治理理论视角下的邻避冲突治理探析

蒋博

(福建师范大学公共管理学院，福建福州350007)

治理理论视角下的邻避冲突治理探析

蒋博

(福建师范大学公共管理学院，福建福州350007)

随着城市化的快速发展，我国邻避冲突事件呈现多发、频发态势，这已严重影响了城市发展和社会稳定。过去以政府为主导的单一治理方式已不适应，也不能很好地解决当前复杂的邻避冲突问题。转变治理方式，运用治理理论，充分调动多元社会主体共同参与治理邻避冲突问题，应是解决邻避冲突的破局之道。

治理理论;邻避冲突;多元治理

随着城市化的快速发展，政府为了更好地满足人民的生活需求，通常会修建一些公共设施。其中有些设施由于其自身的负外部性会给周边环境带来污染或给人们心理带来不适，因而遭到周边居民的强烈反对，我们把这些设施叫做邻避设施(Not in my back yard)。台湾学者李永展把邻避设施定义为:“产生负的外部效用并令人感到厌恶的设施。”［1］在邻避情结(NIMBY syndrome)的影响下，邻避设施的建设通常会引发邻避冲突。近年来，以厦门PX事件、什邡钼铜事件为代表的邻避冲突事件呈现多发、频发态势，严重影响了我国城市发展和社会稳定。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”。邻避冲突治理属于社会治理范畴，是推进治理体系和治理能力现代化的重要一环，因此其有效治理对促进国家治理能力现代化具有重要意义。当前我国对邻避冲突的治理还是以政府为主，很少调动社会多元力量，治理效果较为有限。笔者认为运用治理理论，采取以政府为主导，充分调动社会多方力量共同参与对邻避冲突的治理，应是化解邻避冲突问题的破局之道。

一、治理理论的内涵及对邻避冲突治理的意义

(一)治理理论的内涵

1989年世界银行首次引用“治理危机”(crisis in governance)一词，来总结和概括当时非洲的情形。此后“治理”被广泛用于政治发展研究中，特别是被用来描述后殖民地和发展中国家的政治状况［2］。英文中治理一词(governance)原意是控制、操纵，以及引导。通常与统治(government)一词交替使用，且通常用于公共事务的管理以及社会活动中。罗茨(R.Rhodes)认为:治理意味着“统治的含义开始发生变化，意味着一种新的统治过程，意味着有序统治的条件已经与以往不同，或以新的方法来统治社会”［2］。1995年全球治理委员会在《我们的全球伙伴关系》研究报告中把治理定义为:治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的多种方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程［3］4。

(二)治理理论对邻避冲突治理的意义

1.提供了治理方法

当前，我国政府在解决邻避冲突问题时，为了维稳的需要，往往采取强制性措施，把政府当作唯一治理主体，很少引入多方社会力量参与治理。这样的治理效果是有限的，其实质是把邻避冲突问题当作“管理”而非“治理”问题。笔者认为应把邻避冲突当作“治理”而非“管理”问题。转变治理方式，依据治理理论，调动多方力量共同参与邻避冲突治理，将治理邻避冲突的过程看成是政府与其他治理主体在相互信任、相互依存基础上参与合作、求同存异的过

程，而不仅仅是解决、消散邻避冲突的过程。

2.提供了价值导向

价值观念是在对事物客观规律的认识和对人的需要、能力认识的有机整合的基础上形成的实践观念，是理论与实践沟通的桥梁，它给我们的行为提供基本的准则［4］。治理理论蕴含了责任性、合法性、透明性等价值观念。在国家对社会公共事务治理过程中，治理理论体现了多元治理主体的价值诉求。邻避冲突及其治理是社会治理领域出现的突出问题，因此在推进国家治理体系和治理能力现代化的大背景下，为了更好地治理邻避冲突，贯彻落实这些价值观念就成为必然要求。

二、邻避冲突产生的原因

邻避冲突的产生是多重因素综合作用的结果，既有居民自身的因素，如出于对邻避设施可能带来的环境污染、房地产贬值，以及社区形象的恐惧心理，也有外部环境的影响，如我国政治体制的开放和公民权力意识的增强，环保意识的增强，等等。总的来说，引起邻避冲突的原因可以分为内因和外因两种。

