土地流转问题之我见

杨丽娜

(鞍山市土地经营管理处，辽宁 鞍山 114001)

目前，我国农业经济结构正处于不断调整的过程中，土地流转问题作为我国新型农村建设以及“三农”问题中的关键环节，其质量的好坏直接影响着我国新农村的建设以及其农村经济的整体转型。但是我国农村土地流转的过程中依然存在一些不利的因素，这些严重制约着农村经济的进一步发展。因此，及时采取有效的措施来对土地流转过程中出现的问题进行解决势在必行。本文从农村土地流转的含义、发展、形式、特点以及其存在的问题入手，就如何提高我国农村土地流转效率提出了一些策略。

1、农村土地流转的科学涵义

农村土地是指农民所有的，依据国家法律规定的耕地、林地、草地以及其他农业用途的土地。农村土地流转包括农村土地使用权和土地所有权的流转与变动。但是这种流转不是一般的承接关系，而仅仅局限于国家集体对于农村集体的用地进行征收。也就是说，这种流转形式是一种不可逆的单向流转形式。土地流转的根本是农村土地承包经营权实现了市场化，即农村土地依然归农村集体所有，但是其将土地的使用权自愿租赁给有关的经营个体，从而有利于有效地优化和配置农村土地资源。

2、农村土地流转的发展

农村家庭承包责任制建立于20世纪80年代，自其实行以来，我国对于农村土地的流转情况进行了大量细致地分析、考察与研究。大量的数据表明，我国农村土地的使用权流转效率在20世纪90年代中期之前都比较低。但是自20世纪90年代末期以来，由于我国的国民经济得到了快速的恢复和发展，促使大量的农村劳动力向城市转移，这也促使农村土地流转的效率得到有效的提高。此外，农村土地流转还具有另一个特征，即其在经济发达地区的流转比率要显著地高于不发达地区的土地流转比率。但是现阶段我国农村土地流转的规模依旧呈现出继续扩张的趋势。因此，自农民收入不高，农村经济发展滞后的背景下，农村土地流转问题也越发的凸显其重要地位。

3、农村土地流转的形式与特点

3.1 农村土地流转的形式

目前，我国农村土地流转主要包括五种流转形式，即转包、转让、互换、反租倒包和股份合作等五种形式，下面就这几种形式的具体内容进行详细的阐述。

(1)转包形式。转包是指持有土地所有权的农村用户在取得发包方的同意后将未超出承包期限的土地的一部分或全部转让给第三方，由第三方来对土地进行使用，即第三方拥有最终的土地使用权 (承包权)，这样农村用户可以从中取得一定的经济收益，但是承包方和发包方依旧按照其以前商定的合同条款来行使权力和履行任务。

(2)转让形式。转让形式的土地流转形式主要是指持有土地承包经营权的农户或个体将尚未到期的土地承包经营权以一定的条件转移给其他的承包用户或个体。

(3)互换形式。互换是指互换双方为了解决农业生产过程中的不便而在平等交换承包经营权的基础上相互交换属于自己管理和使用的部分土地或全部土地的形式。

(4)反租倒包形式。该土地流转形式主要是指农村集体组织根据农村用户的意愿和有偿性的原则将农户所承包的土地“反租”回来，然后再将这些土地承包给单位或者个体进行经营的一种形式。

(5)土地股份合作形式。该种形式的土地流转是指以土地承包人口或土地经营权证为依据，将农村用户自身所持有的土地经营权量化为股权，然后农户可以凭借自己所持有的土地使用权来进行入股，形成土地股份合作社，所构建的股份合作社则可以对入股用户的土地进行对外租赁或招标承包，而农民也可以从中获取一定份额的分红。

3.2 农村土地流转的特点

理论上来讲，我国农村土地流转主要包括以下几个特点:(1)农村土地流转的参与主体复杂多样，包括乡镇组织、农村经济合作组织，小型的农户承包组织以及农民个人等;(2)土地流转方式具有多样化的特点，现阶段我国土地农村流转方式主要包括转包、互换、转让、股份合作和反租倒包等五种形式;(3)土地流转周期的不定性，有的期限可以达到10年或以上，但是也可以1～2年的短租;(4)土地流转的规模在持续不断地扩大，同时土地流转速率也在不断地提高;(5)土地流转的有效区域在快速地增加，其总体的扩张趋势为:从沿海区域向大陆内部地区逐渐地扩展，但是各个土地扩张区域之间的流转差异性还是具有较大差异的。

4、农村土地流转存在的问题

4.1 农地产权模糊，农民地权不完整

根据家庭联产承包责任制的制约因素，我国将农村地产权主要划分为三种形式，即:经营权、承包权和所有权。我国在各种有关土地的法律中均明确规定了我国农村农户所占用的各类土地均归我国农村集体所共同占有。农村用户所持有的经营权和承包权实际上是不完整的权利。因此，农村土地流转的真正主体实际上应该是集体，而不应该是农村用户个体或小型组织，但是由于集体这个概念的界定不够清晰，这就致使在实际的分权过程中产生产权问题的冲突。

