论社会管理法治化中的公民社会建设

王广辉

(中南财经政法大学 法学院，湖北 武汉 430073 )



论社会管理法治化中的公民社会建设

王广辉

(中南财经政法大学 法学院，湖北 武汉 430073 )

摘要：社会管理法治化是我国社会转型过程中法治国家建设的内在要求，也是市场经济的内在要求，而要实现社会管理的法治化，必须实现治理模式由善政向善治的转变，将政府的单一管制转变为政府与社会的共同治理，将治理的目标定位于为个人实现自由发展创造适宜的空间上。认为实现社会管理由政府主导向政府与社会的合作甚至是社会主导的转变，根本的途径就是加强公民社会的建设，培养公民的公共意识。

关键词：统治；治理；善治；公民社会

1社会管理法治化是我国社会转型的必然要求

社会转型是社会变迁过程中发生的剧烈变革，改革开放后我国就开始走上了社会转型之路，此过程会对我们的传统形成巨大冲击，导致原来的社会关系样态与转型所要型塑的社会关系样态等发生激烈碰撞，产生许多矛盾，其中最关键的是过去长期实行的“人治”与要建立和维持的“法治”之间的矛盾。此矛盾的存在对我国社会转型的实现构成巨大影响，在一定程度上决定着我国社会转型完成的进度与进入新的发展轨道以后各项制度运行的效果。

1.1社会管理法治化是法治国家建设的内在要求

1999年的宪法修正案规定“依法治国，建设社会主义法治国家”，它意味着法治已经被确认为国家的治理模式与奋斗目标。而要实现法治国家，必须首先建设法治社会，即在社会管理中实现法治化，二者是不可分割的关系。以法治的理念和方法来实现社会管理，也就是在社会管理上实现法治化，是法治建设的一项重要内容。其道理在于，基于国家与社会相分离的预设，国家是由社会决定的，没有法治化的社会，就不可能真正建成法治国家。社会管理的法治化或者说法治社会的具体表现是：各社会组织能够自主自治；各企事业组织、社会团体等非政府组织，在民主法治的轨道上能够自律，在法治范围内能对国家权力进行监督与制衡；各社会群体和公民个人的思想、行为、观念、习惯都渗透着民主的权利意识及法治精神，从而形成受国家权力和社会权力双重保护、又能以法律和社会公德约束自己和他人的法治文明。[1]法治社会的建设，能够为法治国家建设提供强大的社会基础和保障，正因如此，在党的十八届四中全会的决定中，非常明确地将法治社会建设作为推进我国依法治国目标实现的不可分割的部分。

无论是法治国家建设还是社会管理的法治化，都以秩序为基本追求目标，而社会秩序构成了法治国家与法治社会的连接点。

社会秩序的存在是人类活动的前提条件，无论是共同利益的实现还是个人利益的追求，都必须在社会秩序的建立和维护中才有可能。建立和维护秩序的方式有很多，但法治是最有效的方式。相对于法治的人治，所建立和维护的秩序缺乏法律的规范和引导，而是靠道德教化、个人魅力和思想钳制，不能体现人人平等原则，具有典型的等级结构特征，而且往往需要用专制的办法维系。人治社会条件下，不仅个人利益不能得到保障，而且容易诱发社会冲突。依靠法治建立和维系的社会秩序，由于社会关系的运行有明确的法律规范指引，人们能够根据法律的规定去判断什么利益是正当的、受法律保护的，以选择自己的行为，增强对行为结果的可预期性，在一定程度上也就能够减少或避免发生纠纷的风险，确保社会关系主体的行为在法律规范的框架内有序进行。国家则依法律，对不遵守法律的行为予以制裁，对受到侵害的合法利益给予救济，从而让受到破坏的秩序能得以恢复。在社会管理上遵循法治原则和精神，不仅可以保证社会管理的合法性，而且可以解决社会管理的可操作性，使社会管理更具权威。[2]

