超越合作与制衡：民国时期上海慈善组织与地方政府的互动

汪 华

(华东理工大学 社会与公共管理学院，上海 200237)

一、问题的提出

关于前现代中国的国家与社会关系，以及与之相关联的市民社会、公共领域等问题，自海外中国研究学界于20世纪70年代开展一系列研究之后，①受到国内外学者越来越多的关注，目前仍是一个充满纷歧的议题。近年来，围绕这一议题已经形成了十分丰富的成果。②总的来看，早期的研究偏重借鉴“国家-社会”理论范式来重新解读中国历史，描述或解释为什么自晚清以来民间社会与国家之间形成了普遍的对立、竞争性关系；③后来，越来越多的学者逐渐对这些简单套用西方理论剪裁中国经验的做法表现出普遍的不满。④综观现有研究，批评主要集中在“国家与社会”关系模式以及“国家与社会”理论在中国史研究中的适用范围这样两个方面。对于后者，人们的批判则是指责其由于现有的研究，总是有意无意地在中国历史中寻找能与西方对应的“国家”、“社会”、“公共领域”、“市民社会”等历史概念，而使其体现出明显的比附西方历史色彩。对于前者，与以往研究中过分强调国家与社会之间对抗关系不同，现时学界已不再满足于将两者视作在力量上此消彼长而呈对抗的两极。余新忠对此的批判较具有代表性，他认为“国家、官府和社会在整个社会管理和秩序维护方面，并不存在根本和体制性的矛盾与对抗”，并进而指出，对两者关系，应“以合作与互补这样一种新的认知模式来重新认识它们的互动”。⑤

殊不知，对两者“对立”、“消长”关系的批判，又滑进了“合作”、“共生”模式的泥沼，这是目前对“国家与社会”分析框架批判之后的另一种研究取向。本研究试图对此提出质疑。回到中国语境下，我们无法理解社会组织何以执着地要与“国家”保持制衡、竞争乃至冲突性的关系。换言之，“社会”为什么会与“国家”形成诸如合作、冲突等关系模式？除了大量的描述性文献之外，已有研究并没有给出充分解释。本文拟运用大量第一手的档案文献，对20世纪上半叶上海慈善组织与政府互动博弈过程及其背后的目的诉求进行考察，讨论“社会”与“国家”之间不同关系形态的演化过程。

二、上海慈善组织与国家关系的演化过程

晚清以来，上海慈善活动异常活跃，慈善组织亦非常多。尤其在太平天国运动横扫江南以后，慈善组织逐渐增多。规模较大的慈善团体，如普育堂、果育堂和同仁辅元堂等，均于此前后创设。大量慈善组织于此期间出现，以解决19世纪下半叶百废待举的江南社会及应付动乱之后的善后工作。最迟到1910年代初，全上海各类慈善组织已超过50家。⑥

自19世纪中后期以来，由于经济、政治和社会秩序等因素，使得上海在开埠不久就成为包括慈善公益团体在内的地方社会力量空前活跃的舞台。⑦“一市三治”的特殊政治空间以及19世纪后期上海商人力量的成熟，逐渐培育了这些民间慈善组织的自主意识。作为相对独立于国家体制之外的社会组织，这些民间慈善组织有着长期自我管理、自我支配的自主性传统。这种自主性传统，随着20世纪初国家力量的式微而日益增强。民间组织在上海地方社会事务中长期发挥着实质性的支配作用。

但这种状况到1927年之后出现了一个十分显著的转变。随着1927年国民党政权的建立，秉强势与集权理念的国民党国家权力对民间慈善组织所表现出的空前扩张与干预，使得各民间组织自主性传统面临前所未有的挑战。慈善组织与国家之间的关系在这一过程中不断调整。

1.国家权力的扩张

1927年之前，上海华界基本没有制度化的社会保障。举凡赈贫济穷、恤孤问寡等福利事宜，完全由各类民间慈善组织承担。1927年上海市政府成立之后，尽管面临财力、人力等诸多实践掣肘，政府并没有以大包大揽的姿态直接出面举办各类救济事业，依然将此类事务交由民间力量去办理，但现代责任国家理念和强势政权的内在要求客观上让上海市政当局不得不以一个积极的责任者身份出现在公共福利递送之列。无疑，现代国家的责任理念要求政府从幕后的旁观者走向台前，主动承担起推行公共福利的责任，把济贫救弱、福利民生的施政行为至少在形式上视为国家的当然职责，强化国家的威权手段，必要时可以对传统上由私人自由支配的利益分配领域实行强行干预。

