和羞耻感；二是迫于外界的强大压力，这是致歉主体不得不做出的反应，以对其他人对自己的看法和行动施加影响。任何一个行政道歉，或者是内因导致的，或者是外因启动的，抑或是内外因共同引发的。从致歉动机的角度来看，内因占主导的，即为内因型行政道歉；反之，外因占主导的，即是外因型行政道歉。2002年发生在延安的“夫妻在家看黄碟”案，2010年3月发生在郧西县的网络发帖人陈永刚被行政拘留一事，最终都是以相关公安机关向当事人赔礼道歉而告终的，但公安机关致歉的主要目的却都是“息事宁人”，都是迫于外界压力而采取的外因型行政道歉。

内因型行政道歉中由于行政主体认识深刻、反省深入，因此易于得到致歉对象的原谅；而外因型行政道歉通常是行政主体带着勉强和不情愿的情绪作出的，要想得到致歉对象的接受自然也是难为的、勉强的。可见，内因型行政道歉远远优于外因型行政道歉，且最利于实现行政道歉的初衷，因此应当成为我们追求的目标。具体来说，在明确了行政道歉的责任后，可以有意识地对致歉主体进行教育，使其清醒地认识到自身的错误，明辨是非，深刻分析错误的表象和根源，从而触发致歉主体灵魂深处的良知，使之能够基于内在认知，本能地、主动地进行行政道歉。

在此，有一个问题是需要我们做好心理准备、并予以正视的——不可能所有的行政道歉都是内因型行政道歉，外因型行政道歉虽然在真诚性方面有所欠缺，但并不能据此就否定其存在的价值和必要性。内因型行政道歉是我们追求的目标，是我们的理想，但是现实总是比理想更残酷、更实在。我们无权奢求所有的致歉主体都是基于真心悔过而做出内因型行政道歉，因为人是复杂的，人的动机亦是复杂的，存有私心杂念，出于功利目的等其他非真诚的行政道歉是不可能完全消灭的。行政道歉本身具有不可回避、不能避免的局限性，完全存在被滥用、被利用的可能。能够做出真诚的行政道歉，当然最好。但是非真诚的行政道歉，就没有意义吗？“即使官员道歉最后只沦为一个形式，也会有一定的意义。任何形式都是有意义的。道歉本身就是一个主动的标志，谁也不道歉，谁也不认罪，后面的工作就会更难开展。”［8］即使是一个公式化的充满社交辞令的外因型行政道歉，也是致歉主体在安慰一个失望的致歉对象，亦会使致歉对象获得心理和情感抚慰［9］。道德层面的赔礼道歉可以要求致歉主体是纯粹出于良心的和真诚的，而当赔礼道歉进入法律视野时，就必然多多少少带有功利的色彩［10］。道歉无论是否出于真心都会起到作用，只不过作用的大小不同，影响不同，实现的功能不同。内因型行政道歉能够赢得更多的理解和接受，能够更多地实现行政道歉的功能。而外因型行政道歉仍然能够使致歉主体尝到“丢面子”的滋味，受到尊严层面的惩罚；仍然能够在精神上抚慰致歉对象，在一定程度上平复致歉对象的心灵创伤，恢复致歉对象原有的社会评价；仍然能够向社会公众宣示是非曲直，告诫和教育其他行政主体，保障稳定，促进和谐。可见，无论是外因型行政道歉，还是内因型行政道歉，从总体上考量都是具有价值的。

四、主动型行政道歉和被动型行政道歉

根据启动方式的不同，可以将行政道歉分为主动型和被动型行政道歉。致歉主体主动做出的行政道歉，即为主动型行政道歉，它不是对上级命令的执行，不是基于其他社会主体的要求而为的，因此能够展现致歉主体对于行政道歉的积极态度，易于树立致歉主体敢于担当的责任形象。前文所提到的“马银录道歉事件”就属于典型的主动型行政道歉。《深圳道歉办法》第九条第二款规定，政府部门认为需要向社会公众道歉的，可以参照本办法执行。

