健全我国公办高校的理事会管理机制

郭一盟

（河南大学 哲学与公共管理学院,河南 开封 475000）

健全我国公办高校的理事会管理机制

郭一盟

（河南大学 哲学与公共管理学院,河南 开封 475000）

中国大学特别是公办大学的理事会建设方兴未艾，通过对外国高校理事会制度的特点比较发现它们有一些共通之处，同时我国公办高校理事会建设还存在着诸多问题，当务之急是加强现代大学精神的培养、明确理事会在高校治理体系中的定位，并厘清各相关机构的职责和相互关系，同时加强制度建设，明确法律定位。

公办高校；理事会；管理体制

高校与社会的联系日益紧密，也被公众赋予了更多的期待。为了面向市场，提高社会服务能力，高校需改革学校治理结构，建设现代大学制度以满足社会的需求。通过建设理事会制度，实现高校、政府、社会三方的有效结合，完善大学治理结构。我国公立高校理事会建设尚处于探索初期，关于具体的组织定位、规章制度、运行机制还未明确。因此，了解理事会制度的特点、通过与外国理事会制度建设的对比分析，对探索符合中国实情的理事会建设具有重要的现实意义。

一、公办高校建立理事会制度的应然性

理事会是现代高校内部治理体系的重要组成部分。我国民办高校和独立学院的理事会管理制度已基本建立，而公办高校的理事会建设才刚刚起步，部分公办高校已建立的理事会却也只作为咨询而非治理机构，名不副实，并没有发挥其应有的作用。理事会是现代大学制度的显著标志，它为高校与社会的交流合作提供了稳定的平台，同时也是政府宏观规划和社会监督的一种方式，此制度在我国高校的探索性建设方面有一定的应然性。

（一）全球化发展和国内体制改革的时代背景

高校理事会制度在我国的发展有一定的时代背景：一方面，全球信息化和知识经济时代的到来，对大学教育提出了新的要求和挑战。西方高校的董事会制度历史悠久，已成为一套较完整的治学体系，其高校治理理念的传入对我国高校的管理模式产生了一定的影响。建立开放化、民主化的高校运作机制，已成为世界各国高校办学的共同追求。另一方面，国家经济转型和政治体制的改革，要求高校管理体制的革新。由于政府职能的转变和市场经济的发展，国家在加强宏观调控的同时，鼓励高校扩大民主参与，整合社会资源。而国内财政紧缺、与社会脱节造成的就业难等现实困境也使得教育体制改革势在必行。大学被呼吁走出“象牙塔”，通过建立现代大学制度，改革学校管理以更好地服务社会。

（二）传统高校行政管理体制的弊端

鉴于在新中国建立初期急需发展社会经济的特殊国情，有限的高等教育资源作为工具服务于国家行政规划的特性较为突出。学校沿袭政府部门的管理模式，虽在短期内收效颇丰，却也潜伏着不小弊端。

一方面，行政权力的过多干涉抑制了思想解放和学术自由。尽管国家法律规定了高校的法人地位和办学自主权，但事实上由于政府的过多干涉，办学受制于行政，教育服务于国家主流意识，学校因自主性遭到压制而不能施展拳脚，这与高等教育“面向社会，培养全面人才”的初衷相违背。另一方面，高校的封闭性导致与市场的供需不匹配。在传统的高校管理模式下，学校按照政策规划进行校务管理和学生培养，社会企业通过对毕业生的选择表达其人才需求标准。但由于学校管理的开放度低，学校对其需求标准的反应有一定滞后性。信息层的断裂阻碍了高校教育治理体系的良性循环。

（三）理事会制度在高校管理体制中的作用

实施理事会制度有利于现代大学制度的构建。从宏观角度即大学与外部（政府和社会）的关系看，理事会作为大学与政府和社会联系的媒介，既能实现政府对高校的支持与指导，增强高校与社会的联系，又能避免外部行政权力的干预，并保证社会通过实际参与实现对高校内部日常运行的实时监督。

从微观角度即大学内部治理结构看，理事会的建立将实现决策权力、行政权力、学术权力和监督权力的平衡。发挥理事会的决策、监督及筹措办学资源等作用，一方面代替政府部分原有职能，减轻了行政压力，利于实现政校分离；另一方面扩大了学校的自主权，有助于彰显学术权力在高等教育管理中的本位价值，实现行政权力与学术权力的制衡。前者关注大学日常事务管理，后者则致力于教育教学和科学研究，二者各司其职，相辅相成。同时为了保证决策的科学性，理事会通过吸纳企业代表、社会名流、相关专家等，扩大社会基础，实现服务社会的宗旨。

