“民生优先”的中山社会建设新模式研究

“民生优先”的中山社会建设新模式研究

陈志杰

(广东培正学院 思政部，广东 广州510830)

摘要：民生问题是社会建设的重要内容，中山在社会建设中，主要抓住民生这一根本问题，发展社会事业，改善社会服务，创新社会管理。在长期社会建设中，中山逐步探索出“民生优先”的社会建设新模式。通过对这种社会建设模式的研究，给广东珠三角城市创新社会管理提供借鉴。

关键词：民生优先；中山；社会建设

作者简介：陈志杰，讲师，广东培正学院思政部。研究方向：思想政治教育。

基金项目：广东省哲学社会科学”十二五“规划2011年度学科共建项目《珠三角城市基层社会治理创新研究》阶段性成果，项目批准号：GD11XGL12。

文章编号：1672-6758(2015)02-0051-4

中图分类号：D64

一 “民生优先”的社会建设新内涵

广东省委十届九次全会提出全面推进社会建设和管理创新，广东省委书记汪洋在本次全会上明确表示，“现在把社会建设摆在重要位置， 尤其强调要注重民生问题。”社会建设，重点是民生问题，这一点，从中央到地方，都已达成共识。“民生优先”的社会建设就是始终坚持“以民为本”的理念，着力保障和改善民生，使得民生幸福，城市建设取得较大进步。近几年，中山在社会建设中，非常注重民生问题。中山市将经济发展、安居乐业、社会和谐作为自身的发展目标，结合本市的具体情况，在经济发展过程中，保障最广大人民的根本利益。为确保这一目标实现，中山提出多项措施，如中山市计划加快实施十项重要民生工程；大力开展创业教育, 探索成立青年创业基金, 健全市、镇区、村居三级公共就业服务体系; 实行公交优先发展战略等。[1]

二 “民生优先”的社会建设新机制

1.专门成立市领导小组及办公室，抽调综合素质高、协调能力强的干部，开展专项工作。

把民生工程作为市政府的重要工作任务。一要更加突出工作责任，每个督办项目都明确市政府分管领导、责任单位和完成时间。二要更加突出时间进度，明确督办项目关键节点和解决难点，对任务逐季、逐月、逐周跟踪落实。三要更加突出督促跟办，督办组实行每月督查、每季通报、半年总结、年终结账。四要更加突出绩效管理，26项工作全部纳入实绩考核和行政问责，狠抓项目落实。

2.确定明确的“民生优先”指导思想。

重视民生问题，是贯彻中央和广东省委部署的必然要求。2011年，广东省委印发《落实十件民生实事实施方案的通知》(粤府办〔2011〕21号)，要求认真贯彻执行。随后，汪洋在中共广东省委十届九次全会上指出，加强社会建设，必须坚持走以民生为重点的发展道路，着力完善社会保障和基本公共服务体系，使发展成果更好惠及全体人民。他说，要搞好“基本民生”、保障“底线民生”、关注“热点民生”。很明显， 广东省加强社会建设的思路暗含“民生优先”的理念。中山把省委的要求和中山的实际结合起来，在2007年中山市十三届人大一次会议上，中山市政府提出了建设“两个适宜”的和谐中山，建设富裕安康的美好家园的目标。明确把“和谐中山、宜居城市、文化名城和民生工程建设”作为自己发展的理念。在《2012年政府工作报告》中，中山明确提出把造福于民作为政府履行使命的本质要求。把为人民谋幸福作为工作的出发点和落脚点，为人民办好事、做实事、解难事，做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享；统筹推进经济、社会、文化、生态、民生建设，促进人与自然和谐相处，让人民享受可持续发展的幸福。[2]在关于贯彻实施《珠江三角洲改革与发展规划纲要》的决定中提出，开展城乡发展综合改革试点，全力推进城乡规划建设、产业布局、社会保障、公共服务和社会管理五个一体化。把“三农”问题的解决具体化到五个环节当中去，让中山的人民在改革中得到实惠。[3]

3.实施绩效管理。

把民生实事纳入目标管理绩效评估范畴，中山市政府实行日常评估、专项评估、年终评估，年底前对工作完成情况进行汇总，把考评情况作为部门、镇区领导班子和领导干部实绩考核的重要指标。未能完成任务的，承办单位负全责；牵头、配合单位共同负责的，牵头单位负主责，配合单位负本责，由市监察局按责按规定进行问责，确保十件民生实事成效显著、兑现承诺、取信于民。

