社会管理创新的本质、制约因素及路径选择

吴子靖 井一龙

（1.辽宁大学，辽宁 沈阳 110036；2.辽宁省教育厅，辽宁 沈阳 110032）

一、社会管理创新的本质

现今的社会管理创新内涵是指处于社会转型时期的执政党、政府、社会公共组织和公民，为了实现新型的利益的分配和再分配，促使社会原有体制、规则和组织发生变革，进而构建新的体制、规则与组织结构的社会管理活动。它强调通过思想的更新，社会实现从旧的体制向新的、更有活力的新体制转轨过程中的一种社会管理活动，是促进和服务社会过渡和体制转轨的重要操作性工具，其本身具有丰富的内涵。

（一）社会管理创新是一种新质性的活动

社会管理创新具有新质性的特点，其本质体现在与旧体制下的社会管理活动有质上的区别：它是一种创造性的活动，在形式上具有新颖性、独创性，这就要求在其活动中要具有创造性思维；从系统论的观点来看，这种质的差别是整体上的区别，而不是个别社会管理方式的区别。这种突破的形式一般有三种形式：第一是移植性的社会管理创新。第二是借鉴性的社会管理创新。第三是原创性的社会管理创新。社会管理创新是这几种创新形式的合理组合，只有这样才能支持新体制的，具有新质规定性的社会管理创新体系。

（二）社会管理创新是一种渐进性的活动

社会管理创新是一种新质性活动，因此其内涵、特点、结构等信息没有充分的暴露，有关变量所构成的系统的开放性程度高。又由于人类认识、解决问题能力的有限性，那么分析者所要分析的步骤的策略次序就很难确定，这就造成了社会管理创新主体对社会管理创新体系认知的不充分性。这些因素共同作用决定了中国社会转型时期的社会管理创新不能通过剧烈的、断裂式的方式进行推进。而这种渐进式的方式能够比较温和的在新旧体制转轨的节点上进行，在“变动性”与“创新性”中寻求一种平衡。能够充分体现这种渐进式的方式的优点：首先，降低了社会管理创新活动的复杂性。它不需要通篇考虑所有的创新方案，而是只考虑与当前方案有微小变化的创新方案，故不用比较所有创新方案的全部后果，进而也降低了创新活动的成本。其次，渐进式的创新活动更具有可行性，是在既定方案上所做的修补，容易被公众所接受，同时也能够避免重大的失误所带来的社会震动。

（三）社会管理创新是一种互动性活动

社会管理创新的主体界定为：执政党、政府、社会公共组织和公民。这其中包含着两层含义：第一，社会管理创新主体的多元性。第二，执政党与政府作为公共管理的主体中居于主导地位。从中国社会转型时期的特点出发，社会管理创新应该把政府主导作用和人民群众的创造精神结合起来，这样能够增加社会管理创新的回应度，即满足社会系统中成员的需求，回应度的高低是社会管理创新成败的重要衡量标准之一，如果一项社会管理创新活动的回应度不高，即使有较高的投入，效益和效率，这也不能认定是一项十分成功的社会管理创新活动；从居于社会创新管理主导地位的执政党和政府角度来看，对社会需求积极有效回应是一个国家或政治系统维持自己生存、稳定和发展的基本功能。政治系统是一个开放的系统：公民的要求即“输入”，被政策输入者所接受，他们将其变为政府的决定和行动，即“输出”。这些输出对社会、经济和政治环境产生影响，这些影响公民可能喜欢也可能不喜欢。公民重新表达他们的要求，这就是与系统相连的重要的“反馈”，它可能改变先前的决定。“转换过程”运行的确切情形仍不透明，也就是所谓的“黑箱”。［1］，整个政治系统处于不断变化和发展的社会环境之中，它不断地输出各种公共产品来满足人们的需求，提供公共产品的数量和质量是政府能力的重要表现，公民对政府的输出给予反应，形成反馈形成回路。这种持续不断的转化过程是政治系统的生命所在。