从目前可见的史料来看，1927年上海市政府成立之后，国家逐步加大了对慈善组织的监督，扩大了对慈善组织在财务上的介入和人事上的干预力度。这种扩张，首先需要借助体现国家意志的立法作为依据。1929年，继国民政府公布监督公益慈善团体法之后，上海市政府另行制定了相应的地方性法规。根据市政府的要求，今后慈善团体无论新旧，必须经党政许可或核准注册后方可设立；要求慈善团体每年至少分两次将款项收支及事业办理实况，呈报主管官署审核。同时，政府重申，民间慈善团体如需募捐，应先造具预算及计划，呈请主管官署核准，并将捐册、收据等编号送请社会局盖印；事竣之后，即应造具决算书及事实清册，呈报审核。至于财产之变更、事业之兴废，亦应先行呈请社会局核准后方能办理。各慈善团体应绝对服从主管官署之指导督饬改良，如延不遵循，着即勒令停办或改组。⑧这些规定，对国家与民间慈善组织之间的地位以及彼此间权利、义务的关系重新做了调整，使政府对慈善组织的监督与干预合法化。⑨

政府对各慈善组织的监督与控制十分广泛，举凡财产之变更、款项之募捐、人事之变动，甚至章则之修订、经费之预算，均应随时呈报市政府核准后方生效力，否则不予认可。各慈善组织立案后，每年应将堂务状况、收支款项等编制报告呈报政府审核。⑩借助这种方式，上海市政当局希图建构一种对慈善组织进行监督、控制的长效机制。

此后各种相关制度的出台，基本上是以这个时期的做法为基础。正是1929年市政府的这项规定，为政府权力在慈善组织中的空前扩张提供了制度保证和法律依据。政府的干预是全方位的，其中尤以对慈善组织的日常管理、财务和人事上的介入最为主要。

慈善组织日常事务的管理，在传统上本是该组织自行安排与统筹的范围，但1929年的这项规定赋予了市政当局介入各善堂日常管理的权力和机会。此后每年视察各慈善组织、检核其实施成绩，成了上海市政府管辖此项事务的职能机构——社会局的一项重要例行工作。而其介入堂务管理的借口则通常是慈善组织在管理上的混乱或腐败，即所谓“滋蔓复杂，因循腐败”。 通常，政府往往以改革的责任主体直接介入慈善组织的日常管理，如1929年社会局对普益习艺所、1930年对中国救济妇孺会的整顿。以善堂的堂务管理混乱、内容腐败为由介入慈善组织的管理，是国家权力对民间慈善组织的干预形式之一。此外，饬令善堂暂停业务或直接责令其改组，亦是民国时期上海市政当局介入慈善组织日常管理的另一种重要形式。1929年淞沪教养院的改组和1930年对棲流公所、同仁保安堂的接收，应是说明这一问题的有力例证。

此外，上海市政府进一步加大了对慈善组织财务上的干预与控制。对慈善组织财务上的监督，首先体现在对善堂财产使用权的控制。1929年对慈善组织的立法规定，赋予社会局随时监督各慈善组织财产动向的可能。各慈善团体举凡财产出售、租赁等，均须事先呈准社会局。在当年早些时候的一份公告中，社会局措辞严厉地告诫有关慈善团体，“嗣后关于行使不动产权利，除自己使用外，如有收益或处分行为，与法人本身利益关系较重者，如建筑、买卖、租赁等事，须先呈准本局备案，毋得擅自处置”。1929年保安堂欲出租该堂地产，社会局闻讯后即派员详查，并批令该堂“在调查未竣及租地办法未经本局批准之前，不得订立正式出租契约”。盛氏愚齐山庄正是在这方面没有遵照社会局的告诫，于1931年被社会局转呈行政院将其资产冻结。1934年10月间，上海慈善团体联合会准备出售沪西区昃子圩田地12．49亩，社会局立即派员前往该地进行调查。

传统上慈善组织在财产处置方面自行支配的空间，在国家权力扩张中受到极大的抑制。这种抑制，不仅表现为上述财产变更所受的约束，在更广泛的范围内都明显体现出政府介入的痕迹。