猪丹毒杆菌对青霉素敏感，大剂量青霉素的治疗效果较佳，一般用水剂4 000单位/公斤体重、油剂1～2毫升/公斤体重，病情好转后再注射2～3次，以巩固疗效。或15万单位普鲁卡因青霉素和15万单位苄星青霉素，一次肌肉注射1～2万单位/公斤体重，猪群治疗用四环素132毫克/升饮水，直至病猪全部康复后5天停止。此外，猪丹毒杆菌对红霉素、氨苄西林、头孢曲松、头孢噻肟、四环素、金霉素、土霉素的敏感性也较强。因此，在治疗时可选择上述药物交替使用。

二、中外公办高校理事会（董事会）制度的实然

多数国外高校采用委员会领导下的校长负责制，而其中公立大学理事会作为最高治理机构和最高权力机关是具有全球普遍性的制度设计。通过对各国公办高校理事会制度的组织结构、运行模式等方面的分析比较，概括出具有共同性的管理体制特征，对我国公办高校的理事会制度构建有很大的借鉴意义。

（一）美国大学的董事会制度

美国大学实行董事会领导下的校长负责制。董事会是大学的顶层决策机构和权力机构，主要负责学校的长远发展规划、制定学校章程、保障办学经费、联系社会等，董事会下设各类委员会管理相应的日常事务。在成员构成上，董事会主要由政治、教育、司法等相关业界的杰出人才，以及小部分的教师和学校管理人员组成，董事会成员一般由州长委任或州长会选任，而董事会内部领导者则由董事会选举产生。校长是学校行政工作的负责人，由董事会选举产生，对董事会负责。另外还会设置代表学者诉求的教授会、教师评议会等，行使大学学术权力以保障大学精神，而州政府则通过立法、拨款、参与董事会等方式对学校进行管理。

（二）英国大学的理事会制度

英国大学除牛津和剑桥两所大学继续沿用传统的学寮管理制外，其他现代大学均以校务委员会、理事会、评议会、副校长组成学校管理体系。理事会是实际上的最高权力机构，由教育局、企业界、社会名流等校外人士组成，主要负责筹措经费、规划发展，拥有对教师的任命权等。评议会则主管教育研究事务，制定学术政策，由校内人员组成，包括教授、行政人员、非教授教学人员、少数教师和学生等。副校长既是理事会成员也是评议会主席，同时拥有学术身份和行政身份，负责联系外校和社会，保证教学秩序和效益。另外学校通过大学基金委员会与政府联系，虽然接受政府的大笔财政支持，却仍享有极大自主权。

（三）法国大学的理事会制度

法国的大学教育实行中央集权制，大学理事会是最高权力机构，由评议会、学术委员会、学习和生活委员会组成。评议会是决策机构，对学校与社会合同签订、学校预算等有监督审批权；学术委员会、学习和生活委员会均为参谋机构，分别主管教学科研相关事项以及教育工作和学生生活指导。法国大学理事会建设强调民主共治原则，致力于全校师生的平等参与。理事会成员由选举产生，包括教师、学生、校内职工、校外人士，根据机构功能设置的所占比例有所不同，而校外人士所占比例为三分之一到六分之一。校长由理事会选出，对理事会负责，管理学校行政事务。与中国相似的是，法国教育部是学术组织中的最高机构，它拥有广泛的权力，包括管理机构、学位要求、任命教师、经费预算和拨款等。

（四）日本大学的董事会制度

各国大学的理事会制度尽管不尽相同，但也存在一些共性：第一，机构独立，处于决策管理地位。在学校内部管理都实行一长制与委员会制的结合，理事会通常是最高权力机构，又设学术委员会、校务委员会或相似组织与其制衡，基本上形成了决策权、执行权、学术管理权、监督权相互平衡的分权制度。第二，多元参与，体现民主共治精神。理事会的成员组成和管理过程体现出明显的共治精神和参与精神。在人员组成上，理事会成员通常包括教育界、司法界、政治界及企业界的杰出人士，以及部分师生和校内人员。第三，制度相对完善，高校自主权得到保障。明确了高校与政府各自权责范围，并通过确立大学的独立法人地位给予其较大的自治权。高校的理事会章程建设也各成体系，对于权力配置、日常运作等已有成熟的制度。

三、我国公办高校理事会制度建设的必然

我国大部分公立大学如武汉大学等，董事会多由政府投入为主，校外支持为辅共同建设，主要由政府机构代表、学校代表和捐资者组成，主要职责限定在筹资、联系社会资源方面，并无管理或决策权力。在我国高校体制变革的背景下，理事会制度改革具有紧迫性和必要性，在结合本国特殊国情和国外经验的基础上，笔者认为，我国在公办高校的理事会制度探索中应注意以下几点。

（一）构建现代大学精神

现代大学精神以批判创造精神和社会关怀精神为内涵，它们作为大学自身发展中形成的独特的价值理性和精神文明成果，也是社会文明程度的体现。以往的大学教育更多的是以政府意愿为出发点，以行政压力为推力而达成的变革，由于专业知识和教育视角的缺乏，这种变革的适宜性远不如大学教育内生性动力所推动的革新。以大学精神为基础理论的革新，是上升为意识形态层次的制度变革，因而更具科学性和持久性。现代大学精神的培育应体现在校园文化建设和办学实践中，通过构建育人为本、服务社会和人类的教育治理和办学理念，进而上升至制度层面，为大学教育提供合理高效的框架。