被动型行政道歉则是致歉主体基于有权机关的命令、决定或者社会舆论的要求等情形而进行的行政道歉。在我国现有规范中，绝大多数是关于被动型行政道歉的。2009年6月30日中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，其中第七条将责令公开道歉列入对党政领导干部实行问责的方式；第十七条进一步补充，作出责令公开道歉决定的，还应当写明公开道歉的方式、范围等内容。之后全国各地纷纷出台了落实上述规定的具体实施办法，如《江西省贯彻落实〈关于实行党政领导干部问责的暂行规定〉的实施办法》（2009年）、《广东省〈关于实行党政领导干部问责的暂行规定〉实施办法》（2010年）、《重庆市实施〈关于实行党政领导干部问责的暂行规定〉办法》（2010年）、《西藏自治区贯彻落实〈关于实行党政领导干部问责的暂行规定〉的实施意见》（2010年）、《赤壁市实行党政领导干部问责的实施细则》（2010年）、《甘孜州贯彻落实〈关于实行党政领导干部问责的暂行规定〉的实施办法（试行）》（2010年）等。此前《深圳市人民政府部门行政首长问责暂行办法》（2005年）、《深圳市行政过错责任追究办法》（2009年）等也规定了责令公开道歉这一责任承担方式。而此处的“责令公开道歉”是基于上级机关或者纪检监察等机关的命令或者要求做出的，因此可以归结为被动型行政道歉。2010年3月郧西县公安局向被其行政拘留的网络发帖人陈永刚的道歉，就是在郧西县人民政府、十堰市公安局双重责令其道歉的情况下被动做出的。

主动型行政道歉和被动型行政道歉具有一定的衔接关系，应当道歉而不主动行政道歉时，可能就会启动被动的行政道歉。《深圳道歉办法》第十三条第二款规定，政府部门应当道歉而未道歉的，由本级政府或者监察机关责令其道歉。可见，主动型行政道歉与被动型行政道歉并不是绝对的泾渭分明，它们之间存在主动因素和被动因素的共生共存，也存在着相互转化和交叉进行，差别主要在于主动因素和被动因素哪一个的外在表象更为突出罢了。

主动型行政道歉和被动型行政道歉的区别亦是明显，首先致歉的启动有所不同。主动型行政道歉是致歉主体主动选择的结果，体现了积极的致歉态度；被动型行政道歉虽然并不能完全排除致歉主体对自己错误的认识，并不能完全排除致歉主体拥有主动道歉的意图，但是此时上级机关或者纪检监察机关首先站了出来，表明了要求致歉主体道歉的态度，进而形成一种正式的命令或者要求，产生了致歉主体履行上级命令、落实要求的义务。被动的行政道歉不是不可以，它也同样能够显示出是非判断和价值选择。但是主动的行政道歉更能体现致歉主体的责任意识，而且常常可以缩短危机的解决周期，降低媒体的关注度，并最终减少化解危机所需要的综合成本［11］。二者的区别还在于体现出的真诚度不同，被动型行政道歉往往是出于压力或者其他考虑而被迫做出的选择，因此无法充分体现致歉主体的真诚悔改之意，所以也不易得到致歉对象的接受；而主动型行政道歉由于致歉主体的主动态度，往往易于得到致歉对象的谅解。此外，二者的程序要求亦不同。主动型行政道歉由于大多是自我真心反省和认识的结果，适用一般的致歉程序就可以了。而被动型行政道歉毕竟是被动进行的，致歉主体很有可能对相关问题的认识不够全面，不够到位；还涉及致歉主体对责令行政道歉的决定不服的救济路径问题。因此，从程序的复杂度上看，被动型行政道歉胜于主动型行政道歉。

五、书面型行政道歉和口头型行政道歉

根据致歉形式的不同，可以分为书面型行政道歉和口头型行政道歉。2010年7月27日河南栾川县政府就伊河大桥垮塌事故登报道歉。2007年1月深圳市政府以“白皮书”的形式就“梅林关”堵车事件致歉。2005年10月14日重庆高新区公安分局因保安措施带来的不便向小区居民派送致歉信。上述三例均为书面型行政道歉。这种方式较为正式和庄重，通常是以道歉信为载体，便于留存，是对受害人一个比较稳定、长久并固化的抚慰。