除此之外，政府还在人事安排方面加强了对慈善组织的干预与渗透。社会局早在1928年即以立法的形式确立了该局对慈善组织人事上的监控地位。是年11月底上海市政府公布的一份规定中，社会局要求各慈善组织设立委员会，并由委员会先行拟定办事主任人员。但主任的正式就职须经社会局委任。社会局可以长期行使对慈善组织人事上的监督权。这种人事上的干预，不仅体现在对慈善组织主要领袖的任免变更上，即便对一般办事人员，社会局仍然可以有监察之权。如查得办事人员有溺职或舞弊等情事，即行着令主任分别撤换，以示惩处。

1930年，社会局在检查中国救济妇孺会时，发现该慈善组织管理混乱，且该会管理人员对这些问题“均熟视无睹，既经诘质，犹文过饰非，漫无常识”。因此，社会局严厉指责该院负责人监院杨铁仙、女管理员曹月琴以及幼稚园管理员章漱石等“均属怠于职守，毫无成绩，屡戒不悛，难期振作”，并当即做出“即行撤换，为溺职者戒”的惩处决定。同样，在对普益习艺所的整顿中，社会局也拟“从裁汰冗员、换用得力人员”等办法入手。

这种人事干预，在消除纯粹由民间力量自行管理所带来的可能隐患与弊端的同时，也极其有效地实现了政府对慈善事业和慈善组织实施统制的企图。通过这种办法，社会局在一定程度上实现了对慈善组织在人事上的权力扩张。

2.慈善组织的回应

在国家权力的持续扩张中，民间慈善组织与国家之间的关系也在不断进行着调整。民间慈善团体与上海市政府之间关系的发展大体经历了三个阶段，并分别表现为三种不同的互动模式。两者关系架构的变化轨迹，大略能够反映近代中国“国家”与“社会”关系的一些面相。

(1)早期的合作

笔者曾指出，近代上海大多数慈善事业的发起人和组织者均为工商企业雇主，即资产阶级群体。对于1927年建立的新政权，他们的立场是明确的。1920年代中期，特别在“五卅”以后，上海工人运动风起云涌。层见迭出的劳资冲突要求资产阶级在利益分配上必须重新做出调整。这从根本上损害了资产阶级逐利性的本质利益。因此，当南京国民党政权和上海市政府成立之后，慈善界主流显然是持与政府积极合作态度。这种合作最现实的表现就是这些资产阶级慈善界领袖以不同的方式参加到国家政权之中。慈善界领袖王晓籁与虞洽卿、王一亭等人甚至“以私人名义向各银行出立借据”，为南京国民政府的军事行动提供财政支持。沪上慈善界元老黄涵之亦参与到新的政府之中，被市长起用为公益局局长，专门分管公益慈善行政。1927年10月在上海慈善团体联合会第12次会议上，慈善组织表示“各团体事业如何适应新潮流之趋势，亟应筹划进行，以副市政府督促改进之意”。

因此，积极回应政府的社会救济行政，是此期间慈善界的主要姿态。每届隆冬，缺衣乏食之贫民举目皆是，各慈善组织每每于此期间纷纷组织冬令救济，作用非浅。上海市政府对此也很清楚。所以每当此时，政府总要召集各慈善团体，商议救济事宜。慈善组织对此亦总是持合作态度，勉力办理。

1928年上海市政府拟筹建统筹各公益慈善事业的官方机构——上海市救济院，慈善界立即表示“地方救济院之设立，势不容缓。本会(上海慈善团体联合会)应先有所表示，似宜自动发起，拟具计划，商承主管官署筹备进行”。这种积极合作姿态与1929年后慈善组织与政府长期僵持的紧张简直判若云泥。

正是这种在功能上的耦合，使得慈善组织与政府有一个良好合作的基础。有理由认为，如果其他因素不对此基础发生影响，这种合作仍将长期发展下去。但1929年以后随着国家权力的不断扩张，社会局对慈善组织在各方面的干预进一步加强以后，政府与慈善组织之间的关系又开始有了新的变化。