三 “民生优先”的工作原则

为使“民生优先”的社会建设有序推进，中山市确定了“民生优先”的社会建设模式的四大原则。

1.以人为本，科学实施。要坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。这一点从中山的法规公文、政府文件、十二五发展规划中可以体现。中山市从1987年至2010年，市政府共投资15亿元，共安置住房困难家庭一万多户。“十二五”期间，中山将确保解决10168户城镇低收入家庭住房困难问题。进一步健全社会保障体系，全年城镇社会保险参保475万人次，比上年增长3.3%；实现所有自愿参加农村社会养老保险人员全覆盖，城乡居民门诊医疗保险覆盖率97.7%；稳步提高民生保障水平，城镇和农村的低保标准分别从原来的320元/月、280元/月提高到330元/月、310元/月。[4]

2.求真务实、注重实效。中山的统筹城乡发展，推进城乡一体化走在全国前列。中山市荣获“全国文明城市”“中国和谐之城”“联合国人居奖”“国家园林城市”“中国大陆十大最具幸福感城市”“国家环保模范城市”等荣誉。中山最早对省府办公厅《落实十件民生实事实施方案》情况开展专项督办，并且要求有关部门每季度结束后5个工作日内将上季度完成情况报市府办公室汇总后报省府办公厅。中山对文明城市建设管理提出明确的任务分工，从目标要求、任务内容、牵头单位、责任单位四个方面贯彻实施。中山在十一五期间，民生建设取得实效，财政投入社会保险13.7亿元，率先建立城乡一体社保体系，建立城乡一体全覆盖就业制度，创建国家级创业型城市，农村劳动力转移就业考评全省第一。社会救助救济体系不断完善，慈善万人行获中华慈善奖。优先发展教育，所有镇区成为省教育强镇，实现免费义务教育，高等教育普及化，职业教育超常规发展。医疗卫生服务水平不断提升，建成国家级卫生镇11个，所有村(社区)建有卫生站。[5]

3.全民参与、共建共享。

中共广东省委书记汪洋在谈到幸福广东建设时强调，“人人是创造幸福的主体，个个是享受幸福的对象”，深刻阐明了人民群众是历史的创造者以及“我为人人，人人为我”的道理。中山在社会建设上，将社会建设的主体覆盖到市民个体上，让市民参与到社会建设上来。中山首创异地务工人员积分入户、积分入学制度，破除地域、户籍限制，让更多异地务工人员参与社会建设。2011年，中山开启“全民修身计划” 要将修身的主体覆盖全市每一位市民，落实市委市政府的统一部署。同时，又要针对常住户籍人口、常住外来人口以及城市居民、农村居民、企业员工、服务业员工、机关工作人员、领导干部、未成年人等各种人群的不同特点，由有关部门采取相应的措施，分类别、分群体、分层面、分阶段统筹协调推进。[6]在城市管理上，中山逐步形成全民参与的新格局。积极开展城管志愿者活动，组建城管志愿者服务总队。目前城管志愿者人数已超过1000人，年龄跨度大，分布领域广。并且中山执法局与中国电信、中国移动等著名企业和各大院校等共51家单位结成友好“共建单位”，双方参与人员达到20万以上，切实提高市民群众参与社会建设的积极性。[7]

4.改革创新、先行先试。

中山在社会建设上，以开路先锋的姿态，大胆尝试，探索中山建设模式。中山提出了“多元共治，共建共享”的社会管理方式，形成政府调控与社会调控互联、政府行政功能与社会自治功能互补、政府管理力量与社会调节力量互动的治理模式。中山在市、镇两级成立社会工作委员会，社工委委员单位内成立了社会组织培育发展、城乡社区建设、社工队伍建设等专责小组，统筹推进全市社会建设工作。中山积极推进农村社区建设“2+8+N”模式，这项工作已经成为全省社会创新观察项目，该项目着力完善城乡社区的治理结构和服务体系，打造社会生活共同体，让中山市民在共建共治中共享幸福。中山创建小榄商会发展模式，流动人口前沿信息工作模式，还开展行业协会商会去“行政化“创新管理。