4.2 土地流转机制不健全

目前，我国与土地流转机制有关的市场机制、社会保障制度以及价格机制等机制的配套联动机制还很不完善，很不健全，同时我国现阶段的土地流转也极其地欠缺完善的价格调控机制和体系，加之我国也没有经验可以参考和借鉴，某些地方由于欠缺信息交流的中介，其土地市场活跃度更是低下，从而导致土地流转的交易量小、价格低和效率低等问题。就我国社会现阶段的保障而言，我国农村的社会保障体系还很不系统，很不完善，其还需要一定时间的完善和改进。此外，外来打工的农民在城市也很难获得城市的社会保障。因此，农民会把其所持有的土地看的极其的重要，他们宁愿荒废土地、粗放经营，也不愿意将自己所持有的部分或全部土地以合法的方式转让出去，从而严重地制约了我国农村土地流转的效率。

4.3 土地流转缺乏正确的引导和规范性文件规定

我国农村各个农户之间的土地流转大都是自发进行的，没有规范的引导和交易程序，所以在交易的过程中很容易出现流转无序的问题。此外，由于我国在农村土地流转方面没有设定特定的规范性文件和条文，乡镇人民政府对于土地流转问题很难及时的加以处理和解决，从而导致其没有充分发挥自身的管理职能。

4.4 农村土地流转形式及合同不规范，合同兑现难

我国农村现阶段的土地流转合同的样式具有多样化的特点，如合同样式有口头的，书面的，甚至还有一些什么都没有。此外，即使有些合同是以书面的形式来签订的，但是由于合同上所写的各项条款不符合规范上的各项要求，故合同也不具有法律效率。此外，由于所签订的合同上面的各项条款标示的不够清晰，明确，加之农村农民的法律意识和维权意识淡薄，一旦市场价格出现波动或者其他因素的影响时，农民很可能在合同未到期时候就将合同收回来，进而会造成承包合同纠纷与违约现象的发生。

5、提高农村土地流转效率的策略

5.1 推动土地产权创新，赋予农民稳定预期

正如上述所述，农村农户所占有的各类土地均归农村集体所共同占有，农村农户对于土地持有所有权之外的其他权利，如收益权和使用权等。但是农村农户依旧可以按照自己的意愿来对自身所合法持有的土地进行合法的流转操作，而农村农户在这个过程中仅仅需要对其待流转的土地进行适当的登记即可，不需要向上级批准，同时国家需要给予我国农村农民对于土地的永久使用权。这样一来，不仅可以稳定农民产权，使其结果与农民的预期相适应，也可以极大程度地增加农村农民对于其所承包土地的相关投入，更重要的一点就是其可以为农村土地流转奠定良好的基础。

5.2 积极发展农村土地市场，建立适应市场经济需求的土地流转机制

为了更好地在农村建立适应土地市场需求的土地流转机制，我们可以着手从以下几个方面来努力:(1)为了允许农村土地可以在适度或规定的范围内流转，有关部门必须要尽快的为农村建立一套有效的土地转让机制，依靠制度来确保土地的转让价格可以收到市场机制的调节和管理。(2)在农村多建立一些中介组织，由这些中介组织来负责为农村土地的流转提供有关方面的服务。(3)建立一套系统、完善的调节机制，避免我国农村土地使用权出现权利过度集中的问题，从而可以很好地调节我国土地流转过程中出现的各种不公平和垄断问题。(4)有关部门可以建立一套多层次的社会保障体系，包括社会互助、优抚安置、社会福利、社会救济、社会风险以及发展和完善农村医疗制度等，逐步地弱化农村土地的社会保险和其所具有的福利功能，从而为农村土地流转主体解决其对于进行土地流转过程中的后顾之忧。

5.3 搞好宣传，加强培训，落实规范管理

我国农村土地流转问题是一项巨大的工程，其会不可避免的涉及到农村全体农户的思想和行动，因此在其实行的过程中会出现一定的阻碍。因此，为了提高农户思想与行动的一致性，农业承包管理机构要提高全体农民农业生产的积极性，加大对于农业生产重要性以及现代化农业生产技术的宣传力度，从而促使全体农民均可以自行运用现代化农业的生产技术来进行农业的生产。此外，还需要加大对农村土地流转重要性及其好处的宣传工作，积极引导和鼓励农村农户合理地进行土地流转经营，而组织干部作为管理的主体，其应该积极组织农村干部认真学习有关方面的法律和法规，如《农业承包合同管理暂行条例》、《合同法》等，从而可以确保全体农户均可以自觉地遵守合同规定的各项要求，减少合同纠纷问题的出现。

5.4 稳定农村土地承包关系，切实维护农民的权益

如果有关部门对土地承包过程中所产生的各类纠纷问题进行及时的处理和解决，将有助于缓和农村生产过程中的各种矛盾，维护农民的合法权益，同时也有利于提高农户农业生产的积极性和热情。因此，各级农业承包合同管理机构要严格按照国家有关方面的法律和法规来执行各项操作，确保合同履行的正常进行。此外，还需要对于平时的各种调解经验制定有效的解决办法，以更好地稳定农村土地承包关系，促进农村的进一步发展。

农村土地流转不仅有利于土地的规模化和集约化经营，有利于加快我国社会主义新农村的建设和“三农”问题的解决，同时也可以满足人们日益增长的物质和文化需要。因此，为了促进我国现代化新农村的建设，我们在实际的农村生产过程中要通过各种手段和方法来提高农村土地流转工作的效率。

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