(2)初显紧张

从1929年开始，作为国家权力意志体现的上海市政府社会局对慈善组织的监控与干预明显加强。1929年5月，上海市社会局以对各慈善组织财产经营使用为由，拟组织成立“上海慈善团体财产经营委员会”，各团体所有财产凡遇使用、处置，必经该委员会审核同意方可。此举显然让慈善组织大为不满。他们认为，“慈善团体经主管官署许可成立后，即属财团法人，已具有法人人格，其权利能力非依法不得侵害。今社会局所拟组织之委员会，似居监护人地位，而法律人之人格之权能亦即受限制”。不满之情，溢于言表。在随后不久的一次会议上，慈善团体再次重申，“慈善团体经主管官署许可设立后，为财团法人，具有法人资格，则依法对于行为能力不应放弃。盖设计、建筑、经租等均属行为能力范围之内也”，并称社会局的这一企图是对“法人人格方面加以一种限制” 的做法。慈善界的抗议很快取得成效。6月初，社会局取消了设立此种组织的计划。

矛盾没有激化，但并不意味着两者的紧张关系有所缓解。这主要是因为政府积极扩张职能的企图并没有任何收缩的打算。事实上，就在这一事件后不久，慈善组织与社会局之间又爆发了更大的冲突，而冲突的导火线则是1930年政府对慈善组织财产的全面清查整顿。

上海市社会局为加强对慈善组织财产的干预力度，于1930年成立了上海慈善团体财产整理委员会(以下简称“财整会”)，对全市各慈善组织的财产状况以及损益情况进行全面清查，以图改良。这一举动立即引起了慈善组织的强烈抵制和反对。

反对首先表现在对该组织合法性的争论上，即财整会到底有没有成立的必要？慈善界元老黄涵之的观点似乎能反映当时慈善界的主流看法：“无论机关团体也，其内容棼如乱丝，方可言整理。……(现)各善团之财产，因经费之不足，以致抵押者有之，以致出租者有之，棼乱则犹未也，初无庸整理。今社会局强迫整理，是否已抵押者，该局将设法取赎乎？已出租者，将设法收回乎？恐未必有此善意。故整理二字，在根本上已不能成立。”黄涵之进一步指出：“即欲整理，亦应由各善团自行整理……如社会局果系善意，整理亦应指派各善团原有人员，而该局自处于监督指导之地位，何以派及各局职员？”其言辞之中不无指责之意，甚至称社会局的行为别具用心，不怀善意。

随着财整会筹备工作紧锣密鼓地进行，这种紧张不断加剧。冲突再次掀起高潮是不久之后围绕财整会官民代表名额之争。政府的规定中明确财整会由政府、慈善界和技术专家人员三方组成，共11人构成整理委员会。慈善组织对于这样一个对自己十分不利的组织人员构成显然不满，遂于1930年两次呈文政府，要求在代表名额上有所调整。1930年7月18日的慈善团体联合会会议上，慈善界以沪上慈善组织繁多，“其所有财产调查之手续即属甚烦，整理之情形亦极有斟酌”为由呈文社会局，要求增派慈善界代表2人；而且在该项呈文中，慈善组织认为专家委员不应由政府单方面指派，合理的做法应由官民合组之财整会选聘。慈善组织同时还要求财整会的每月工作情况应由社会局和慈善团体联合会共同审查决定。

对慈善组织而言，如此坚持之目的主要是为了维持其管理上的自主性和独立性。财整会的设立导致政府与慈善组织关系急剧紧张，以前蜜月般的合作至此时逐渐被双方几乎充满敌意的紧张关系所取代。社会局指责慈善组织之所以力争增加财整会代表名额，或许有“不可告人之事”。这种指责显然激怒了慈善组织。在上海慈善团体联合会的文件中，慈善界领袖不无气愤地对此做出回应称：“各善团行事究竟有无不可告人之事，该局处于监督之地位，自应实行其监督之责。知而不举报，是溺职也；不知而故作含沙射影之语，未免意存诬陷，岂是堂堂监督机关所应如此？”上海慈善团体联合会也数度为此召开大会。在其会后致社会局的一份文件中，慈善团体联合会称：“各善团之委员或董事，牺牲精神、经济办理善举，只有义务而无权利，惟其本于良心之驱遣，故绝无一事不可告人……敝会两次陈述意见，辄遭贵局严厉驳斥，乃知人民之于官厅，绝无置喙之余地。”慈善团体领袖致信慈善界，呼吁不要“甘受压迫”，“勿为官权所慑伏”，有着自主性精神的地方力量与官权相抗衡的企图十分明显。可见，慈善组织与政府之间的紧张自1929年后逐渐升级，直至1930年财整会设立后达到了高潮。