四 “民生优先”的工作机制

1.制定“民生优先”的社会建设规划。

中山市委、市政府从宜居城市、文化名城、发展之城三个层次进行规划，在宜居城市规划上，中山要建成为全省首个生态示范区，2009年，中山启动“建设林业生态文明万村绿”行动，绿化美化农村，中山投资38亿元，建设20个污水处理厂及配套管网项目，在全省要率先实现全市镇区建有生活污水处理厂的目标。在文化名城规划上，中山着力规划发展与民生息息相关的教育、文化、卫生、体育、科普等事业。在教育民生上，中山提出推动九年义务教育发展，高水平、高质量普及高中阶段教育，2012年全市高等教育进入普及化阶段。在文化民生上，中山大力开展公共文化服务，全市共建150多个文化广场，平均每年举办文化活动3000多场。中山修建一大批特色博物馆，不断推进中山非物质文化遗产的保护工作。在体育民生上，中山大力开展社区群众体育活动。在发展之城规划上，中山在“十二五”规划上提出改善民生保障，努力增进人民福祉，使人民生活更加殷实的目标。

2.制定“民生优先“社会建设的测评体系及实施办法。

中山市贯彻执行广东省《实施〈珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008—2020年)〉评估考核办法》，把主要民生发展指标作为考核评估的重要依据，中山还规定把推进社会建设创新的绩效考评结果作为各级领导班子特别是一把手政绩考核和选拔任用的重要依据。要求建章立制，建立部门考核量化指标体系，完善社会管理责任制考核体系，落实综治责任奖惩制度。[8]中山由此吸纳民意，重点建设十大民生工程，以此为基础，把民生工程推向各乡镇。每年将对各部门、各镇区推进民生工程建设情况进行检查，并实行排名通报制度。

五 “民生优先”社会建设新要求

重视社会建设是社会发展的必然趋势，广东省十届九次会议提出，完善社会建设体制机制方面要取得新突破，中山作为先行先试地区，要努力走在广东前列。如何立足中山实际，探索新的社会建设机制，已经成为中山“十二五”时期新的课题。

1.富民优先。现在中山基本完成由小康社会到宽裕型社会(中等收入)的过度，随之而来的是经济转型、社会转轨。在这个时期，社会矛盾集中凸显，加剧人们对生存状况的不满。中山作为广东改革开放较早的城市，在发展中，利益严重分化变成一个普遍现象，中山以社会建设为契机，着力解决基层民生。而基层民生问题的根本是收入问题，所以，要民生优先，首先要富民优先。据有关资料统计，2010 年，中山城镇最高10%收入组人均可支配收入63620.4 元，是全省平均水平的2.66 倍；农村最高20%收入组人均纯收入16827.08 元，是最低20%收入组的5.37 倍；城乡居民收入差距则为3.03：1。[9]2011年，中山农村居民人均纯收入和生活消费支出分别是17182.13元和10173.5(排第2)，广东农村居民平均每人纯收入及生活消费支出分别为9371.73元和6725.55元,中山的农村收入要高于广东平均水平。[10]中山城市居民人均纯收入和生活消费支出分别是27699.71元和20518.95元(排第5)，广东城市居民平均每人纯收入及生活消费支出分别为26897.48元和20251.82元，中山的城市收入要略高于广东平均水平。2011年中山的地区生产总值为2193.2亿元(排第5)，平均地区生产总值为70014元(排第6)，在珠江三角洲地区排名靠后，2010 年全省财政一般预算支出中，用于社会事业和公共服务的支出占了 55.1%。中山2010年的一般预算支出中，用于社会事业和公共服务的支出占了28%，远低于省水平。因此，中山还进一步加大对民生的投入，增强市民的幸福感。

2.幸福优先。中山近年一直秉承着“博爱、创新、包容与和谐”的城市精神，将经济发展、安居乐业、社会和谐作为自身的发展目标，明确提出了“全面建设既适宜居住又适宜创业的和谐中山”的理念，该理念是建设幸福中山的直接体现。2011年，中山在社会建设上，在全广东位居第一层次：该层次包括深圳、东莞、广州、中山、珠海、佛山等6个市。该层次覆盖人口4391.5万人，社会建设总指数均在160以上，平均值高达173.4。[11]与2010年相比，中山从第5位上升到第4位，与幸福指数相关的生活水平和公共服务领域对该层次社会建设总指数的贡献率最高，分别达到35%和27%。人口发展和社会和谐领域的贡献率分别为15%和23%。中山的人口发展、生活水平、公共服务领域明显优于全省平均水平。这充分说明中山市民的幸福感是很强的。