1.2法治国家建设与社会管理的法治化都以保障人权为根本目的

法治在形式上看是指法律的权威最大的意思，但在实质上包含着对人权的尊重和保障的内在要求。这不仅是“法治”与“法制”的根本区别，也是今天法治国家的法律与历史上专制制度下法律作用的根本不同。

专制制度下，由于等级特权制度所要求的人身依附关系的存在，人与人之间的地位不平等；每个人虽然是一个独立的生命存在体，但多数人不能按照自己的意志选择自己的行为，更不存在受国家法律承认的合法利益。在这样的制度下，人的主体性地位是不可能确立起来的，更不可能得到充分保障，而人也就不可能成为权利的主体和享有必要的人权。近代的社会革命推翻了政治上的专制制度，建立和实行了民主制度。这种民主制度以承认每个人都是独立的主体以及人与人之间的平等为基础，加之实行以市场竞争原则为核心的市场经济，个人在国家和社会中的主体性地位得到了承认。为确保这种主体性地位的实现，宪法和法律确认每个人享有各种各样的人权，明确人们各自享有的权利义务，实质上也就是用权利义务来正当化人们对自己利益的追求，确定人们的行为边界，从而避免或减少纠纷的发生，使社会关系的运转实现规范化和常态化。即便发生了纠纷，也可以按照法律设定的规则，通过一定法律程序来解决，从而有效维护人们的人身安全、财产安全，以此彰显人的尊严，让每个人都能够主宰自己的命运和经自己努力谋求所期望的幸福生活。

1.3社会管理的法治化是市场经济的内在要求

改革开放后，我国已经放弃了计划经济的管理模式，实行了市场经济，而市场经济在本质上应该是法治经济。市场经济之下，“契约自由” “意思自治”被奉为圭臬，其实质是个人服从自己意志的自由，即个人按照自己的意志选择交易对象、确定交易内容的自由。为此，每一个人都必须被作为独立的、与其他人平等的主体来看待，法律必须去保障人的这种独立性和平等地位，为市场交易提供安全保障。凡是市场规律能够发挥作用、社会能够自治的事务，国家公权力应尽可能地不去插手，以免对市场规则造成破坏和给公权力寻租造成可乘之机。即便是为了弥补市场缺陷进行的国家干预，也必须基于实现社会公平、正义的目的，在不破坏市场法则前提下进行，还必须遵循法律的规定，不能导致人的主体性地位受到损害。否则，国家应对自己因为不当干预或者是违法干预给市场主体的权益造成的侵犯和损害承担一定的法律责任。概括而言, 市场经济与计划经济的根本区别在于在资源配置以及对市场的干预上是否严格遵循市场规律，是否遵照一定的法律规则。[3]因此，市场经济条件下的社会管理，必须尊重个人的市场主体地位和由此产生的个人利益，必须运用法律的手段去进行社会管理，使社会管理与市场的运行在内在规则上保持一致。

2实现社会管理法治化的路径

2.1管理模式：由善政向善治转变

善政又可称之为仁政，比较注重个人的道德修养，强调治理者个人的德行在国家和社会治理中的重要作用，与中国传统的“德政”相类似。“善政”模式下，政府是公共权力配置的核心和唯一的社会管理主体，并以强制性行政手段控制着社会生活的各个方面。政府以外的社会组织、企业、个人等完全处于政府权力的控制之下，国家与个人乃至社会组织之间是单向度的治理与被治理关系，国家是主动者、发号施令者，个人和社会组织只是被动地接受与服从国家的发号施令。

