建立城乡统一建设用地市场的问题及对策研究

黄建水

(华北水利水电大学法学院，河南郑州450046)

建立城乡统一建设用地市场的问题及对策研究

黄建水

(华北水利水电大学法学院，河南郑州450046)

社会的进步、经济的发展需要农村和城市的共同发展。我国实行社会主义市场经济以来，国有建设用地市场逐步完善，已经发展的相当成熟，然而农村集体建设用地市场受到相关法律的限制，不能入市交易。巨大的市场需求导致农村集体建设用地隐形市场的出现，农村集体建设用地制度改革走向了畸形发展的道路。研究我国城乡统一建设用地市场存在的问题和成因，提出有效的解决对策，对于促进我国城乡统一建设用地市场规范有序发展，落实十八届三中全会农村土地改革的精神具有重要指导意义。

城乡统一;建设用地市场;对策研究

土地是人类生存的依托，物质生活的载体，对于人多地少的中国来说，它的有效利用尤为重要。随着我国经济社会以及城镇化的快速发展，建设用地的使用规模不断扩大，国有建设用地即将消耗殆尽，农村集体建设用地也被大量的征用占据。特别是我国实行会主义市场经济以来，国有土地市场飞速发展，土地财政的巨大收益，使得地方政府不断强化征收理由，大肆掠夺农村集体土地。由于城乡土地二元结构体制所限，土地供需矛盾不断加剧。巨大的市场需求不断刺激农村集体建设用地的所有者，然而，农村集体建设用地的制度改革却停滞不前，农村集体建设用地隐形市场的出现，导致农村集体建设用地制度改革走向了畸形发展的道路。尽管我国政府在很多地方推行农村集体建设用地流转的试点工作，但由于我国有关土地管理法律法规的限制，并没有真正形成市场产生实际的产权交易，而是简单的合作、入股、出租等。党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出:“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。完善土地租赁、转让、抵押二级市场。”因此，研究我国城乡统一建设用地市场存在的问题和成因，提出有效的解决对策，对于促进我国城乡统一建设用地市场规范有序发展，落实十八届三中全会农村土地改革的精神具有重要指导意义。

一、统一建设用地市场的理论基础

(一)建设用地市场概念的界定

我国土地分为三类:农业用地、建设用地和未利用土地，其中建设用地根据土地所有权不同，分为农村集体建设用地和城市国有土地［1］145。农村的集体建设用地分为三大类，即宅基地、公益性公共设施用地和集体经营性建设用地。

宅基地是农村的农户或个人用作住宅基地而占有、利用本集体所有的土地。包括建了房屋的土地、建过房屋但已无上盖物或不能居住的土地以及准备建房用的规划地三种类型。宅基地的所有权属于农村集体经济组织。农村宅基地具有无偿、无限期使用的特点，是国家对农民的一种福利性安排，其数量

约占农村建设用地的70%。

公益性公共设施用地是指农村用于主办公益事业、建设公共设施的土地，包括所建学校、幼儿园、共用农作物收获晾晒场、祠堂、公墓等用地，其数量约占农村建设用地的20%左右。

农村集体经营性建设用地，是指现存的具有生产经营性质的农村建设用地，包括集体经济组织使用乡(镇)土地利用总体规划确定的建设用地，兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业、商业所使用的集体建设用地，如过去的乡镇企业用地，农村供销合作社用地，其数量约占农村建设用地的10%左右。专业用语讲，农村集体经营性建设用地是指存量农村集体建设用地中，被土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商业服务等具有经营性用途的土地。

由于我国的建设用地分为国有建设用地和农村集体建设用地，相对应的建设用地市场就会分为城市国有土地市场和农村集体建设用地市场。由于现阶段农村宅基地和公益性公共设施用地对农民生活所具有的特殊社会保障地位，农村集体建设用地市场则主要指农村集体经营性建设用地市场。因此，我们所称建立城乡统一建设用地市场，目前首先是要建立农村集体经营性建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，而后实现城市国有建设用地市场与农村集体建设用地市场的统一。