（二）实行理事会多元主体治理机制

大学是一个典型的利益相关者组织，秉持“平等”和“民主参与”精神，在管理上应吸纳多方意见和建议。在以往的高校理事会建设中，教师和学生极少有机会真正参与，此外，参与成员多是上级委派任命的，容易导致理事会成员构成的单一化，从而影响理事会运作的协调性和决策的科学性。而随着高等教育的社会化愈加明显，高校在服务社会、发展经济等功能上也被赋予更多的期待，为保证高校教育教学决策科学民主化，并尽可能地顾及大多利益相关方的诉求，建立以大学多元化主体参与的理事会为中心的治理结构势在必行。从管理学的角度看，理事会可以理解为一种基于公众认同的多元化主体立体互动和协同的新型合作治理模式。

首先在成员组成上应体现公益性质，包括政府和党相关部门、教育专家、企业和行业代表、学校教职工和学生代表。这样的构成能够赋予社会各界充分表达诉求的机会，建立起与社会的交流合作，同时可以拓宽教育经费筹措渠道，吸取校外经验，有效整合校内外资源以形成优势互补。其次，制定理事会管理团体素质标准。理事会成员组成要注意学术水平、行政管理水平的配合，不可偏颇，以提升理事会的综合治理实力。

（三）明确理事会与相关管理机构的角色定位

高校管理机构主要包括理事会、党委、以校长为首的校委会、教授会，各机构应就各自的职能角色达成共识。我国公办高校现行的是中国共产党领导下的校长负责制。党委是学校中传达党的意志的政治机构，负责贯彻党的方针政策及学校的思想政治教育，同时对学校事务管理进行引导和监督。外来的理事会制度无疑与此产生了冲突，但二者的冲突并非不可调和，可以通过党委参与理事会内部管理的方式来间接管理学校和传达思想政治指示加以化解。

图1 公办高校管理体系

如图1所示，理事会作为决策机构，履行规划学校发展、审批经费分配、联系社会等职能。校长对理事会负责，领导校务会，执行决策并管理具体学校事务。党委会作为高校的政治机构，执行监督审议职能，在重大决策上进行把关。教授会作为学术管理机构，通过行使学术事项方面的决策权，保证大学追求学术、探求知识的本质价值。政府特别是教育部门应站在宏观指导的角度，增强服务和支持功能，通过立法、财政拨款等间接管理方式与高校建立一种契约关系。此外，教职工大会、学生会及公众均是问责和监督的主体，建立起全方位的监督评估机制，保证学校正常的运作。通过构建现代公办高校管理体系，实现高校决策权、执行权与监督权，以及行政权力与学术权力的分离，构建起“政府—社会—高校”立体合作模式，建设中国特色的现代大学。

（四）健全法律制度保障

一方面，要加强国家相关法律建设，明确理事会的性质、定位、运行机制等。国家立法应进一步强调政府放权、大学自主办学、鼓励社会参与的教育管理理念，明确理事会的决策地位，界定理事会与政府、社会及学校内部其他管理机构的权力关系，为理事会发挥治理作用提供法律保障；另一方面，要加强学校章程以及理事会内部章程建设，就学校办学目标、原则、规模、部门和院系设置等基本规划确定下来，将理事会纳入学校治理体系，并结合高校特色，设置理事会的具体组织结构和管理办法，使理事会日常运营做到有章可依。

总之，制度改革是一个循序渐进的过程。我国公办高校理事会制度正在实践探索期，随着市场经济的发展、相关规章制度的完善和实践经验的积累，理事会建设将愈加成熟。建设理事会制度的关键就是协调好理事会与政府及校内各管理部门之间的关系，并为政府宏观规划、高校人才培养、社会参与管理的高等教育体系提供制度和政策层面上的保障，从而形成长效稳定的高等教育治理结构。

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【责任编辑 刘 钊】

Improve Systems of Administration of Public Universities Council in China

GUO Yimeng

（School of Philosophy and Public Administration, Henan University, Kaifeng 475000, China）

The construction of China university’s council, specifically the state-run university, is just unfolding. Comparing the characteristics of foreign universities council system, we can find that they have many things in common and there still exist many problems in the construction of public universities council in China. Immediate necessities are to strengthen the development of modern university spirit, clear the position of council in university management system and clarify the responsibilities and relationships of relevant institutions. And at the same time we should strengthen the system construction and define the low position.

public universities; council; management system

2015-03-12

郭一盟（1993—）女，河南平顶山人，硕士研究生，研究方向：高等教育政策分析。

G647

A

2095-7726（2015）08-0058-04