“善政”向“善治”的转变，就是由统治向治理的转变。“治理一词表达了这样一种理念，即政治舞台不再由国家或政府所独占，而是包含了民族国家之内和之外的由许多相互交织的社会实体和机构实施的有关规则制订、监督和执行的集体过程。治理不仅仅是指以正式权威为后盾的政府机构和决策，而且也包括在公共领域内运行的非政府组织，它们日益卷入决策以及政策的执行和监督之中。”[4]善治的核心是强调政府与公民对公共生活的合作管理，借此希望有更高的行政效率、更低的行政成本、更好的公共服务和更多的公民支持。治理所蕴含的基本理念是：无论是国家还是社会事务的处理都不是单向度的权力行使，而是国家、政府与公民、社会之间的交流互动过程，政府只是治理的众多参与者之一；治理的过程应当透明化和公开化，即通过非政府组织的参与，使决策过程透明公开，以确保治理的正当化；治理的过程是一个承载所有人利益诉求和价值取向的博弈过程，通过合理的截取、理性的表达及制度化的保障以确保个体利益的最大化。[5]虽然政府在整个社会管理中仍然充当非常重要的角色，发挥不可缺少的作用，但是，它不再是实施社会管理功能的唯一权力核心，不能对社会事务的管理“大包大揽”。私营部门、社会组织、社区等均可在不同的层面和范围内成为社会权力的中心，这些部门组织和机构依靠自身的资源参与解决公共问题，不再像“统治服从关系”中那样处于被动地位，而是要确立他们在治理中的主体性地位，保障他们在治理上享有的自治权。由此而引起的变化是：政府的功能从管制走向服务；政府的作用从全能走向有限；政府的治理模式从人治走向法治；公共权力配置从集权走向分权。

就人类社会发展至今所达到的管理能力与水平来看，“善治”是一种相较于以往而言的最好治理方式，是使公共利益最大化的社会管理方式，是政府和民间组织、公共部门和私人部门之间通过合作管理和伙伴关系，以促进社会公共利益的最大化。[6]

实现“善治”要像经济领域的市场化一样，在社会领域要逐步实现自主化，在公共治理领域将一元的政府管制变成多元的社会治理。对政府而言，要从传统的“统治”思维中解放出来，不再以“父母官”的心态管理社会和将所有的事务包揽下来，而是相信公众的能力，充分发挥社会组织、企业、事业单位、社区乃至个人的作用，让其承担一些政府做不到、不宜做的事情，这样既能减轻政府的管理压力，缓和政府与管理对象之间的紧张关系，又能锻炼和培养公民的参与能力，增强民众对现有社会价值与制度的认同感。

2.2管理目标：由追求整齐划一向张扬人的个性转变

社会是由个体构成的复杂群体，在社会关系运行过程中，既有个人利益的追求，也有共同利益的实现，个人利益与个人利益之间、个人利益与公共利益之间时刻进行着博弈。如果没有一定的管理与制度设计，任由社会个体按照自己的愿望和兴趣实现自己的利益，就有罔顾公共利益的危险，更有为了私人利益的最大化而不择手段的可能。倘若如此，不仅共同利益无法存在和满足，最终自己的利益也不能真正实现。社会管理的根本目标是在存在冲突的不同个人利益之间,以及个人利益与共同利益的实现上，寻找最佳结合点，使它们在各自范围内都得到最大限度的满足。可以看出，社会管理当然需要对每个人的行为以及追求个人利益的限度做出必要限制，以确定人们之间利益的边界，保障共同利益的实现，通过共同利益的实现来保障社会发展的效益，避免共同利益由个人去追求带来的成本过高问题。同时也要认识到，共同利益虽然不是个人利益的简单相加，但在本质上是蕴含于个人利益之中的，其存在的根本目的也必须回归到保障个人利益之上，否则就会成为个人利益的对立面，进而成为无源之水和无本之木。所以，为保障共同利益而对个人行为的约束以及对个人利益追求的限制就不能是绝对的，必须以承认个人利益的正当性为前提，以保障个人利益在一般情形之下能够通过自己的积极追求而实现为条件。问题在于，每个人都有自己的利益追求，且个体追求利益的内容以及实现的程度并不完全一致，这种不一致在现实中常常表现为比较大的差别，甚至会发生冲突。社会管理不是要将个人利益一致化，而是给个人追求自己的利益创造一个合适的空间，使每一个人都能在力所能及的范围内根据自己的能力、兴趣、愿望去追求自己所期望的生活，实质上就是个人的自由发展问题。可以说，社会管理不是为了追求整齐划一，而应该是为每个人充分张扬自己的个性创造条件、提供保障，以使每一个人在追求自己利益实现方面与其他人处于平等地位，而在所追求的利益内容方面又能充分体现自己的个性与自由，展现主体性与特殊性，从而成为一个有尊严的人。