(二)统一建设用地市场法理依据

1.制度变迁理论

在我国《土地管理法》中，关于对建设用地的使用、流转等没有给出清晰的界定，而且还限制农村集体建设用地入市流转，为了实现城乡一体化建设，我们需要突破这种桎梏，也就是促进制度上的变迁。但是制度能否变迁，是新制度中的利益主体与旧制度中管理者之间的较量，同时也要看新制度实行的成本与带来利益的比例。一方面农村集体建设用地的流转已经不可逆转，而另一方面现行的法律法规又禁止土地入市，对集体建设用地的管理还有很多的不足，并且集体建设用地低成本，零税费的流转，这就导致隐形市场大量滋生，况且对农村集体建设用地进行市场优化配置，利大于弊，收益远远大于成本，所以这种势不可挡的力量迫使我国土地制度的变迁［2］。

2.物权平等保护理论

在法治社会里，首先应该强调的就是平等，所有者的法律地位平等是法治社会的基本原则。平等作为宪法原则当然要求《物权法》坚持一切物权所有人的法律地位平等。国有土地和集体土地都是建设用地的组成部分，它们的法律地位是平等的，不能只将国有土地作为我国的建设用地，可以在市场上自由的交易流转，也应该保证农村集体建设用地可以进行交易，也就是说要打破国有土地享有处分权，集体建设用地只享有使用权这种陈旧理念，保护农村集体建设用地市场，在法律上受到平等的待遇，拥有平等的地位，这样才有利于建立城乡统一建设用地市场。

3.土地产权理论

所谓的土地产权就是关于土地财产权利的问题。土地产权理论指的是地产权商品化及土地产权配置市场化理论。在国外，不论是以土地私有为基础的完全交易模式，还是以国有土地为基础的市场竞争模式都比较注重土地交易，注重土地财产权利［3］10-11。土地产权理论普遍性认为要使产权有效发挥作用，必须使资产普遍有其所有者，否则哪一领域有限。资源缺少所有者，哪一领域就必然无序且无效;土地产权理论独占性认为在大多数情况下，产权越是独占和完整，资源配置越有效，只有当交易费用极高，使得独占性排斥了产权的转移时，产权的独占性才会降低资源配置的效率;土地产权理论可转移性要求产权必须可自由地交易，否则资源配置难以奏效。由此可见，产权是一种排他性的权利，而且这种权利必须是平等交易的法权，而非特权。它是规定人们行为相互关系的一种游戏规则，是社会经济有效运行的基础。因此，在正交易费用的世界里，产权明晰有利于交易费用的节约，以及给交易双方一种收益的预期，提高资源配置的效率。土地产权理论对我国当前进行的农村土地制度改革具有重要的指导意义。

二、建设用地市场现状及问题分析

(一)我国建设用地市场现状

建设用地市场主要是城市国有建设土地市场和农村集体建设用地市场两类。国有建设用地市场目前分为使用权出让市场、使用权转让(出租、抵押、转让)和使用者间的土地使用权转让三级。由于国有建设用地市场已经发展得比较成熟，所以在这里不做过多的赘述。农村集体建设用地市场的发展不足，主要是受到我国土地法律法规的限制，加上我国社会管理制度方面的空缺，表现出了国家对农村、农民重视不够，城乡之间区别对待，农民不能享受同城市居民同等的待遇，尤其是土地权益。这种差别对待导致农村集体建设用地市场产生一些严重的问

题，例如隐形市场中的小产权房问题。为了解决城市建设用地的急需，许多地方实行土地增减挂钩试点，但实行土地增减挂钩试点并不能解决城乡统一建设用地市场问题，土地增减挂钩实质就是增加城市的建设用地要与减少农村的集体建设用地挂钩，农村建设用地并没有真正进入市场进行流转，不能平等地享受利益分红。国有建设用地和农村建设用地在产权上地位不平等，割裂了城乡统一建设用地市场［4］。然而这种割裂只能使城市建设用地市场日益完善，农村集体建设用地市场建立遭到阻止，使得农民不能享受到象城镇居民因城镇用地市场显化所带来的好处。这不仅会引起农民对国家政策和法律的反感，而且会扰乱市场秩序，甚至导致建设用地市场失灵，造成难以控制的局面。

(二)统一建设用地市场现存的问题及成因

1.城乡统一建设用地市场现存的问题

城市国有建设用地市场和农村集体建设用地市场的合法与不合法性的不平衡发展，导致一系列尖锐的问题出现，具体有以下几方面:

(1)法律局限，土地二元制结构难以协调。由于我国相关法律法规的规定，农村集体建设用地只有从集体所有转为国有后才能进入市场，这就导致了农村集体建设用地必须局限于“被征收”这一条出路，农村集体建设用地市场没有合法生长的途径。