口头型行政道歉则是通过口头语言予以致歉，相对来说，固定性较差，但是受传统文化的影响，有时人们更加愿意接受“面对面”的赔礼道歉，它使人们能够直接感受到精神上的抚慰，而且操作便捷、灵活。诸多行政道歉是以书面形式做出的，而口头的行政道歉也并非罕见。2006年6月6日湖南石门县公安局、铁路公安部门向在列车上捡空瓶子而被错误行政拘留的滕自英口头致歉。2009年武汉市市长阮成发在武汉召开的“两会”期间就以口头形式向人大代表胡明荣及其他代表致歉。比较有特点的是2004年2月吉林省省长洪虎就“2·15”特大火灾的致歉，其致歉形式既包括在报纸上公开发表《致各市（州）长的公开信》，又包括在接受采访以及全省电视电话会议中的口头致歉，可谓是书面、口头形式兼而有之。

行政道歉形式的选择要尊重受害人的主观愿望。正义不仅仅是一种法律价值，更是一种被老百姓广为接受和追求的目标，它直接决定着老百姓的心理感受。而“正义的客观标准是不存在的，因为说某些东西是公平的或不公平的，是对最后目的的‘价值判断’而言；而这些‘价值判断’就其性质来说，是主观的，它是建立在人们的思想、感觉和希望的情绪上面，既不能用事实来证明，又不能用逻辑来证明。”［12］就受害人的主观感受而言，致歉主体的致歉形式以及致歉内容与受害人的期望差距越小，受害人心理上越易于接受，对所获赔偿的评价越高；差距越大，评价越低，甚至会更加激化矛盾①当然也要对受害人的诉求与期望进行引导，力促合法合理。。因此，行政道歉的致歉主体在选择致歉形式时，是书面道歉，还是口头道歉，抑或是口头加书面道歉，“应当适当考虑受害人的主观诉求，以防止通过个案的叠加来积累社会的怨气”［13］。

六、法定型行政道歉和自定型行政道歉

根据致歉规范的差异，可以把行政道歉分为法定型和自定型行政道歉。依现有规范进行的行政道歉即为法定型行政道歉，此时的“法”作广义理解，不仅仅包括法律、法规、规章，还包括其他规范性文件、组织内部章程制度等。行政道歉作为中国的一种新型法律制度，目前在法律、行政法规、地方性法规、部门规章、地方政府规章以及其他规范性文件等诸多层面，都有着丰富的表现［14］。但是客观来看，行政道歉的专项法规范较少，相应制度尚未全面、系统建立，因此更需要我们在高位阶的、体系化的行政道歉法规范出台前，充分发挥现有规范的作用，以着力培养行政道歉的土壤和氛围。2007年3月山西平陆县常乐镇政府侵害村民赵海国名誉权一案，最终平陆县法院判决被告常乐镇政府向原告赔礼道歉，并赔偿精神抚慰金1000元［15］。此案中的行政道歉即为法定型道歉，此时作为致歉主体的常乐镇政府没有任何选择的余地，只能无条件地接受并执行法院判决。

自定型行政道歉则强调在没有相应规范的情况下，致歉主体所做出的行政道歉。法定型行政道歉系法定义务，不以致歉主体的意志为转移；而自定型行政道歉不存在法定义务，只存在道德层面的要求，因此致歉主体有一定的选择权。2009年10月12日晚，一封用毛笔黑墨书写的颇具书法美感的国务院总理温家宝的亲笔致歉信通过互联网广泛流传，感动和触动了亿万网民。此道歉就是温家宝总理基于高规格的道德水准就自己的笔误做出的自定型行政道歉，深得网民和专家的好评。“公开透明地面对问题，反而使问题不再扩大。总理此举，不论是普通百姓，还是各级党政机关，都应当从中有所启示。”［16］

面对法定型和自定型行政道歉，一方面，我们应当不断强化并完善法定型行政道歉，因为致歉主体作为国家公权力的化身和代表，一言一行，都直接涉及政府的形象和公信力，尤其是作为承担行政责任的方式之一，行政道歉更应该以规范为本色，约束自身的道歉行为，严格按照既定程序和既定标准来执行；另一方面，我们不得不承认的是，法并非万能，法本身就是有滞后性的，并不能预知所有的未来，立法技术和立法水平也从来都不是完美无缺的。所以要留有余地，在不断扩充法定型行政道歉范围、强调并完善法定型行政道歉的同时，应当加强道德教育和宣传，鼓励自定型行政道歉，以作为法定型行政道歉的有力补充。