客观地说，政府加强对民间慈善组织的监控与管理，显然不是为了约束、限制慈善组织作用的发挥，而是试图以政府的力量兴利除弊，规范慈善救济事业。但对于有着长期自我管理传统的慈善组织而言，政府的这种扩张行为无异是对其自行支配权的干涉。一方面，政府坚持要借用国家力量进行兴利除弊；另一方面，慈善组织着力于维护自我管理支配的独立行为权利，坚持认为“这种权利能力非依法不得侵害”。国家与社会之间的关系日渐紧张。

国家权力对社会空间的扩张，其本意在于寻求对社会的规范性整合，但政府的行为被有着强烈自主性传统的民间组织视为对其“财团法人”权利的干预和挑战。尽管民间慈善组织难以直接抗争强势国家，但在被政府视作十分棘手的贫弱与灾黎问题面前，这些慈善组织突然收缩，普遍表现出消极的姿态，对于竭力塑造其福利民生的积极姿态而又在财政方面捉襟见肘的国民党上海市政当局而言，这不失为一种相当有效的制衡策略。

原本试图加强对慈善组织进行监督管理的政府统制，获得的结果却是此后各慈善组织参与社会救济方面活动能量的显著萎缩。这可以从当时众多慈善组织在事业活动中经费投入的普遍收缩窥其一斑。如1930年上海济心会全年事业投资为7533.4元，而1931年则为7054.7元；上海保安养老所1930年的事业投资为14018元，至1931年降至7219.7元；上海栈业公会1930年的投资额为10425元，同样，至1931年也减为10275元；普艺习艺所1930年的事业经费为31340元，至1931年支出额骤减到19071元等等。如上述投资减少的现象在上海档案馆所藏的相关档案文献中有大量记载。

这种萎缩不仅表现在上述一个方面。1930年代初，众多慈善组织纷纷缩减业务、压缩规模。相对于前期成绩而言，1931年的各项救济与服务事业明显减少。1931年全市公益性质的义务学校为23所，而据社会局的调查，1930年为26所，减少了3所；接受教育的学生亦较1930年大为减少。举办公益义诊的医疗团体，在1931年为41家，而1930年为45家；1931年各贫困市民免费发放药品的公益团体亦较去年显著减少。此外，施材、掩埋、助殓等助葬机构也较前期有明显缩减。

非但慈善组织的数量在1931年度较前期减少，具体到慈善组织所举办的事业也有明显的收缩趋势。如1931年度元济善堂义诊贫民共29397名，而1930年为40005名；1931年该堂免费发放药品26497帖(剂)，而1930年这个数字为35943；接受防疫人数在1931年为1336名，而1930年共有3602名。这种收缩在1930年代初表现得十分普遍。据社会局的调查，1931年上海各公益团体义诊贫困病人的人数亦较上年显著减少；1931年公益团体用于发放药品方面的支出经费为171000余元，较之1930年218000余元的药物支出费，有明显的下降。

各类慈善救济活动在此期间普遍收缩，个中原因值得深思。尽管这里面的因素可能有多种，但强势国家在社会事务中所表现出来的干预与扩张势头，使得民间组织自主性传统面临前所未有的挑战，并进而导致慈善组织的积极性受到明显的抑制与挫伤，无疑也是一种潜在的影响因素。

不过，耐人寻味的是，随着财整会于1931年6月的终结，政府与慈善组织之间的紧张状态又呈趋缓之势。在关系构建上，双方再度表现出合作的姿态。当然，这种合作与早期两者之间的合作已有明显的不同了。

(3)“非情愿”合作关系的发展

尽管在多方面与政府有着明显的不愉快，慈善组织最终仍派代表参加了财整会的各项工作。事实证明，财整会的工作成效卓著。在对慈善组织的财产进行清查复核的基础上，财整会着力对各慈善团体的房产、地产的经营进行整顿。当时主要的做法是，凡各慈善组织财产文据不全或沿用旧日田单者，均一律饬向土地局丈实，并调换土地执业证。对于有发展前景之地产但现仍廉价出租或废置不用者，均饬依照附近市面状况，酌量增加租金，缩短租期，或筹款建屋出租，以裕收入。零碎不便营业之房地产或乡间田地，收益甚微，均饬适当时期分别呈准公开标卖，并将标卖所得投资于本市有一定发展前景之地产或房产。9个月的时间，使得慈善组织每年收益由原来的62万元增至98万元，净增益36万元。