(2)基准地价难以确定，集体建设用地市场不能显现。由于我国特有的国情，土地市场发育未能象资本主义发达国家那样成熟，也就没有相应的中介机构。我国农村土地流转时，土地的定价评级工作无法开展，这就造成农村集体土地缺乏科学根据的价格标准体系，在流转交易中交易者很难获得相应的价格信息［5］。

(3)缺乏统一的交易平台及法律保障，土地流转秩序混乱。为了避开法律的管制，许多地方都采取一些规避法律的行为来进行集体建设用地的流转，如有的打着出租、联营的名义，其实质却进行土地使用权的转让等行为。这种行为严重冲击了国家的相关法律法规，破坏扰乱了国有土地市场的正常秩序。

(4)缺乏相关立法，农民的流转收益难以保障。由于缺乏相应的法律法规保障，农村集体建设用地流转出现大量隐形交易，游离在市场监管之外，加之分配方式的模糊不清，土地流转收益的分配很难保障农民的利益。

(5)农村集体建设用地流转欠缺监管，隐形市场存在隐患。在各地建设用地流转中，相关部门对交易的对象即建设用地通常没有进行严格的审查，原因是这些部门通常不具有相关健全完善的审查标准、审查规定和规则。这就可能带来一系列违法违规行为的发生，农村土地的集约利用及耕地的保护工作也会受到很大影响而不能有效地开展。

2.建设用地市场所存在法律问题的原因

(1)产权界定的模糊且存在缺陷。由市场经济理论可知，产权界定的清晰与否直接影响着市场机制能否正常运行。按照现行的法律法规规定，我国农村集体建设用地的产权属于农民集体所有，但是“农民集体”本身却是一个抽象化的概念，这就造成了在行使权利的时候权利主体变的模糊化。这就造成了土地资源在配置的过程中交易比较混乱，效率也十分低下等。

(2)法律法规的滞后及缺位。《土地管理法》中许多条例都对建立城乡统一建设用地市场进行了限制。鉴于许多法律法规都对集体建设用地直接入市进行了限制性规定，其要想进入则必须进行转权。

(3)市场配套体系及机构的不健全。相对于国有土地使用权流转市场而言，集体建设用地流转市场从一开始就在畸形发展，交易平台、中介机构等就没有。

三、城乡统一建设用地市场构建的模式的实践选择

(一)我国集体建设用地入市的实践探索

随着我国城市化与工业化的快速发展，城乡建设用地二元结构的制度安排导致了一系列问题的产生，进行土地制度创新成了解决农村经济发展困境的必然选择。许多地方在政府的主导或者默许下积极探索，寻找集体建设用地使用权交易的有效方式，并出现了南海模式、芜湖模式、杭州模式等比较典型的集体建设用地入市模式。

1.芜湖模式

芜湖市的集体建设用地入市的试点地区主要通过以下几个步骤来实现的。首先，试点的各乡镇对当地土地利用规划和集镇规划进行认真的编修，将试点区域内的土地划分为农用地和建设用地。其次，由村集体组织出面将农民承包的集体土地经营权收回，签订“收回土地承包经营权协议”，收回农民土地承包经营权的同时向农民支付赔偿金。再次，村集体组织将收回的土地承包经营权转让给当地乡镇政府，由乡镇政府成立建设投资公司对土地进行平整，然后以各种形式将这部分土地出让用于工商业建设。最后，将土地出让收益在县、乡以及村集体经济组织之间按一定比例进行分配。芜湖模式实现了集体建设用地在所有权权属不改变的情况下

进入城市建设用地市场，这具有突破性的意义。

2.杭州模式

杭州模式的做法，一是将城市规划区内的集体土地征为国有并发放集体留用地指标。在规划区内，被征地的农民集体在获得征地补偿的同时都可以获得征地数目的10%的留用地指标，这部分留用地所有权属于国家，而使用权归集体所有并且只能由集体开发经营。二是由农民集体对留用地进行开发经营并进行流转。农民集体可以用征地补偿款对留用地进行自主开发建设或者与其他用地单位合作开发经营，但是经营范围受到了严格限制。三是农民集体拥有留用地开发经营收益。除了缴纳相关的土地税费之外，留用地经营收益归农民集体所有，用于增长失地农民收入。四是留用地土地使用权管理办法与其他国有土地使用权管理办法一致。杭州模式实质上是在现行农地转用制度的基础上对征地双方的利益关系进行了改良性调整，农民集体和农民从中取得了一定的土地收益，对于缓解城乡建设用地二元结构带来的矛盾有一定的意义。