七、内部型行政道歉和外部型行政道歉

从致歉关系的角度看，可以分为内部型行政道歉和外部型行政道歉。基于内部关系而进行的行政道歉为内部型行政道歉，它是在行政系统内部基于隶属或者协作关系而产生的。《中华人民共和国检察官法》（2001年修正）和《中华人民共和国法官法》（2001年修正）分别在第五十条和第四十七条明确规定，错误处分或者处理检察官或者法官的，应当及时予以纠正；造成名誉损害的，应当赔礼道歉。2005年4月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过的《公务员法》第一百零三条规定，行政机关因错误的具体人事处理对公务员形成名誉损害的，应当赔礼道歉。《济南市执法违法责任追究办法》（1999年）第三十二条指出，被追究责任的人员对处理决定不服的，有权向追究机关或者其上一级机关申诉。受理申诉的机关应当在一个月内予以答复。如发现确实对责任人处理错误的，应予纠正。对造成名誉损害的，应当赔礼道歉。《重庆市国家公务员申诉控告办法》（2000年）第三十八条亦做出了类似规定。2010年7月21日美国政府正式向一天前因“种族歧视”言论遭开除的农业部一名非洲裔女官员雪莉·谢罗德道歉，承认政府在未能掌握全部事实的情况下做出的开除决定是不公和错误的，恳请她重新回到政府工作［17］。

外部型行政道歉则是基于外部行政关系而形成的，属于行政管理关系、行政监督关系以及行政救济关系领域，绝大多数的行政道歉为外部型行政道歉。由于涉及对外关系，涉及行政相对人或者社会公众，因此外部型行政道歉一般应当公开进行；而内部型行政道歉是行政系统内部事务，可以公开进行，也可以不公开进行。上述美国政府对雪莉·谢罗德的道歉虽然是内部型道歉，但却采取了公开方式，这足以体现了美国政府的坦诚。

八、公开型行政道歉和私密型行政道歉

根据致歉场合的不同，可以分为公开型行政道歉和私密型行政道歉。在公开场合所进行的行政道歉，即为公开型行政道歉；反之，则为私密型行政道歉。“阳光是最好的防腐剂”，同时公开道歉也是一种很好的教育手段。“侵害人公开道歉表达出对法律的尊重态度，有助于树立法律的权威。”［18］公开道歉不仅能够公开恢复致歉对象的社会形象，解除社会对致歉对象的误解，而且还有利于体现致歉主体的诚意，有利于展现行政主体的责任形象，也是对致歉主体以及其他行政主体最好的教育和警示。因此，行政道歉应以公开为原则。《深圳道歉办法》规定，行政道歉采取召开新闻发布会、在该市主要报纸刊载道歉书等形式进行。《眉山道歉制度》要求，在市级媒体上公开道歉，即在《眉山日报》刊载公开行政道歉书，在眉山电视台公开行政道歉。

就公开型行政道歉而言，首先，有关行政道歉的法规范和具体操作规程应当公开，以便致歉对象及其他社会公众对其监督。而上述规范和规程在制订之时，就应该广泛征求民意，必要时举行座谈会、论证会等形式悉听民众的心声，或者将草案交由全民讨论，以期了解更为广泛的群众要求。其次，具体的公开形式应该多种多样，尤其是充分利用现代化传媒，如广播、电视、网络，力争在更大更广的范围内公开。最后，有关行政道歉的过程和决定应该公开。这既是行政处理规范性的要求，又是公开原则的题中应有之意。

湖南省桃江县农民肖志宏被诬嫖娼，遭到该县公安民警的毒打，并被收容22天。1999年8月该收容决定被湖南省益阳市公安局撤销。但是肖志宏的“公安局公开赔礼道歉”要求始终得不到满足。桃江县公安局并非不愿意赔礼道歉，只是他们选择的致歉地点是在公安局，参加人也只限于肖志宏及其近亲属［19］。能够想象得到，在一个村子出了“嫖娼”这样令人不耻的事情，其影响不仅限于一个家庭，至少是全村人都知道了，甚至在邻村也是家喻户晓。肖志宏要求在全村进行公开道歉，并没有超出公安机关违法行为的影响范围，实属合理，理应支持。此例恰恰是致歉主体错误地将公开型行政道歉转为私密型行政道歉。

如果致歉事项涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私，或者应致歉对象的要求，行政道歉可以以私密的方式进行。这主要是考虑到既要尊重致歉对象的感受，尽可能尊重致歉对象的选择；同时还要兼顾特定秘密的保护，以防行政道歉侵犯其他合法权益。但是即使是私密型行政道歉，也不应该是完全保密的，涉密内容应予不公开，但致歉原因、大致过程及其结果应该是公之于众的，以发挥行政道歉的应有功能。

［1］王晨.论行政道歉［J］.兰州学刊，2013，（6）：36.

