对完善我国储备粮监督管理机制的立法建议

刘　凌

(河南工业大学 经济贸易学院 ，河南 郑州 450001)



对完善我国储备粮监督管理机制的立法建议

刘凌

(河南工业大学 经济贸易学院 ，河南 郑州 450001)

摘要：目前我国已经建立起以中央储备粮垂直管理制度为核心，以地方储备分级管理为辅的粮食储备管理制度，并制订了一系列法律法规和条例。但在具体实施的过程中，仍然存在一些问题。针对我国粮食储备立法现状提出实证方案，在储备粮的决策权、中国储备粮管理总公司的法律定位、中央储备粮的轮换制度、储备粮补贴政策和粮食信息管理制度等五方面给出了具体的立法建议。

关键词：储备粮；监督管理机制；实证方案；法律条文;法律建议

1粮食储备的含义

粮食是人类生存最基本、最重要的物资。而粮食生产与粮食消费存在时间上的不同步和地域上的差异性，这就要求必须建立起一定数量规模的粮食储备。

按照联合国粮食及农业组织(以下简称FAO)的定义，粮食储备是指在新的作物年度开始时，可从上一年度收获的作物中得到(包括进口)的粮食储备量。粮食储备对于维持社会稳定、调节粮食市场的供求、应付突然的缺粮事件都起着重要的作用。一般说来，一个国家的粮食储备主要包括周转储备、后备储备以及战略储备。目前，我国的粮食储备主要包括战略储备、专项储备(即后备储备)和周转储备(即商业经营性储备)。此外还包括数量非常庞大的农户储备,这是我国粮食储备的独特之处。

2我国储备粮监督管理机制存在的问题

我国的粮食储备管理制度顺应了历史发展需要，取得了巨大成就。然而在具体实施的过程中，仍然存在一些问题。

2.1　中央储备粮垂直管理制度存在的问题

2010年以来，尽管国家陆续出台了一系列措施来规范粮食的收储，但由于监督力度不足，各项法律法规仍不健全，仍然存在较多的问题。主要表示在以下三个方面。

第一，中储粮总公司承担了两种截然不同的工作，既执行政策性的粮食储备任务，又经营商业性的粮食项目，这就既让其管理关乎国家安全的责任粮，又让其出于企业本能进行商业粮的运营。这两种同样关于粮食的业务不可能真正相互独立，必定存在着千丝万缕的联系。企业以盈利为最终目标，使得中储粮必然会选择收益高的商业性经营业务。同时，由于中储粮作为我国最大的粮食收储企业，手中掌握的垄断资源非常之多，很方便经营各种与粮食有关的商业业务。自从发展思路由“大粮仓”转向“大粮商”以来，中储粮的业务重点更是不断向商业业务转变。再由于中储粮并不像其他企业一样受到来自工商、税务、卫生等部门的监管；同时因在其委托和监管下，地方粮食局既无权也不敢对其进行监管。于是，对中储粮的监督管理实际上十分缺乏，进而使其对政策性粮食储备的积极性不高，对仓库建设、设施更新等的投入也很有限。

第二，政策性粮食储备出库困难现象频发。这主要有三方面的原因：一是承储企业会找出各种理由阻挠或拖延粮食出库，目的是为了获得粮食补贴；二是为方便拍卖，承储企业挂牌标示的粮食质量比实际差，导致粮食加工企业为避免商业纠纷，更愿意购买直属库的粮食；三是承储企业巧立名目增加出库费用。虽然国家已经明确规定了可按30元/吨收取政策性粮食的出库费用，但在实际出库时，承储企业经常向粮食加工企业收取额外的费用。在检查和监管不到位时，政策性粮食储备出库困难问题更加严重。

第三，托市收购中的“转圈粮”现象频发，侵吞托市粮收购资金的情况屡见不鲜，数额巨大。所谓的“转圈粮”是指，在粮食轮换的过程中，中储粮直属库让关联企业先拍下陈粮，等到托市收购的时候，再从企业手中买回陈粮。托市收购时，为了保障农民的利益，中储粮按照企业的预计粮食收购量，先把收购款拨给企业，用以及时支付农民的粮款。|“转圈粮”使企业不仅不需要运用自己的资金就可以从农民手中大量收购余粮，还能赚取国家向企业支付的各种补贴、保管和出库费用等。在经济利益的驱动下，承储企业、中储粮基层部门合谋套取国家资金，不但给国家造成了巨大的经济损失，还降低了收储粮食的数量和质量。内部监管的缺失加上中储粮总公司对分公司(直属库)违规行为的处罚较轻，使得企业的违规成本较低，“转圈粮”事件频频发生。