3.南海模式

首先，进行“三区”规划。把集体土地按功能分为基本农田保护区、经济发展区和商住区，允许符合土地利用规划的集体土地用于工商业建设，允许集体土地使用权流转。其次，实行集体土地股份制。将集体财产、集体土地、集体土地承包权折算成股份，按照本村户籍人口以及成员的不同情况配置股权，并将全村土地集中起来农民集体统一规划、经营以及管理。再次，集体土地使用权以各种形式(包括出让、出租、转让等形式)实现流转。农民集体成立专门机构负责经营集体土地资产，进行基础设施投资以及厂房、商铺的建设，并将厂房、商铺对外出租，收取租金。最后，实现将土地收益保留在农民集体内部。南海模式经过十几年的探索，取得了较好的成效，逐渐成为我国集体建设用地入市的主流模式。

(二)建立城乡统一建设用地市场的构想

经过十几年的探索，我国各地的实践在实现集体建设用地入市方面积累了许多宝贵的经验，为我国改变城乡建设用地二元结构的局面提供了重要的思路与方案。

1.建立城乡统一建设用地市场的基本原则

首先，建立城乡统一建设用地市场必须遵循平等的原则。要改变目前根据土地所有制与土地使用者的身份实行不同的土地管理办法的格局。在市场准入方面，不再依据土地的所有权权属，而应根据土地利用规划实行统一的建设用地供应政策。建设用地进入市场流转，集体建设用地与国有土地必须在土地税收、相关税费以及土地增值收益的分配上实行统一的标准，待遇上实行平等的对待。

其次，建立城乡统一建设用地市场必须遵循渐进的原则。城乡统一建设用地市场的建设必须与国家耕地保护政策以及维护城市建设用地市场秩序相结合，渐进有序地推进，不能武断地允许农民一窝蜂地将集体土地转化为建设用地，应在政府制定土地利用规划的基础上，对土地实行严格的管制政策，分步有序地推进。

再次，建立城乡统一建设用地市场必须遵循统一监管的原则。建立城乡统一建设用地市场必须对集体土地和国有土地实行统一的监管政策。政府要在完善土地利用规划的基础上，对集体土地和国有土地进行统一的用途管制，将集体土地与国有土地纳入统一的市场监督体系。

2.建立城乡统一建设用地市场的基本标准

建立城乡统一建设用地市场的基本标准包括以下几个部分的内容。其一，统一入市标准。在统一的土地利用规划的基础上实行严格的土地用途管制制度，不管是国有土地还是集体土地，只要符合土地利用规划便具有进入城市建设用地市场的入市资格，相关政府部门应对各个土地的入市资格进行审核并进行登记，严厉打击违法改变土地用途的行为。其二，统一征地标准，将政府征地的范围牢牢控制在“公共利益”范围之内。符合公共利益要求的，政府有权行使征地权，征收对象为国有土地和集体土地。其三，统一监管标准。对集体土地与国有土地实行统一的土地税收等土地政策，将集体土地与国有土地纳入统一的市场监督体系。

3.建立城乡统一建设用地市场的关键

建立城乡统一建设用地市场有几个关键的问题:一是编制科学合理的城乡土地利用规划;二是明确界定“公共利益”的范围，缩小征地范围;三是明确农村集体土地的所有权主体，给具体化的集体经济组织确权发证。

统一建设用地市场构建关键在于将农村集体建设用地纳入建设用地的统一市场中，将农村集体建设用地使用权通过流转、入股、联营、租赁、抵押等方式进行市场化配置。在统一市场的构建中，着力构建统一的信息服务平台、统一的市场服务体系，如价格评估机构及土地市场咨询机构等。通过这些体系的建立、成熟运作发展使得农村集体建设用地能和城市建设用地一样，均能通过城乡统一的建设用地市场配置，与用地单位之间进行交易和开发。在这一过程的实现中，还必须依靠国家通过税收、管理、