［2］毛泽东选集（第5卷）［M］.北京：人民出版社，1977.350.

［3］李晓瑛，欧阳芳.农讲所展出“周总理的推车”［N］.南方都市报，2013-08-04（A07）.

［4］马银录.向农民道歉［M］.西安：西北大学出版社，2006.1.

［5］丛治国.从抚顺代市长道歉说起……［EB／OL］.网易http：／／news.163.com／10／1026／09／6JTMA7D200014AED.html.（最后访问时间：2013年12月11日）

［6］新华社.石家庄市政府就三鹿奶粉事件道歉［N］.郑州晚报，2008-10-01.

［7］邵建.石家庄市政府道歉像是政治“陈情表”［EB／OL］.博客中国http：／／vip.bokee.com／20081003611025.htm l.（最后访问时间：2013年12月19日）

［8］胡星斗，毛寿龙，何晓鹏.十日谈：莫让官员道歉沦为“洗责”花枪［J］.新世纪周刊，2007，（32）.

［9］马敏.政治道歉：言语政治中的话语权斗争［J］.理论月刊，2004，（11）.

［10］黄忠.认真对待“赔礼道歉”［J］.法律科学，2008，（5）.

［11］吴旭.说说“跨国道歉”［J］.对外传播，2009，（4）.

［12］张文显.20世纪西方法哲学思潮研究［M］.北京：法律出版社，1996.574-589.

［13］马怀德.国家赔偿问题研究［M］.北京：法律出版社，2006.273.

［14］王晨，杨宝成.中国行政道歉制度的法规范梳理［J］.河南司法警官职业学院学报，2013，（2）.

［15］胡增春.“拘传”咋成“拘捕” 村民愤然打官司［EB／OL］.山西新闻网http：／／news.sina.com.cn／s／2007-03-28／052911510322s.shtml.（最后访问时间：2013年12月20日）

［16］任沁沁，刘欢，王建华.中国总理的亲笔致歉信感动亿万读者［EB／OL］.新华网http：／／news.xinhuanet.com／politics／2009-10／13／content_12222473.htm.（最后访问时间：2013年12月20日）

［17］白宫向“因‘种族歧视’言论遭开除”的女官员道歉［EB／OL］.新华网http：／／news.xinhuanet.com／photo／2010-07／23／c_12364633.htm.（最后上网时间：2013年12月16日）

［18］王立峰.民事赔礼道歉的哲学分析［EB／OL］.中国民商法律网http：／／www.civillaw.com.cn／Article／default.asp？id=18002.（最后上网时间：2013年12月16日）

［19］晚伍，何宇翔.上访3年要求公安局长公开道歉［J］.法律与生活，2002，（8）.

责任编辑：邵东华

Type Research on Adm inistrative Apology in China

Wang Chen
（School of Marxism，Harbin University of Science and Technology，Harbin，Heilongjiang 150040）

Administrative apology is a way of administrative accountability which administrative institution and its staff apologize to the public or certain administrative counterpart based on the exercise of executive power，or other illegal or improper acts.Different types of administrative apology have different characteristics，application conditions and operating requirements.Analyzed from the apology object，apology factor，apology motivation，apology initiative，apology way，apology norm，apology relation and apology occasion，there are specific and general，responsible and personal，endopathic and exogenetic，active and passive，written and oral，legal and self-determining，internal and external，public and private administrative apology.

administrative apology；responsible administrative apology；endopathic administrative apology；active administrative apology

D922.1

A

2095-3275（2015）04-0001-08

2015-04-03

本文是2011年度教育部人文社会科学研究青年基金项目“法治视野中的中国行政道歉制度研究”（项目批准号：11YJC820112）和2014年黑龙江省教育厅人文社科研究项目（面上）“中国行政道歉法律制度研究”的阶段性研究成果。

王晨（1972— ），女，黑龙江大庆人，哈尔滨理工大学马克思主义学院教授，硕士研究生导师，法学博士，研究方向为行政法学。