小型农田水利工程产权制度改革研究——进展情况及问题诊断

（水利部发展研究中心，100038，北京）

我国现有小型灌区206万处，塘坝、泵站、机电井、渠系、排水沟等各类小型农田水利工程（以下简称小农水工程）2 093万处。这些工程分布广、类型多、投资主体多元，产权改革涉及多种因素，十分复杂。20世纪建设的大量小农水工程产权问题尚未有效解决，近年新建的一批工程产权亟待明确，新老问题交织，同时面临着农村劳动力转移、农村土地流转、新型农业经营主体蓬勃发展等新形势。在广泛深入调研的基础上，分析小农水工程产权改革的进展情况及存在问题，并对产生问题的深层次原因进行剖析，对推进小农水工程产权改革工作提供决策支撑。

一、小农水工程产权改革进展情况

20世纪90年代以来，各地按照有关政策要求，不同程度地开展了小农水工程产权改革相关工作，在促进节约用水、提高灌排工程服务质量、促进工程良性运行等方面，取得了一定实效，可分为三个阶段。

20世纪90年代末至2002年，围绕《水利产业政策》等相关政策规定，天津、山西、辽宁、江苏、浙江、福建、江西、湖南、陕西、宁夏等省（自治区、直辖市）出台相关文件，主要是通过拍卖、租赁、承包、股份制合作等方式，搞活小农水工程的经营使用权。据2001年研究统计，当时通过承包、拍卖、股份合作等方式，对356万处小农水工程进行了改革，约占小农水工程总数的18%，部分塘坝等工程明确了经营和管护主体，一定程度上促进了小农水工程的良性运行。

2003至2010年，围绕《关于水利工程管理体制改革实施意见》《关于建立农田水利建设新机制的意见》等政策规定，吉林、内蒙古、安徽、云南、西藏、青海、新疆等省（自治区）出台相关文件，以明晰工程产权（所有权）和管护主体为重点，形成村组集体、用水合作组织和市场主体等多元管护格局。据2009年小型水利工程管理体制普查成果，黑龙江等7个省（自治区、直辖市）的小型泵站、小型水闸、规模以下灌溉机电井、塘坝等四类工程中约34%进行了产权改革。

2011年以来，围绕2011年中央1号文件关于小农水产权改革的要求，安徽、河南、湖北、四川、甘肃等省出台了小农水工程产权改革的相关政策文件，以明晰所有权、落实管护主体和运行维护经费为重点，深化小农水工程产权改革。2013年，水利部印发了《关于开展小型农田水利工程产权制度改革情况调研的函》，根据上报资料，天津等10个省（自治区、直辖市）小农水工程的53%完成了产权改革。

二、小农水工程产权改革存在的主要问题

各地小农水工程类型多样，受当地降水、地形、农业种植结构、灌溉排水条件、经济发展水平等多种因素影响，在改革中采取了不同的产权制度安排方式，也存在不同的问题。在对我国东、中、西部以及南方、北方不同区域典型省份小农水工程产权制度改革存在问题进行综合分析比较基础上，对当前改革中存在的突出问题进行了诊断，主要表现在以下几方面。

1.各种权属主体的责、权、利边界不清晰

计划经济时期，小农水工程的建设、管理、使用、维护由村委会或村民小组负责，责权利一致。改革开放以来，工程归村（组）集体所有和管护，但村（组）集体既不能从工程获益，又难以组织群众对工程进行维修养护，成为“虚化”的所有权主体。在工程受益方面，也存在同样的问题，工程所有者和工程管护主体之间、直接受益者农户（农业增产）和间接受益者政府（粮食安全、基本公共服务）之间，责、权、利也没有清晰的界线。

2.工程维修养护经费缺乏稳定的来源渠道

农村税费改革特别是农村“两工”取消后，传统由村（组）集体组织兴修农田水利的模式难以为继。此后，国务院及财政部、水利部等虽然出台了多项政策，但均未能有效解决“两工”取消后小农水工程维修养护资金来源问题。各地在改革探索中，运行维护经费无稳定来源，只能“政府补一点、集体凑一点、农民收一点、经营挣一点、社会捐一点”。这种情况下，小农水工程日益成为“包袱”，权益小、责任大，改革难以取得实质性成效，所发产权证书含金量很低。