(一)内因

1.对邻避设施带来危害的恐惧

摩尔(Morell)认为居民恐惧邻避设施可能对人体健康及生命财产造成严重的威胁，这种恐慌更多来自受害者的经历［5］。改革开放后，我国开始把一切工作的重心放在经济建设上来，使得经济得到了快速发展，但我国经济的发展却是以牺牲环境为代价的。随着环境污染的日益加剧，人们对以牺牲环境换取经济增长的发展模式开始产生质疑，也越来越对邻避设施对周边的负面影响产生恐惧。

2.对政府的信任危机

当前我国政府在邻避冲突治理中处于既是“裁判员”，又是“运动员”的角色。一方面我国政府是邻避设施建设决策的参与主体，另一方面在治理邻避冲突时，政府又是邻避冲突的治理主体。这使得公民对政府处理邻避事件的公正性产生怀疑，从而使公民对政府产生强烈的不信任感。以什邡钼铜事件为例:在钼铜项目建设之前，政府没有征求民众的意见;在钼铜项目开工仪式前后，少数市民在百度贴吧交流平台上对该项目所涉及的环保问题展开议论，并在网上邀约组织抗议，致使近百名市民聚集在什邡市委门口举行上访示威，要求停建该项目。但由于当地政府对上访群众诉求处置不当，使民众对政府产生了信任危机进而激化了民众的抗争，造成严重的群体性事件。

3.不平衡心理因素的影响

基于邻避设施具有的客观负外部性和成本效益的均衡分布，使得邻避设施造成的负面效用由少数人承担，大多数人则通过搭便车而从中获益，少部分人的相对剥夺感被强化，从而产生强烈的不平衡心理。例如垃圾处理厂的建设就会引起当地居民强烈的心理不平衡。这是因为垃圾是全体市民生产出来的，当地居民认为每位市民都应该来承担这个责任，而不仅仅是当地居民。即使政府和有关专家一再表示其安全性，当地居民也会发出这样的质问:“为什么建在我家后院，为什么不建在别人家的后院。”

(二)外因

1.政治体制的开放，公民权力意识的增强

当前我国正处于计划经济向市场经济转型时期，政府对居民的控制能力有所减弱，这为邻避冲突事件的发生创造了客观条件。在传统的计划经济体制时期，政府几乎垄断了一切社会资源。当时的中国不管是农村居民还是城市居民，向政府表达利益诉求都被严格限制。

改革开放后，随着市场化改革和政治民主化的加快，不论农村还是城市对组织的依赖性都大大减弱。在农村，村组已不再具有支配社会资源的能力;在城市，单位的职能也被大大削弱。同时政治体制的更加开放，使得人们可以对一些社会热点问题展开评论，言论的自由促进了公民权力意识的增强，这些都为邻避型冲突事件的发生提供了可能。

2.决策参与机制的缺失

政策议程的过程既是在政府协调下多元社会力量博弈与制衡的过程，也是公民决策参与的过程。因此为了充分体现民意，满足各方利益诉求，邻避设施在建设时必须经过政策议程，经过公民广泛参与［6］。但在当前我国邻避设施建设中，政府处于决策主导地位，缺少公民参与，即使有参与也只是走形式、走过场。在核心的决策过程中，公众的诉求很少被顾及［7］。当迫于外界舆论压力必须邀请公众参与时，又对邻避设施对周边环境的负面影响信息弄虚作假、避重就轻，从形式上走过场。当公众发现通过合法途径参与政策决策无法保证自身合法权益时，必然会放弃合法的参与途径，继而选择抵制邻避项目的落地，邻避冲突事件随之发生。

三、治理理论视角下的邻避冲突治理

正如贝克所说:现代化社会的不确定性特征正在从根本上改变我们进行社会管理的思维方式和行为过程［8］。面对目前多发、频发并逐渐走向复杂化的邻避冲突事件，如何治理和减少邻避冲突，笔者认

为应该从转变治理方式做起。变“堵”为“疏”，将治理邻避冲突的过程当作是政府与其他治理主体在相互信任、相互依存基础上参与合作、求同存异的过程，而不仅仅是解决、消散邻避冲突的过程。