（四）社会管理创新是一种连续性的活动

转型时期的社会管理创新必须是一种连续性的过程。这种连续性的的活动包含着两层特定的含义：一是旧的社会管理活动的解构，在这一过程中往往旧的社会管理系统在人们的心理上、行为上的思维定势根深蒂固，而且由于较长时间实施旧体制下的社会管理活动，致使在其运行的过程中存在既定的运行逻辑链条，将各个环节联系在一起构成一个极其复杂且有缺陷的体系。这一特点决定了对其解构活动的情况之复杂、过程之艰辛。二是社会管理创新活动的形成。旧的社会管理活动由于自身系统内部存在缺点，不能满足社会转型时期社会发展的需要，逐渐被人们所遗弃，为社会管理创新活动的及时补位提供了机会。社会管理创新作为一种新质性的事物，因此具有旧的社会管理活动所没有的优越性，能够满足社会发展的条件需要。这两个环节之间内在逻辑构成了社会管理创新广义上的连续性活动过程。在连续性的过程中，不断与社会公众形成反馈信息回路，形成政府与社会、公民良性互动，实现善治。在现代政治体制主张公民广泛参与决策和公共权力日益回归社会的运动中，回应指多元主体在一定社会结构中基于共同利益、诉求的应答、认同、实化及实践的互动过程。［2］

二、社会管理创新的制约因素

转型时期的社会管理创新活动并不是自发的，在这个过程中包含着促成社会管理创新活动形成的主要制约因素。为此，社会管理创新的主体必须要准确把握这些制约因素的发生时机并合理组合，以推动社会管理创新活动的开展。

（一）利益的分化与妥协因素

利益的分化与妥协因素在社会管理创新活动中作为动力机制和最终的目的归宿，贯穿于社会管理创新活动的始终，既是出发点又是落脚点。在这一系统中，各种社会管理的主体极力地表达自身的利益诉求，进而演化成一系列的利益分化、利益扩充与利益协调等活动。正因为社会转型时期出现了在原有的体制框架内的利益分化，导致原有的既定利益结构的松动。［3］在作用方向上，利益分化和妥协是同时发生且反向运动的。但在这个过程中，二者通过共融而相互促进。最终，利益的分化与行为上的妥协发展到一定程度就会作为触发机制来启动社会管理创新活动，社会管理创新的“窗口”就此打开。

（二）初始设计因素

初始设计是连接社会利益的分化和社会管理创新体系变革这两个主要因素的环节。这里所界定的初始设计包括两层的含义［4］：一是从创新活动周期的角度来看，初始设计是社会创新活动的逻辑起点。二是从社会管理创新体系的角度来看，初始设计是一个系统的社会管理创新活动的起点。初始设计因素其内部包含以下三部分：初始设计者、初始设计的内容与对创新行为的收益与风险预测。第一，初始设计者即社会管理创新活动的主体。在社会转型时期，初始设计者是以执政党和政府为主导的，社会公共组织和公民广泛参与的活动集体。当然社会管理创新主体的动机即前面分析过的社会利益的分化和妥协因素，由于利益因素的刺激，初始设计者往往也是初始设计的发动者。第二，初始设计的内容往往具有新质性。这种新质性具有以下特点：一是突破性。这种突破性是相对于旧的设计来说的，具有旧的设计所不具有的优越性。然而这种突破性要采取一定的策略来完成初始实验，即在尝试突破性之前要做前奏性的试探。这种试探性方式在新旧体制的边界上所采取的行动，是一种渐进性的过程。目的在于降低这种突破性活动所带来的风险代价。二是具有可仿效性。这种可仿效性初始设计一般内部结构有如下的特征：首先是初始设计的内容必须是简单、易行。其次是初始设计的内容与旧的设计内容具有一定程度上的相似性。三是酵母的作用：它能够演化成一系列的与之相配套的初试设计内容体系。只有具有酵母功能的初始设计才能使社会管理创新体系内容与结构完整。第三，收益与风险预测是对初始设计方案评估性质的检验。从经济学的角度来考量初始方案的可行性，它通过对社会管理创新活动的收益与风险计算，从定量的角度解释方案的可操作性。这在一定程度上起到了一种预测性的作用，从而通过对可行性的考察，决定初始设计内容的去向。