我国在社会管理上存在的最大问题就是追求整齐划一，个性的行为和表现往往被视为“另类” “异端”，总想有意无意地将其消灭掉，至少是对所谓的“另类”和“异端”的包容度很低。社会管理的很多措施产生的效果，不仅限制了人们的自由，而且扼杀了人们的个性。这显然与中国历史上的大一统传统有关，也与新中国成立以后我们采取的计划经济管理模式有关。正因如此，我国社会管理尤其应以实现人的自由、全面发展和维持基本社会秩序前提下人的个性张扬为立足点。否则，便会异化为对人的更加全面、彻底的控制，扼杀人的个性，使人变成没有个性、没有自由的抽象的存在物，最终必将导致社会发展失去活力和动力。

2.3管理手段：由管制向沟通转变

社会是个复杂的系统，充满着各种的利益纠葛以及由此引发的矛盾与冲突，社会管理就是要通过各种制度与措施，将这种矛盾与冲突降到最低限度。在这个意义上来讲，社会矛盾与冲突的存在恰恰构成了社会管理存在的必要性。它要求我们在社会管理上，必须正视社会矛盾和利益冲突的存在，即便是将社会和谐作为目标来追求的时候，也必须认识到，和谐是相对的，是以承认利益冲突和社会矛盾的存在为前提的，不和谐才是绝对的。正是由于利益冲突和社会矛盾的存在和不可避免，才需要我们去发挥主观能动性，通过一定的管理，将其尽可能降到最低限度。这就要求我们的社会治理对各种社会矛盾和利益冲突要加以正视，不要将矛盾与冲突妖魔化，更不能人为地将这些矛盾和冲突意识形态化或政治化，采用打压的办法去消灭，追求一种没有利益冲突的社会状态。现在我国急需建立各种有效的沟通渠道，采用说服、谈判、协商等方式去谋求矛盾和冲突的解决。当然，沟通也必须在法律的框架内进行，遵循法治的原则和原理。无论是政府还是社会组织，都不能以管理者的身份不加区别地强制对方服从自己的管理，都不能侵犯被管理方受法律保护的权益。被管理者在表达自己的诉求，特别是维护自己的利益时，也必须坚持在法律的框架内进行，不能有超出法律规定甚至是违反法律规定的诉求，更不能无限放大自己的利益要求。在法治状态下，每一个人都是平等的，如果任何一方能够通过超越法律的方式表达自己的诉求，谋求自己利益的实现，那么其他人同样应该有此权利或自由，这就难免造成对他人或者对公共利益的侵犯，最终的结果是每个人的利益都失去保障，法律的权威遭到破坏，社会管理陷入无规则可以遵循的恶性循环，不仅旧的矛盾不能得到有效解决，还会引发新的社会矛盾。社会治理只有建立畅通且有效的利益表达机制，使人们正常的利益诉求能够得到及时表达，让不同利益群体进行有效沟通，才能将可能产生的利益冲突化解在萌芽状态。[7]即便矛盾和冲突真的发生了，也应该首先运用法律、经济的手段去解决，而不宜用行政的手段去压制，更不能动用暴力的手段去惩罚。在矛盾的解决上，一定要坚守法律底线，合法的应该给予维护和保障，对违法的要求无论采取什么手段都不能使其得到满足，否则就会助长一些人采取以死相逼的方式或无理取闹行为来寻求超越合理范围的利益。当然，在矛盾的解决上，要实现社会管理的法治化，主要工作应是找到产生矛盾的根源，从源头上解决问题才能真正达到化解矛盾的目标。如在信访问题上，不能一味地通过截访甚至是惩罚的方式消灭信访，也就是信访工作的重点不应该放在“访民”身上，而应该是找到产生信访问题的原因，立足于解决信访暴露出来的问题。