(一)转变治理方式

邻避冲突是多元利益主体利益博弈的过程，因而邻避冲突治理需要多元利益主体的共同参与，多元治理是实现邻避冲突治理的必然诉求［9］。长期以来，我国政府运用计划和经济手段对社会进行全面管理，政府几乎包揽了社会生活的一切。随着社会的发展，这种政府包揽一切的做法弊端越来越明显。为了应付各种突发性事件，政府疲于奔命，却往往反应迟钝。因此，为了更好地对邻避冲突事件进行治理，政府应由全能型政府转变为有限型政府，即服务型政府。转变治理方式，改变过去以政府为主导的单一治理模式，变单一治理为多元治理，充分调动社会多方力量共同参与邻避冲突的治理。

(二)引入第三方机制，确保治理的公正性

第三方部门的引入，可以有效消除人们对政府在治理邻避冲突过程中的不信任，确保治理的公正性。在我国大多数邻避设施建设中，政府既是设施建设的主要决策者，又是治理主体，这使得政府在治理邻避冲突过程中缺乏公信力。基于对政府的不信任，在不确定的风险背景下，邻避设施的危害被人们主观放大。并且，当前对邻避设施的环境问题的评估，都是由建设方出资委托评估机构进行，这难免给人留下“拿人钱财，替人消灾”的猜测，从而对评估结果的公正性产生怀疑。引进具有专业性、独立性的第三方部门，可以对邻避设施的建设做出客观、合理的评估和判断，从而保证其治理的公正性。

(三)完善公众参与机制，提高治理的有效性

公众的广泛参与，畅通的民意表达是化解邻避冲突的有效途径。纵观我国近年来发生的邻避冲突事件，其发展已从温和反对，进升为激烈抗争，其原因在于邻避设施在决策时缺乏民意，当民众对决策结果产生疑虑时，由于体制内参与渠道的缺乏或不通畅，进而转为体制外激烈的抗争诉求。将民众参与机制纳入邻避设施选址的决策考量是化解邻避冲突的重要因素。通过设置多样化的公民参与机制，为邻避设施利益各方提供交流、沟通的平台，从而提高治理的有效性。

［1］李永展.邻避设施冲突管理之研究［J］.国立台湾大学建筑与城乡研究学报，1998(9):55-59.

［2］俞可平.治理和善治引论［J］.马克思主义与现实，1991 (5):37-41.

［3］俞可平.治理与善治［M］.北京:社会科学文献出版社，2000.

［4］方爱东.社会主义核心价值观论纲［J］.马克思主义研究，2010(12):127-135.

［5］Morell.Siting and the Politics of Equity［J］.Hazardous Waste，1984(1):555-571.

［6］胡钊源，韩晓莉.“邻避”冲突困境的政策成因分析及政策规划［J］.领导学，2014(10):62-64.

［7］李晓晖.城市邻避性公共设施建设的困境与对策探讨［J］.规划广角，2009(12):80-83.

［8］乌尔里希·贝克.“9·11”事件后的全球风险社会［J］.王武龙，译.马克思主义与现实，2004(2):70-83.

［9］徐步华.跨国社会运动对全球治理的影响——以减债、禁雷和反大坝运动为例［J］.世界经济与政治论坛，2011 (4):66-79.

［10］马奔，王听程，卢慧梅.当代中国邻避冲突治理的策略选择——基于对几起典型邻避冲突案例的分析［J］.山东大学学报，2014(3):60-67.

(责任编辑:李 翔)

NIMBY Conflict Governance in Theory of Governance

JIANG Bo
(School of Public Administration，Fujian Normal University，Fuzhou 350007，China)

With the rapid development of urbanization，China’s NIMBY conflicts present a situation that appears frequently，which has seriously affected the urban development and social stability.The single pattern of government-led governance in the past has not fitted current complex NIMBY conflicts and cannot solve them well.Changing the pattern of governance，using the theory of management，and fully mobilizing pluralistic social subjects to participate in governing NIMBY conflicts should be the breaking way to resolve NIMBY conflicts.

governance theory;NIMBY conflict;pluralistic governance

D035

A

1008—4444(2015)05—0042—03

2015-09-01

蒋博(1991—)，男，河南商丘人，福建师范大学公共管理学院2014级行政管理专业硕士研究生，主要研究方向为公共管理理论与实务。