规划及法律来进行宏观调控，以保障城乡统一建设用地市场合理、合法、有序、健康地运行。

四、建立城乡统一建设用地市场的对策

我国的二元土地结构阻碍了城乡之间土地流转，应该打破这种局面，建立城乡统一建设用地市场，对此提出以下几点对策:

1.制定总体发展规划。任何一项目标都要有科学合理的规划，只有按照规划才能顺利并且高效率地完成目标。制定总体规划的主要思路是:首先要正确把握城乡建设用地的发展态势，不能只在乎经济的发展而忽略我国生态环境，要保护我国可利用的土地资源，给农民留有足够的耕地。其次是控制建设用地使用范围。由于我国目前经济情形，城市的收益要远远高于农村的集体收益，如果没有明确建设用地的使用范围，会造成大量的农村集体土地向国有土地转变，容易造成城乡统一建设用地市场混乱的局面。再次就是鼓励民众积极参与到规划的编制中来，听取民众意见或建议。这样既保证了民众的参与权，同时也起到了监督的作用，确保总体规划的科学性、合理性。制定城乡统一建设用地的总体规划也具有十分重要的意义:有利于建设用地市场主体的地位平等。不论是国有建设用地还是集体建设用地都可以进入市场进行交易，同时总体规划规定了建设用地的使用范围也为城乡统一建设用地市场良好发展提供了保障。

2.完善农村土地产权制度。首先，明确集体土地所有权主体，合理界定农村集体成员资格，实行“按份共有”。各地可根据本地实际情况以及风俗习惯对农村集体成员资格进行合理界定，发放相关凭证，实行“按份共有”。其次，赋予集体土地更为完整的所有权权能。产权体现人们之间相互的关系，且随着市场交易的深入发展而不断细化并派生出新的权利。

3.健全相关的土地管理法律法规，制定平等对待两类建设用地的土地制度。我国现行的土地管理法律法规对国有土地与集体建设用地采取区别对待的政策，实行的是二元的土地制度。而事实上不管是国有土地还是集体建设用地，唯一的区别仅仅在于所有者不同，却因为二元的土地制度而导致这两类建设用地权利上的巨大差异，这是不合理的。因此应当制定统一的土地管理法律法规，对两类建设用地平等对待。应该修改禁止集体土地入市的相关法律条款。城乡统一建设用地市场的构建，必须对与之相冲突的法律条款进行删减与修改，为集体建设用地入市扫清法律障碍。要制定规范集体建设用地流转的法律法规。虽然现有土地管理法律明令禁止集体建设用地入市，但是为了探索更佳的集体建设用地管理模式，国土资源部先后在多个省份开展了一些集体建设用地流转试点。制定“公共利益否定式目录”。然而法律却从未对“公共利益”的内涵与范围进行明确界定，加上其他法律条款的漏洞，造成了政府征地权的滥用。对于地方政府来说，以征地方式撬动地方城市化与工业化的成本较低，地方政府对征地方式仍会有较大偏好。因此，必须对地方政府的不当的征地行为进行遏制，才能促进城乡统一建设用地市场的构建。

4.合理分配土地增值收益。合理分配土地出让收益，抑制地方政府的征地冲动、矛盾。要将土地出让金的收支纳入地方政府的资金预算管理之中，接受地方人大和公众的监督，从源头上遏制地方政府的征地冲动。目前土地出让金大部分归地方所有的分配格局，一方面增加了地方政府的财政收入，一定程度上缓解了地方政府财权与事权不相匹配所造成的财政窘境;另一方面却也使地方政府日益依赖于土地出让金收入，加剧了地方政府的征地冲动和盲目征地的短视行为。建立现代土地税收体系，对土地增值收益进行合理分配是建立城乡统一建设用地市场的内在要求。以城乡统一建设用地市场的制度安排来取代征地制度，一方面使地方政府丧失了获取征地差价的巨大利益空间，保证了农民的合法权益;另一方面却也可能使地方政府因财政难以为继而千方百计阻碍城乡统一建设用地市场的构建，继续推行征地制度。因此，建立现代土地税收体系，为地方政府提供长期而有保障的税收来源是城乡统一建设用地市场顺利推进的重要保证。