2.2　地方储备分级管理制度的主要问题

第一，地方粮食储备缺乏。中央储备粮针对的是全国，而地方政策性储备粮则针对各省(市或县)，这两种性质相同的政策性粮食储备仅仅是覆盖范围不同。中央储备粮是包含地方政策性储备粮功能的，这就使得地方的粮食储备常常依赖中央粮食储备，因而出现地方粮食储备缺乏的现象。即便是粮食市场出现了突发事件，地方政府也首先依靠资源充足的中央储备粮来救助和支援，中央出于地区稳定等多方面因素的考虑，一定会出手相助，因此地方对政策性粮食储备建设缺乏足够的动力。反过来说，地方粮食储备发展缓慢又使得中央粮食储备不得不做大做强。于是就造成了中央储备规模越来越大，地方政府发展政策性储备的积极性不高，中央和地方的储备设施重复建设，储备成本上升等问题。同时，由于中央储备与地方储备存在利益冲突，不同的地方储备之间也存在利益冲突，因此在危机时刻有的地方政府甚至会损害中央的利益：或者囤粮不出，对放粮抑价不作为；或者逆向补充库存，消极应对等。

第二，粮食信息不完全，难以精确掌握储备粮的规模与布局。我国粮食生产与消费的信息是非常不完备的，尤其是在粮食消费方面，我国每年的口粮、饲料用粮、加工用粮、种子用粮等数据，一直都是粮食方面的专家和学者估算出来的，政府没有明确公布，很难得到关于粮食相关的准确信息。作为人口大国，我国粮食消费绝对不可能主要依靠进口，必须确保一定的粮食储备。然而，粮食相关信息的缺失和不完备，必定会影响全国粮食储备的规模和布局，进而对我国的粮食安全产生严重影响。

粮食主产区由于粮源非常充足，在思想上就认为不需要建立较多的粮食储备；大多数粮食主销区的经济都比较发达，认为有钱不愁买粮，存钱比储粮食好，在危机出现时中央储备粮也一定会保障他们的粮食安全，于是也不会建立足够的粮食储备。加之受体制分割的影响，粮食储备资源尚未得到全面整合，目前我国的粮食储备在全国范围内的布局不尽合理，主销区粮食储备规模较小，主产区粮食储备集中。在这种情况下，如果出现突发的粮食安全事件，首要的任务就是不得不从产区向销区调运粮食。

第三，粮食储备缺乏足够的基础设施。我国一直非常重视粮食安全，也投入了大量的人、财、物，极大程度地改善了我国粮食仓储基础设施落后、运输条件差的局面。但是，设备简陋的平房仓和楼房仓在储备库容中所占的比重仍然较高，机械化程度高的圆筒仓数量较少。同时，因为缺乏足够的中转设施，产区和销区粮食的快速接转能力严重不足，增加了运输的成本。加之人力的散粮运输工具落后，包粮运输成本高、损耗大，全国范围的粮食物流体系仍未形成等问题仍然存在。如果发生非常紧急的粮食需求情况，政府在粮食市场和粮食安全方面的调控能力将受到直接影响。

第四，储备粮轮换静态管理方式需要改进。与世界上的先进国家相比，我国大部分地区的粮食储备处在静态管理的层面，主要方式为定期轮换，抛售或购进储备粮均在短时间内完成。承储企业一般以粮食储存的年限为根据确定储备粮轮换的周期，只是到储备粮非常接近甚至已经达到储存年限时，才在政府规定的较短时间内进行粮食轮换。这种频繁且直接干预粮食市场价格的政府计划，违背了粮食市场的规律，很容易导致价格信号失真。

同时，粮食承储企业没有粮食轮换经营权，购销储备粮相关手续的复杂加上轮换时限的限制，使得企业无法根据粮食市场价格的变化，按照低进高出的原则及时进行轮换。于是，就有可能出现承储企业必须按照较高市场价格购进粮食的现象，使承储企业承担较大的亏损压力。

3我国粮食储备立法的现状

随着我国粮食综合生产能力的逐步提高，粮食问题已经从解决人民吃饭的基本问题，发展到一个全新的阶段，因此必须建立起符合我国特殊国情的粮食安全新体系。这是我国制定粮食储备相关法律法规的社会基础。自1993年通过《中华人民共和国农业法》以来，我国逐步采取了多种措施来保障和规范粮食储备相关行为。进入21世纪以来，随着对粮食储备要求的进一步提高，我国政府不断调整和完善了相关的管理制度。