这种看得见的收益，令慈善组织在抵制政府之余稍显宽慰。再者，一些善堂也趁此机会对自己长年未能解决的财务死账、资产纠纷进行清理。如仁济善堂的例子最为典型。此一时期慈善组织对于财整会所表现出来的合作姿态，更多的是出于借助政府之力解决自己长期悬而未决的资产纠纷的考虑。对后期慈善组织与政府之间合作关系的认识，应在这个基础上进行区别分析。

1931年后的事实显示，与财整会设立前后慈善组织因抵制政府权力的扩张而在具体善举上表现消极缩减不同，此后若干年内慈善组织在社会救济事业上又表现出了较大的参与热情。具体的例证是此后数年中各类善举有了明显的恢复和增长。以元济善堂为例，1930年该堂施医共40005名，经过1931年29397名的短暂缩减后，后来的几年又很快恢复至40000名以上，直至1935年高达62802名；该堂施药也是如此，1930年共向贫病施药35943帖， 1931年该项善举缩减至26497帖，但次年又增长恢复到38960帖的水平，此后，每年以近10000帖的速度增长，直至1935年达到58601帖。经费上的增长，一定程度上亦是慈善事业扩大的体现。另外，仁济善堂的资料也较为完整地反映了这一趋势。

上述情况部分地说明了随着财整会的结束，慈善组织在社会救济上又表现出参与的积极性和主动性，与政府的关系在改善的基础上又有了合作的倾向。

事实上，合作双赢的道理慈善组织十分明白。尽管在财产支配权上不满政府的干预，但这方面的紧张并不能抹煞慈善界寻求政府给予其多方面支持、维护的内在需求。史料表明，1931年后各慈善组织仍积极愿意接受政府在财政上的援助。如新普育堂不但接受了政府每年10000余元的财政划拨，还曾以承租公地为由要求政府拨充政府经费，以资津贴。1934年沪南庇寒所因业务骤增，力不能支，特向市府请求援拨银3000元，以敷急用。闸北慈善团更是长期接受政府在财政上的补贴，即便自1932年7月以后政府将补贴费减半亦是如此。

尽管这种在经费上的依赖对慈善组织而言既非普遍，亦不经常，但上述事例至少部分地说明了慈善组织在本质上无意寻求与政府的对峙。从维护自身利益的角度而言，只要国家权力对慈善组织自我支配空间的干预不至于损害其根本利益(主要是对财产的处置与获益权利)，两者的合作前景依然乐观，尽管在这种合作的背后政府与慈善组织各自的追求并不相同。

三、慈善组织与地方政府关系动态调整的现实基础

近代上海慈善组织在与地方政府的互动博弈中何以寻求不同的关系建构？对这个问题的回答，还要从“人们为什么要创办慈善组织”这样一个问题的分析入手。

客观地说，创办慈善组织，无疑是为了回应贫困与匮乏等各类社会问题。自古至今，这似乎是一个没有争议的观念。但问题是，如果慈善组织的目的完全在于解决贫困、穷弱，那么在近代中国，慈善组织应该出现在中国最为穷困的地方。但史料证明，近代大量的慈善组织出现在经济最为发达的上海。这说明，除了客观社会需求这一因素之外，尚有其他因素促成人们愿意创办慈善组织。

本研究的一个思路是，要想考察人们为什么热衷于兴办慈善事业，应首先弄清楚这些创办者都是些什么人、有着怎样的身份。以此为突破口，来探讨创办者的真实动机。基于这一思路，本文对上海档案馆馆藏民国时期上海慈善组织的相关档案进行了整理，初步梳理出上海慈善组织主要创办者及其职业构成，见表1：

表1 上海慈善团体联合会会员组织负责人情况一览表

资料来源：据上海市档案馆档案，卷宗号Q114—1—11、Q115—16—51等资料内容整理。

通过对近代上海慈善组织创办者的职业类型进行分析，本文认为这一群体中以工商业界人士居多。正如表1数据所反映的那样，29位职业明确的慈善组织负责人中，工商业从业人士超过76%。可以这么说，近代以来上海慈善事业的大量兴起，正是这一庞大的商人群体参与的结果。