（三）社会管理体系变革的因素

社会管理体系变革的因素特指与社会管理创新活动有关的，作为执政党与政府对社会治理的规则进行履行、维护而发生的组织变革。在社会管理创新的过程中，执政党和政府改变规则与组织结构以适应新的利益分配格局，从而推动社会管理创新活动的传播与发展。在这种规则和组织结构中有一定的内在要件，包括政治精英与体制装置。政治精英由于其资质、经验而作为社会管理创新的主导者，他们的行为逻辑为变革规则和组织结构起到导向作用，表明了新的体制的目标期许，体现社会管理创新活动的策略方案，因此社会管理体系的变革在一定程度上可以看作是推动社会管理创新活动的动机源泉；体制装置具体指以执政党和政府为主导的社会管理创新主体，使社会管理创新活动处于良好状态运作而所使用的的一系列技术手段支持。具体包括两个方面的专业化技能：“软技术”和“硬技术”。“软技术”对于社会管理创新主体而言是一系列的政治智慧。它要求社会管理主体在该活动中富有智慧理性，在利益的分化与妥协过程中扮演好自己的角色。最终的目的是：达到一种均衡的妥协；“硬技术”是指支持社会管理创新活动开展所具有的物化的技术资源。专业化程度是对其衡量的重要标准，同时也是一个组织运作顺畅的重要保证。综上，二者的有机结合所构成的体制装置是社会管理创新活动顺利开展的重要条件之一。

三、社会管理创新的实现路径

社会管理创新是动态的过程。这种动态性体现在两个方面：一是对旧的社会管理体系的解构过程。二是制约因素的逻辑整合。其最终的目的指向是产生社会管理创新的实现机制，即社会管理创新的触发机制、社会管理创新的宣传机制、社会管理创新的发展机制。这三种机制在顺应时间逻辑链条的连接下构成社会管理创新活动的闭合路径，完成社会管理创新活动。

（一）社会管理创新的触发机制

在时间序列上，社会管理创新的触发机制是处于利益的分化与妥协和初始设计这两个影响因素之间的过程中形成的。触发机制之所以处于首要的位置，因为没有触发机制，整个社会管理创新的活动就没“开关”机制，也就不可能发生；从另一层次考虑，社会管理创新活动是由具体的过程步骤组成的，它作为一个有机的体系有自己内在的逻辑过程，即生长周期。这种创新周期必然是一个循环往复的过程，是永无止境的。每一个创新周期的结束同时也就意味着新的创新周期的开始，当然触发机制充当着关键的一环，连接着新旧政策周期。

社会管理创新机制有其内在的结构，因此具有一定的规律，这同样也为我们认识其触发机制的结构提供认识角度。触发机制内在结构包括直接条件和导火索两部分。这两部分在时间逻辑上具有先后顺序，且前一部分是后一部分的基础。利益分化的矛盾源于旧的体制的落后、无效，导致人们的既得利益得不到保障，预期利益无望。这种失望与无助必将带来利益主体间的无序竞争与合作，这是由于社会资源的相对短缺而使得行为者们为保护自己的利益而阻碍其他行为者获得利益。［5］这些因素后成了社会管理创新触发机制的基础；然而要想真正的创新活动发生还需要一定的偶发事件作为导火索。这种导火索是由于偶发事件所造成的焦虑，压力，争论所形成的。由社会管理创新触发机制的结构，我们可以得出使触发机制发生作用的策略：一是要充分利用各种偶发事件。各种偶发事件表面看是偶然发生的，但其内在实质中却隐含着必然因素，也就是各种社会矛盾、危机及震动的累积，其形成需要一个不断积蓄的过程，且过程符合事物的运动发展规律。这就要求社会管理创新主体要具有前瞻性，能够洞察偶发事件的发生时机，进而充分的把握，利用偶发事件促进新观念的传播及扩散，引起人们的关注。进而增进社会公众对社会管理创新观念的认同感，为进一步推动社会管理创新活动拓宽道路；二是要正确的对待争论和社会震荡。仅仅有偶然事件，社会管理创新的触发机制还不能启动，因为偶然事件只能在一定的程度上引起社会的争论与震荡，在这一过程中要对社会震荡的程度有预见性。也就是说偶发事件所引起的震荡幅度要与社会管理创新活动的要求相适应，如果震荡幅度太小，触发机制根本不能启动，而如果震荡幅度过大，超过社会管理创新主体的控制范围，则可能酿成“灾难”。执政党和政府的权威与合法性会遭到公众的质疑。因此在培养社会管理创新的触发机制时，要正确对待争论和社会震荡。