3社会管理法治化的实现途径是公民社会建设

实现社会管理由政府主导向政府与社会的合作甚至是社会主导的转变，根本的途径就是加强公民社会的建设，承认和尊重人的尊严、主体地位和行为价值，促进人的发展。[8]公民社会建设的核心要件是让人能够自我管理、自主选择、自己负责，就是强调自我管理，风险自担，出了问题自我负责。实际就是一个国家与社会的重心转移，走向社会自我管理的问题。邓小平曾讲过，要把管理社会的权限全部下放，政府不要管那些不该管、管不了、也管不好的事情。因此，在公民社会的建设过程中，一定要摒弃一切错误认识，要充分相信人民，不能自觉或不自觉地将民主理解为“为民做主”，而应大力倡导人民自己做主。

公民社会建设需要大力发展民间组织，让民间组织在社会管理方面承担起应有的责任。在人类社会的发展过程中，特别是在与近代政治国家与市民社会相分离的现代国家治理制度之下，社会组织在对国家权力制衡以及保障个人权利实现方面发挥着重要作用。原因在于，社会虽然不是一个完全封闭的系统，但在很多方面是可以自足的，依靠社会本身的力量便可以维持其关系的稳定与协调。国家公权力只应对社会自我管理方面存在的不足发挥补充作用，凡是社会能够进行自主管理的事务，就不需要国家权力的介入，以免对社会的自主性造成破坏。在市场经济之下，个人的利益主体地位以及对利益追求的正当化得到承认，个人除了以自己的力量来追求利益的实现之外，还可以与同职业、阶层，或者具有共同利益目标的人们结成一定的社会组织，以集体的力量来追求自己利益的实现，发挥个人力量所无法收到的作用与效果。特别是在当下的中国，市场经济的实行就意味着国家权力将逐渐从市场可以发挥作用的领域有序退出，为社会自足性的实现创造空间，使社会组织有适宜的生存条件与环境，在实现社会管理的自主性方面发挥作用。

在实现由政府主导向社会主导转变的过程中，需要我们大力发展社会组织，尤其需要改革在社会组织成立与管理方面与市场经济内在需要相违背的规定与制度。我国社会组织管理方面的现行行政法规，主要有《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》。我国政府对社会组织的登记管理实行核准制，一直因循“双重管理”制度：社会组织需要接受业务主管单位和民政部门的双重管理。据统计，截至2010年底，我国登记的社会组织有43.9万个，但“这些社会组织大多类似于国家机构，享受财政拨款，并被纳入行政组织系统，挂靠于主管部门，有行政级别，按行政级别确定福利待遇和隶属关系。这一方面削弱了社会组织的自主性，另一方面导致社会组织脱离社会，更加依赖政府。[9]在我国行业协会较多的上海市，由政府任命的协会领导就约占全市协会领导数的60%。[10]为改变现状，我国必须依法保证社会组织的独立性，使它们有能力在社会管理方面发挥作用，不断创造条件逐步让社会组织实现自治，使社会组织通过对自身事务的管理实现对社会管理的参与。[11]在此方面，党的十八届三中全会的决定提出了改革措施，“限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩，重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，成立时直接依法申请登记”。为此，我们要转变观念，坚持依法治国，只要法律制度设计合理，就不必担心社会组织的力量过于强大而与政府对抗，更不能想办法将社会组织收于政府门下，使其变成准政府组织或者政府附庸。缺乏独立性的社会组织滋长不出权威性和自主性，也就无法自主、负责任地维护一定的秩序。而将所有的社会监管责任都推给政府，又有哪个政府能够如此全知全能呢？[8]发展社会组织，使之具有独立性，不仅可以减少国家在社会管理方面面临的压力，同时也可以在一定程度上减少由国家权力过度或不适当介入社会管理事务诱发的腐败。