从一般意义上来理解，商人群体显然并不一定比其他群体更具爱心、对贫弱之民与灾黎更具同情之心。因此，民国时期上海如此众多的商人热衷于经营慈善组织，背后必定有着超越慈爱之心的其他目标诉求。本研究认为，民国时期上海工商界人士乐于创办、参与慈善事业，或多或少隐含着某种利益性致因。一个可能的解释是，商人群体通过捐资兴办慈善事业，在维护并巩固自己在地方事务中的支配权力的同时，也可以借助这种“施善”行为为自己声誉的提高和慈仁形象的树立创造机会，并进而为自己获得一种潜在的无形资源；反过来，这种资源又为其商业的进一步发展提供了极大的便利和有力的支持。

诸如《申报》等各类报刊上大量慈善组织对所谓诸“善士”的鸣谢，可以间接佐证这一观点。对于慈善组织的投资人而言，以“善士”的身份见诸报端，其效应绝不亚于商业广告所带来的收益。有的慈善组织索性将施发衣米的施票直接交由投资于慈善事业的会员，让贫民直接在这些会员手里受施；也有一些慈善组织在施发衣米的票证上盖上会员店号的印鉴，以资广而告之。如1930年初红十字会曾于上海南市、闸北等地开展冬令救济，施赈贫民，制备棉衣数千件，印就米票一万张，“凭上海输捐善士店号印鉴、凭信随时施送”。上海永乐善堂也曾规定，凡要求救助者，须经该堂会员介绍，否则不予施救。这种借施善之名以图扬名之实的做法，显然令包括中小工商业者在内的沪上商人群体乐于捐资创办慈善事业。

大量的资料显示，民国时期上海的商人们热衷于创办慈善事业的一个重要动机在于其特定的利益性追求，即在其“施善”行为的背后鲜明地体现了这一群体利益性的目标诉求。正如乐正的研究所揭示的那样，近代上海，人们的行动往往建立在“交相利”的基础之上。人们参与各类社会活动的兴趣并不仅在于此活动本身，而是也在于由此带来的有形或无形的收益。举办慈善事业给行动者所带来的“慈仁”、“厚德”的光辉形象，令手中握有巨资的有产阶级瞩目。同时，他们更十分看重借此举来为自己在市场领域的空间拓展铺垫社会资本；至少，在获取各类资源方面，举办慈善事业与兴办实业有着相辅相成的作用。

著名实业家兼慈善家王晓籁早年经营茶茧丝纤等业，在上海金融界颇负盛名。导致其后来致力于公益慈善事业的原因，在他的日记里透露出了一丝心迹：“三十岁以后……弃商业而致力于商道，举凡公益慈善、教育文化及社会公团，一切事业无不积极参加。”王晓籁把办理慈善事业称作“商道”，这种看法颇能反映当时商人群体参与创办慈善事业的一般心态。出于“商道”考虑，商人们创办各类慈善事业的根本出发点显然并非仅以解决社会贫穷为基础，其终极目标仍在于更好地经商兴业。当财富对经营者而言不再是一项焦虑的对象时，声誉和社会形象则成了关注的焦点。投资于慈善事业，不失为提高自己知名度和社会声望的一种绝好途径。而此举反过来又为这些经商兴业之人创造了更好的经营性环境。

上述分析说明，“慈惠”与“商道”的互辅机制，正是慈善组织兴办主体的利益性诉求策略。正是基于这一认识，本文认为，慈善组织与国家保持何种形态的关系建构，很大程度上是出于自身的利益性目的诉求。讨论“社会”与“国家”的关系，这是一个不应被忽视的分析维度。

四、余论

如何认识民间社会组织与国家的关系建构，这是本文的一个核心关切。本研究认为，社会与国家的关系模式并非一个恒定的历史范畴，它在现实层面上受到行动主体特定目的诉求的影响。本文以近代上海慈善组织与上海市政府的博弈互动过程为分析对象，考察了慈善组织与政府关系的动态演化过程。尽管秉持现代公共政府理念的上海市政府有着福利民生的宏大抱负，但由于财力、人力等资源因素的现实制约，在具体操作层面上1927年的新政府依然将主要救济活动交由各类民间慈善组织去举办实施。正是在这一过程中，奉行集权理念的国家与有着长期自主性传统的社会组织之间发生了一系列错综复杂的博弈互动。

无疑，政府希望与慈善组织合作的前提是对其在社会秩序尤其是应对贫穷时所发挥的作用的期望；而慈善组织与政府合作的基础在于更好地维护自己的获利资源和维系“商道”的内在追求。在这里，国家与社会之间的关系显然既非机械对峙、一味制衡，亦非简单合作或单纯的功能补充。本研究认为，只有秉持超越制衡与合作的视野，认识到双方的利益诉求，才能够更深入地理解两者关系演变的背后逻辑；同时，或许也可以引导我们对国家与社会二元分析模式的解释限度做进一步的反思。