5.转变地方政府职能，完善土地市场监管体系。

(1)切实转变地方政府职能。为了确保城乡统一建设用地市场规范、有序、健康地运行，必须转变地方政府职能，纠正地方政府角色的“错位”“越位”和“缺位”，使地方政府的角色实现由城市经营者到城市管理者的转变。首先，要进一步理清政府职能的范围。地方政府大肆经营城市的做法，实际上是以市场主体的身份参与了经济活动，这与其基本职能相去甚远。其次，调整地方官员政绩评价指标，促进地方政府职能转变。地方政府热衷于经营城市与现行地方官员政绩评价办法有着不可分割的关系。

(2)完善土地市场监管体系。在纠正政府角色“错位”“缺位”以及“越位”的同时，政府要承担责任，弥补市场的缺陷，综合运用各种手段，对土地市场进行科学的监管。在这一点上不仅要制定市场规则，建立统一、完善的城乡建设用地市场体系，还要

培育市场中介组织，完善城乡统一土地市场的配套机构，也要加大对土地违法行为的打击力度，维护土地市场秩序。城乡统一建设用地市场构建过程中要重点打击的土地违法行为包括以下几个方面:政府非法征地;农民非法将耕地转为宅基地或者其他建设用地;农民集体或个人非法出让集体土地使用权从事工商业经营等行为。地方政府及相关土地监察部门要严格依照土地管理法规、土地利用规划对土地违法行为进行严厉打击，保护国家耕地安全以及维护市场秩序。要将地方各级政府征地的范围严格限制在“公共利益”范围内，对滥用征地权的行为严惩不贷。严格执行“一户一宅基地”政策，严禁农民个人非法将耕地转为宅基地以及将不符合土地利用规划的集体土地转为建设用地。严厉打击农民集体或者个人非法出让集体土地使用权用于工商业经营的行为，维护城乡统一建设用地市场的秩序。

综上所述，由于土地产权界定的不清晰，法律法规的滞后，市场体系及配套设施不健全等原因，我国建设用地市场产生了供给主体混乱而客体本身范围狭窄、土地价值不能市场显化、流转秩序混乱、农民收益难以保障等一系列问题。为了能更好地建立城乡统一建设用地市场，我国需要改变一些相关制度政策，制定和完善农村集体建设用地使用权流转的相关法律，建立健全土地纠纷管理制度。只有将农村集体建设用地投放到市场中，使那些“隐形市场”消失，将农村集体建设用地进行市场的优化配置，保证农村和城市地位的平等，才能促进我国城乡统一建设用地市场的建立。

［1］廖洪乐.中国农村土地制度六十年——回顾与展望［M］.北京:中国财政经济出版社，2008.

［2］马秀鹏，陈利根，朱新华.农村集体建设用地使用权流转的法经济学分析［J］.南京农业大学学报(社会科学版)，2008:67.

［3］张合林.中国城乡统一土地市场理论与制度创新研究［M］.北京:经济科学出版社，2008.

［4］蒋晓玲.农村集体建设用地使用权流转的现状、问题及原因分析［J］.重庆工学院学报，2007(1):101.

［5］张娟峰，刘洪玉，贾生华.集体建设用地使用权市场发育模式对比分析［J］.经济体制改革，2009(6):76-80.

(责任编辑:袁宏山)

On the Problems and Countermeasures of Establishing Urban and Rural Unified Construction Land Market

HUANG Jianshui
(School of Law，North China University of Water Resources and Electric Power，Zhengzhou 450046，China)

The progress of the society and the development of the economy need the common development of the countryside and the city.Since the implementation of the socialist market economy in China，the state-owned construction land market has gradually improved，but the rural collective construction land market is subject to the relevant laws，and can not enter the market.Huge market demand leads to the emergence of the rural collective construction land，the rural collective construction system reform to the abnormal development of the road.To study the problems and causes of the land market in urban and rural areas in China，and put forward effective measures to solve the problem，which is important to promote the orderly development of urban and rural areas and implement the spirit of rural land reform in the Third Plenary Session of the eighteen Central Committee.

urban and rural areas;construction land market;countermeasures

D922.3

A

1008—4444(2015)05—0058—06

2015-02-10

河南省社科规划课题“河南省建立城乡统一建设用地市场研究”(2014BJJ207);2014年教育厅哲学社会科学研究重大课题招标项目“集体经营性建设用地入市、宅基地和耕地承包经营权流转，推进城乡一体化发展研究”(JYT2014-ZDKT-1)

黄建水(1959—)，男，汉族，河南嵩县人，华北水利水电大学法学院教授，硕士生导师，法学博士，研究方向为宪法学。