（二）社会管理创新的宣传机制

在社会管理创新过程中，社会管理创新的宣传机制形成于初始方案设计向社会管理创新体制的变革的过程中。社会管理创新的宣传机制在时间序列上由不同的环节组成，包括以下几个阶段：一是初始设计的传播。这个阶段处于社会管理创新宣传机制的初始阶段，大多数公众对初始设计还是陌生的，处于感性认识阶段。公众只是意识到该初始设计的存在，对其所包含的内涵、结构、新质性，优越性还不了解，没有被大多数人接受。在这一阶段，沟通渠道的畅通至关重要，与之相对应的主要的沟通手段应是人际沟通渠道。由于该阶段处于尝试阶段，即是群众自发的认识。政治精英和普通公众所形成的人际网络充当传播媒介。这种人际网络传播的方式易于接受，有较高的信任度，能够为大范围的传播做好铺垫。当然由于人际关系网络有一定的上限，因此传播的范围与幅度仅限于人际关系网络可触及的范围内。但这对于初始阶段来讲已经完全可以满足。二是以政治精英为主体的推广。有了初始阶段的基础，宣传机制进入大范围的宣传阶段，目的被大多数的公众所认同。这是政治精英利用自己的权威与人格魅力，对社会管理创新的传播起到催化剂的作用。当然，政治精英可以利用自身所掌握的政治资源，包括电视、电台、报纸等大众传媒手段，来充当自己的喉舌，加大宣传的力度，让公众进一步了解社会管理创新，增加认同感。该阶段的宣传具有范围广泛，强度大的优点。最后阶段是社会公众的认同。该阶段为前两阶段的逻辑结果，可作为宣传阶段的成果检验。它能够集中的反映社会管理创新活动的可行性，宣传渠道的畅通程度，创新活动的进展程度。

（三）社会管理创新的发展机制

在社会管理创新过程中，发展机制是处于社会管理创新体系变革指向利益分化和妥协的过程中，这也就标志着实现机制一个回路的完成。社会管理创新的发展机制包括以下几方面内容：一是经宣传机制传播的社会管理创新活动的初始设计得到延伸，出现社会管理创新活动的群或域。初始设计只是社会管理创新活动中单方面的方案设计，这就决定了它在整个社会管理创新中发挥的作用是有限的。而由于初始设计有内在的新质性、优越性、合理性，使它在发展的过程中，能够衍生出一系列方案设计，为社会管理创新体系提供选项支持；二是将社会管理创新逐步规范化、体系化、结构化，形成合理、优良的社会管理创新结构体系。社会管理创新活动在初始阶段往往是暂时性的，甚至大多属于不规范或规范不足的，甚至是粗糙的。要提升社会管理创新的规范性使其规范化、结构化、体系化，这必须依赖于社会法定的自治机构和法定程序，那么就必须要求在社会管理创新过程中居于主导地位的执政党和政府完成两方面的任务：既改变自身的组织结构和功能，又要改变社会活动规则，以自身掌握的公共权力资源作为保障，通过法定的程序，使一些对社会发展起到积极作用的社会管理活动合法化。

总之，社会管理创新过程中的实现机制是以社会管理创新的主要影响因素为节点连接起来的，有其内在的逻辑过程是：首先利益的分化与妥协通过触发机制产生初始设计，而由初始设计指向社会管理创新体系的变革必须借助于宣传机制完成其过渡，社会管理创新体系的变革指向利益的分化与妥协需要有发展机制在这一过程中来完成。需要特殊强调的是社会管理创新是一个永无止境的循环过程，每一个创新周期的完成也将意味着下一个周期的开始。利益的分化与妥协作为新旧创新的连接点，同时也决定了社会管理创新是一个循环的过程，这在一定程度上也说明了社会公众需求的无限性，要求社会创新的主体要有与时俱进的态度，来推动社会管理创新的发展。

［1］［美］戴维伊·斯顿.政治生活系统分析［M］.北京：华夏出版社，1999，36.

［2］胡宁生.体制转轨过程中公共政策的主要制约因素［J］.中国行政管理，2003，（5）.

［3］娄成武，顾爱华.行政回应的哲学解读［J］.中国行政管理，2006，（9）.

［4］于严强.公共政策学［M］.北京：社会会科学文献出版社，2008，284.

［5］［美］莱斯利·里普深：政治学的重大问题：政治学导论［M］.刘晓等译.北京：华夏出版社，2001，28.