2003年，国务院正式颁布实施了《中央储备粮管理条例》。该条例是管理中央储备粮的主要依据，它为保证中央储备粮的质量和储存安全，保障储备粮轮换的制度化、规范化，实现储备粮管理的良性循环发挥了重要作用。随着我国粮食流通体制改革的深入，我国粮食流通形式发生了新的变化，2004年国家又颁布实施了《粮食流通管理条例》。接着，为了配合前面两个条例的顺利贯彻与实施，规范中央储备粮的轮换、代储资格审核以及收购和质量监管等方面的活动，我国先后制定了《中央储备粮代储资格认定办法》、《粮食收购资格审核管理暂行办法》、《中央储备粮代储资格认定办法实施细则》、《粮食流通监督检查暂行办法》和《粮食库存检查暂行办法》等配套的规章制度，2010年又制定了《粮油仓储管理办法》。这些规范性文件为依法管理粮食储备提供了依据。

但是，我国有关粮食储备制度的立法仍存在需要改进的地方。比如，我国缺乏粮食储备的上位法；现有的规定均为行政法规或是规范性文件，不但条文之间有表述不一致的现象；而且大部分规定均为指导性规定，过于笼统，不够具体，导致法规的时效性较差，操作性不强。

4健全我国粮食储备制度的立法建议

我国是人口大国，也是农业大国。我国的粮食问题不同于任何一个其他国家，有着自己的特殊性，保障粮食安全是我国最为重要的大事。为了保证我国中央储备粮的数量及质量，保障在国家急需的时候调得动、用得上。在未来很长的一段时间内，我国的粮食储备管理制度都必须建立在以中央储备粮垂直管理制度为核心，以地方储备分级管理为补充的基础之上。为此，在我国现行的各种与粮食储备相关的法律法规和条例条文中，尚有如下一些地方，亟待进一步明确和完善。

4.1　明确储备粮食的决策权属

目前，我国储备粮的粮权在国务院，负责粮食行政管理的是国家粮食局，另外粮食储备还涉及发展改革委员会、国家财政部门、中国农业发展银行、中国储备粮管理总公司等部门。这种管理体制虽然有一定的好处，但是决策时涉及部门多，决策程序复杂，首先是由国务院发展改革部门、国家粮食行政管理部门和国家财政部三个部门提出动用方案，报国务院批准，其次是国务院批准之后，国家发改委及国家粮食局根据国务院的批准，下达动用中央储备粮方案的命令，再次是由中储粮管理总公司具体组织实施。储备粮食的决策权涉及如此多的部门，运作程序复杂，决策效率较低。为此应该确定储备粮食的决策机构。具体条文建议表述如下：

“由有关管理粮食各环节的负责人和专家组成粮食储备决策委员会，委员会中专家应占三分之一以上的比例，委员会不受其他部门的影响。

粮食储备决策委员会办公室设在国家粮食行政管理部门，具体工作由国家粮食行政管理部门承担。

粮食储备决策委员会负责拟定中央储备粮的规模、布局、粮食动用等事项的意见，并评价粮食储备在调控中的效果。

在出现突发事件时，粮食储备决策委员会应该第一时间根据市场情况，经过认真研究，对储备粮的动用做出迅速反应。在调控任务完成后，根据中国储备粮管理总公司的汇报情况，由决策委员会评价调控的效果，并将结果向国务院汇报。

中央储粮总公司在战争、大的自然灾害和突发事件发生时，要无条件地按照国家要求履行公共服务责任。”

4.2　明确中国储备粮管理总公司的法律定位

中储粮总公司是由国务院批准组建的，具体负责中央储备粮的经营管理，对中央储备粮的总量、质量和储存安全负总责，同时受政府委托，对粮油购销调存等进行调控。总公司在国家宏观调控和监督管理下，实行自主经营、自负盈亏。但是，在中储粮的运作过程中，由于没有明确的组织和机构对中储粮进行监督和管理，使得其存在着较多的问题和弊端。因此有必要对中国储备粮管理总公司的法律地位及相关问题进行明确说明。具体条文建议表述如下：

“中国储备粮管理总公司接受国家粮食行政管理部门的管理，并接受工商、税务、质检、卫生和地方各级粮食部门的监督。

中国储备粮管理总公司不得将中央储备粮业务与商业性粮食业务混合经营，并实行财务分开。

中国储备粮管理总公司有义务对分公司的业务进行指导和监管。”