慈善组织与政府之间忽而合作、忽而紧张冲突、忽而又再度合作，在根本上取决于对各自利益的追求与维护。本文的讨论应该可以比较明确地告诉我们这样一个事实：在自身利益的维护过程中，地方社会有着明晰可辨的权利观念，而并非如有的学者所言根本无法构成与国家对立的谈判关系。事实上，国家与社会各自利益的客观存在以及对彼此相对独立的利益的维护，正是建构两者关系模式的基础。

近些年来，政府与社会服务组织间正在形成越来越广泛的合作性关系，以应对日益复杂的公共管理和公共服务难题。本文探讨的虽然是民国时期社会组织与国家关系的建构过程，但实际关怀的仍然是当下的社会体制改革实践。本研究的现实意义在于，准确把握社会组织与政府关系建构的内在诉求及其逻辑，是深刻理解推进社会管理体制改革、创新社会治理方式实现路径的理论前提。

中共中央十八届三中全会指出，增强社会发展活力，提高社会治理水平，关键之处在于改进社会治理方式，激发社会组织活力，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。问题是，缺乏必要体制性资源支持的草根性社会组织，在多大意义上能够形成兼具独立性和自主性的社会主体，并进而与政府形成对称的谈判关系和良好的互动关系？本研究有助于我们对上述问题有一个较好的理解与体认。

注释：

①较早的一项相关研究应是20世纪70年代末美国学者孔飞力(Philip Kuhn)的一篇关于明清以来官方力量与地方力量扩张互动关系的文章。 此后在海外中国学者如萧邦齐(R. Keith Schoppa)、兰钦(Rankin, Mary Backus)、罗威廉(Rowe, William T.)等人的努力下，借助这一分析框架对近世以来中国史进行了多方面探讨。

②张静：《国家与社会》，浙江人民出版社1998年版；邓正来、亚历山大：《国家与市民社会——一种社会理论的研究路径》，中央编译出版社1999年版；杨念群：《中层理论——东西方思想会通下的中国史研究》，江西教育出版社2001年版；黄宗智主编：《中国研究的范式问题讨论》，社会科学文献出版社2003年版；邓京力：《“国家与社会”分析框架在中国史领域的应用》，《史学月刊》2004年第12期。

③马敏、朱英：《传统与近代的二重变奏——晚清苏州商会个案研究》，巴蜀书社1993年版；马敏：《官商之间：社会剧变中的近代绅商》，天津人民出版社1995年版；朱英：《转型时期的社会与国家——以中国近代商会为主体的历史透视》，华中师范大学出版社1997年版；等。

④杨念群：《中层理论——东西方思想会通下的中国史研究》，第101页。另见余新忠：《中国的民间力量与公共领域——近年中美关于近世市民社会研究的回顾与思考》，《学习与探索》1999年第4期。

⑤余新忠：《清代江南的瘟疫与社会》，中国人民大学出版社2003年版，第351页。

⑥梁元生：《慈惠与市政：清末上海的堂》，《史林》2000年第2期。

⑦现有的相关研究成果颇为丰富，如盛懿的《近代上海基督教慈善事业》(《上海交通大学学报》1999年第2期)、 张礼恒的《略论民国时期上海的慈善事业》(《民国档案》1996年第3期)、梁元生的《慈惠与市政：清末上海的堂》(《史林》2000年第2期)、高桥孝助的《近代初期の上海にぉける善堂——その“都市”的状况への対応の侧面について》(《宫城教育大学纪要》第18卷第1分册，1984年)、小浜正子的《民国时期上海の都市社会と慈善事业》(《史学杂志》第103编第9号，1994年)及夫马进的《中国善会善堂史研究》(商务印书馆2005年版)等。上述研究从各个角度对近代上海慈善事业的兴起背景、组织结构、堂务管理及与国家的关系等方面均做了颇见功力的探讨。

⑧上海特别市社会局秘书处编：《上海特别市社会局业务报告》(1929年)，第251页。

⑨上海档案馆档案，卷宗号Q113-4-5，第43-44页。

⑩上海档案馆档案，卷宗号Q115-16-51，第17-18页。