3.服务优先。创新中山社会建设,必然要加强政府的服务意识。借鉴发达国家社会建设的经验，最根本的是政府在社会建设中，要坚持以人为本，追求“服务优先”的理念。[12]以前，在民生问题上，政府的作用既是“掌舵”，又是“划桨”，政府包揽一切，民生工程变成政府施舍给百姓的一种福利，这让政府非常被动。尽管政府不断加大对民生工程的投入，但是百姓认为政府是应该的，二者缺乏有效的沟通。政府应当通过民生问题，搭建政府、百姓双向互动的桥梁。政府首先要降低姿态，以一个“服务员”的态度对待民生工程。政府对民生工程首先要听取民意，中山市政府2013年十大民生工程通过网络，让百姓投票评选。政府对民生工程的完成情况，定期召开新闻发布会。在一些与民生息息相关的问题上，召开听证会。这些做法体现了政府对公共事务的管理服务意识。当然，政府的服务意识，还可以通过基层单位体现出来，中山22个镇区，共建279个居委会(村委会)，目前中山基本形成了以社区党组织为领导，以社区工作站为主体的行政性服务体系，以社区居委会为主体的基层自治体系。社区居委会的服务对象主要是基层百姓，很多民生问题的解决要依赖社区居委会。创新社区管理体制是提高政府服务水平的必然要求，中山在创新社区管理方面进行努力探索，中山在农村社区建设“2+8+N”模式，该模式服务内容包括生产、生活、社会、文化、政治等各个层面，把最大限度满足社区居民生产生活需要作为工作的出发点和落脚点，完善社区服务设施、增加服务内容，提升服务水平，促进中山城乡一体化。中山还逐步探索政府向社会组织购买服务的模式，购买的服务包括257项之多，对社区服务类的很多服务由购买方式完成，取得很好效果。

总之，中山在社会建设中，紧紧抓住“建设民生社会”这一核心问题，创新社会管理体制，不断推进了中山社会文明的进步。

参考文献

[1]中山.发展经济与改善民生并重[N]．南方日报，2007-11-26(6).

[2] 2012年政府工作报告.http://www.zsdp.gov.cn/show.php?sub_id=87&news_id=38126.

[3]李惠武．对中山未来发展的几点思考[J]．广东经济，2009(10)：33.

[4]中山档案信息网.[EB/OL]．http://www.zsda.gov.cn/.

[5]2012年政府工作报告. http://www.zsdp.gov.cn/show.php?sub_id=87&news_id=38126.

[6]匡和平，彭晓新．基于社会管理的全民修身行动—以广东省中山市为例[J]．郑州航空工业管理学院学报，2012(4)：72.

[7]李彪．中山城管开创全民参与新格局[J]．今日中国论坛，2011(2)：100.

[8]施萍．广东社会管理创新问题研究[J]．广东石油化工学院学报，2012(4)：12.

[9]李惠武．加强社会建设和管理是幸福广东必然要求[N].南方日报，2011(2).

[10]广东统计年鉴2012.[EB/OL]. http://www.gdstats.gov.cn/tjsj/gdtjnj/.

[11]2011年广东省社会建设综合评价报告.[EB/OL]．[2013-1-21]http://www.zsstats.gov.cn/data_stats/qtsj/2012.htm.

[12]中共广东省委党校中国特色社会主义研究所课题组．发达国家社会管理对广东的借鉴意义[J]．岭南学刊，2012(2)：28.

The New Social Construction Pattern of “People's Livelihood Priority” in Zhongshan City

Chen Zhijie

(Department of Political Education, Guangdong Peizheng College，Guangzhou, Guangdong 510830，China)

Abstract：People's livelihood is an important content of social construction. While Zhongshan carried out constructing the society, they seized the fundamental issue of the people's livelihood, developed social enterprise, innovated social management, and gradually explored the new social construction pattern of “people's livelihood priority”. Through analyzing the new social construction pattern, this paper provides a useful reference to the Pearl River Delta regions in the social management.

Key words：People's Livelihood Priority；Zhongshan；social construction

Class No.:D64Document Mark：A

(责任编辑：蔡雪岚)