4.3　建立健全中央储备粮轮换制度

目前在我国关于储备粮的各种法规和条例中，确实存在着条文表述不一致的情况。比如关于轮空期的表述，在《中央储备粮油财政、财务管理暂行办法》中，规定轮空期最长不得超过3个月；而在《中央储备粮油轮换管理办法》的条文中，规定中央储备粮油的轮空期最长不超过4个月。并且，我国多数地方的储备粮仍处于静态管理的格局，定期轮换，釆取集中抛售和购进储备粮的方式轮换储备粮。因此，有必要向动静相结合的轮换制度转变，以确保中央储备粮的数量和质量。具体条文建议表述如下：

“中央储备粮的轮换采用动态管理方式，遵守先进先出的原则。

中央储备粮油的轮空期最长不超过8个月。中央储备粮油应在4个月内完成总数量60%以上的轮换，6个月内完成80%以上的轮换，8个月轮换完毕。如遇特殊情况，在粮油轮出后，6个月还不能轮入的，须向国家粮食行政管理部门报备，8个月还不能轮入的，须向国家粮食行政管理部门、财政部报告，否则按照擅自动用中央储备粮油处理。

所有的储备粮轮出均应在批发市场进行公开拍卖，杜绝暗箱操作。

粮食拍卖后应在1个月内出库。对于阻挠出库或收取额外费用者，依照相关法律予以行政处罚，由粮食行政管理部门责令改正，给予警告；情节严重的，处出库粮食价值1倍以上5倍以下的罚款，工商行政管理部门可吊销其营业执照。”

4.4　调整储备粮补贴政策

在2000年政府制定的《中央储备粮油财政、财务管理暂行办法》中，规定了储备粮各项补贴的费用，但是10多年过去了，随着物价上涨，储粮相关成本逐步增加，该办法规定的这些费用越来越不能满足现实需要，因此有必要对储备粮的补贴进行调整。具体条文建议表述如下：

“为了保证储粮企业的利益，原则上财政部每3年对中央专项储备粮食(原粮)的费用进行一次调整。

储备粮补贴费用从财政预算资金支出，考虑到地区差异，部分补贴可从粮食风险基金中列支。

储备粮轮换过程中如果造成亏损，由承储企业以书面形式向国家粮食行政管理部门提出申请，经有关部门核实后，亏损部分由政府承担。”

4.5　逐步建立粮食信息管理制度

我国粮食生产、消费等相关信息的不完备及信息的动态变化，使得我们很难得到关于粮食数量的准确信息，从而影响储备粮规模、布局的决策和对粮食的宏观调控。因此，有必要建立我国的粮食信息管理制度。具体条文建议表述如下：

“地方各级政府必须建立有关粮食生产和消费等的详细信息，并及时上报国家统计局。

国家统计局应定时公布相关粮食信息。

国家鼓励各级地方政府建立粮食信息动态管理机制，并视情况给予相应的补贴。”

参考文献：

[1]秦中春.完善我国粮食储备管理制度[J].重庆理工大学学报(社会科学),2010(7):1-7.

[2]杨羽宇.我国粮食储备管理制度建设研究[D].成都：西南财经大学,2014.

[3]贾晋.我国粮食储备的合理规模、局与宏观调控[J].重庆社会科学,2012(2):82-94.

LEGISLATIVE PROPOSALS ON IMPROVING THE SUPERVISION & MANAGEMENT MECHANISM OF CHINA'S GRAIN RESERVES

LIU Ling

(SchoolofEconomics&Trade,HenanUniversityofTechnology,Zhengzhou450001,China)

Abstract:At present, a grain reserves management system has been established in China with a central grain vertical management system as the core supplemented by the classification management system of local reserves, and a series of laws and regulations have been formulated. But there are still some problems in the course of implementation. According to the current legislation of China's grain reserves, this paper puts forward some specific legal provisions in five respects: the decision-making right for grain reserves, the legal orientation of SINOGRAIN, the rotation system of Central grain reserves, the subsidy policy of grain reserves and grain information management system.

Key Words：grain reserves; supervision and management mechanism; empirical scheme; legal provisions; legal advice

中图分类号：F324.9

文献标识码：A

文章编号：1673-1751(2015)02-0000-00

作者简介：刘凌(1973-)，女，河南内黄人，硕士，副教授，主要研究方向: 粮食经济。

基金项目：2014年国家软科学研究计划重大合作项目 (2014GXS2B008)

收稿日期：2015-05-20