公民社会建设的核心是培养和树立每个人的公民意识，公民意识不仅仅是公民形式上对所属国家的认同，更深层的是公民对所属共同体公共事务的关心与参与意识，以及将参与公共问题的决策及公共事务的管理，作为一种美德而加以追求的意识。形成与加固这种公民意识，重要的是建立和发展公共话语形成与表达的稳固机制，让公民在尽可能的范围内对公共问题表达意见和建议，使他们能够通过参与公共问题的讨论，为能对共同体的存在和发展做出贡献而感到荣耀和自豪。唯有如此，才能体现个人作为国家“公民”之“公”的属性，展示对公共事务管理 “公”的本质。这一点，也正是亚里士多德将“公民”定义为“属于城邦的人”的真谛所在。[12]

目前，我国的一些制度和采取的措施还不利于这种公民公共问题意识的形成，更不利于让人们参与公共问题讨论空间的创造。例如，人民代表大会制作为我国的根本政治制度，是实现宪法规定的“一切权力属于人民”原则的基本形式，直接决定和体现着人民在国家中主体地位的实现程度，也决定着其他民主制度的实现程度，但其在人大代表和政府公职人员的选举制度上还不够完善，影响了人们参加选举的积极性。在社会层面，社会组织缺乏应有的独立性，严重依附于政府和政党，使其本应具有的自治功能无法发挥；大众媒体上充斥的是娱乐、猎奇、个人情感展示的节目，缺乏有效的公众讨论，更少有公众的参与，公民在公共问题的话语权上严重缺乏渠道和参与感 。当下，我国公民意识的培养需要开放和拓展讨论公共问题的空间，大众传播媒介要承担起应有的社会责任，使各种传播媒介真正为人民服务，回归本应具有的“大众性”，吸引人们去关注公共问题，在民意的表达、凝聚和吸纳上发挥应有作用，为党的领导和国家建设提供坚强的舆论支持和民意保障。

参考文献：

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[9]崔文华.加强社会组织建设，促进社会管理创新[J].辽宁行政学院学报,2012(1):12-16.

[10]刘建平.上海:全国最大规模的NGO改革[N].南方周末，2003-03-25(4).

[11]李龙，朱兵强.社会管理创新中的若干理念

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[12][古希腊]亚里士多德.政治学[M].吴寿

彭,译.北京：商务印书馆，1981.

ON THE CONSTRUCTION OF CIVIL SOCIETY IN PUTTING

SOCIAL MANAGEMENT ON A LEGAL BASIS

WANG Guang-hui

(SchoolofLaw,ZhongnanUniversityofEconomics&Law,Wuhan430073,China)

Abstract:Putting social management on a legal basis is the inherent requirement of constructing a country under the rule of law in the process of social transformation in China and is the inherent requirement of market economy as well.Realizing the legalization of social management involves transforming the mode of governance from good administration to good management and from the government′s single control to the joint governance of the government and society, positioning the goal of governance in order to create a suitable space for personal freedom.The article moves that to realize the transformation of social management from the mode of government-dominating to the cooperation of government and society and even to that of society-dominating,the fundamental way is to strengthen the construction of civil society and to cultivate the public awareness of citizens.

Key Words：governance;management;good governance;civil society

中图分类号：C916.1

文献标识码：A

文章编号：1673-1751(2015)02-0039-06

作者简介：王广辉(1962-)，男，河南温县人，教授，博士生导师，研究方向为宪法学、比较宪法学。

基金项目：2013年国家社科基金项目(13BFX025)

收稿日期：2015-12-09