3.相关政策不配套，难以形成长效机制

小农水工程产权改革受农村土地经营、水利工程运行维护财政补助、农业水价改革等多项政策影响。在现有政策对产权配置激励作用不足的情况下，很难吸引更多的社会主体参与。一些地方在产权改革试点中依托项目经费对运行管护给予奖补，一旦项目完工，工程运行维护经费又缺乏来源渠道，导致部分工程管护主体以在短期内获取最大收益为目标，对工程进行破坏性开发，或者降低灌排工程的公益性功能。

4.农民参与意愿不高，改革推进乏力

很多地方农户参与改革的积极性不高，出现组织投工难、“一事一议”难、水费收取难等现象。调研发现，一些地方将财政补助形成的水利设施（如大型喷灌机）所有权移交给农户时，农户不愿要；还有一些地方，小农水工程1元起拍都无人问津。

三、制约小农水工程产权改革的原因分析

在分析小农水工程产权改革表象问题的基础上，结合新中国成立以来小农水工程管理体制及产权制度演化历程，以及当前我国农村生产经营实际情况、小农水工程内在属性等，对制约产权改革有效推进的深层次原因进行剖析。

1.小农水工程直接服务于农业生产，但政府、集体和农户在农业生产目标取向和策略上不一致，导致小农水工程产权的低效配置甚至无效配置

20世纪50年代以来，为解决吃饭问题，我国兴建了一大批小农水工程，在当时条件下，政府、集体和农户对于农业生产的目标一致——即生产更多的粮食，不同主体之间是合作博弈，产生正效益。对于小农水工程而言，所有权、使用权、收益权主体为村（组）集体（合作社），工程管护主体明确。改革开放初期，农村土地生产经营方式发生重大变革，但在当时的条件下，政府鼓励农民多生产粮食，农户由于有土地经营的剩余索取权而有意愿多生产粮食，村（组）集体也能从农业生产中获取一定的收益，虽然在小农水工程管护具体策略上各有所重，但其目标取向基本一致，所有权主体为村（组）集体、收益权主体为农户的产权配置方式在一定程度上保障了小农水工程的运行维护。

进入21世纪以来，随着经济发展形势变化和农村经济体制改革的深入推进，保障粮食安全成为国家发展改革的重中之重，农村原有的村（组）集体职能弱化，农户对土地依赖程度降低，政府、集体和农户在农业生产的目标取向上发生变化，即政府以保障国家粮食安全为主，村（组）集体以维护自身正常运转（生存）为主，农户以获取最大收益为主。不同主体根据自身的目标取向而采取不同的策略，产生非合作博弈，对于小农水工程产权而言，出现低效甚至无效配置，产权主体虚化，有人用、无人管。典型时段不同主体目标取向及策略见表1。

表1 典型时段不同主体农业生产目标取向及策略分析

2.农村土地分散经营的方式，使小农水工程“公共物品”属性进一步显现，产权配置难以有效解决“搭便车”问题，导致工程有人用、无人管

除农户自建自用的小农水工程外，绝大多数的小农水工程服务于分散经营的土地，不具有排他性，属于典型的“公共物品”。20世纪80年代，农民的农业生产积极性高，农业种植结构相对单一，维修养护农田水利工程是农民应尽的义务，虽然也有“搭便车”现象，但在共同利益诉求的驱动下，大多数农户能够参与小农水工程的维修养护。随着农村经济体制改革深入推进，农民从事职业多元化，对小农水工程的依赖程度有所降低，“搭便车”现象普遍存在。

由于小农水工程不能分割而将产权配置给相应的土地承包经营者，这种“公共物品”属性成为制约产权改革的内生性要素。在长期的改革实践中，小农水工程的非排他性，是导致工程有人用、无人管并最终损害报废的直接原因。由于工程直接受益者以获取最大经济收益为目标，从事农业生产特别是以种植比较效益低的粮食作物为主的农户，不愿或无力承担小农水工程的维修养护费用，水费收取难，工程难以得到有效管护，工程灌排服务功能降低，进一步增加了从用水户收取费用的难度，形成了市场化改革中典型的小农水工程管护恶性循环圈，最终导致工程损毁报废。

3.农业生产收入占农民收入的比例不断下降，增产不增收的窘境短期内难以消除，农民成为小农水工程产权制度改革及管理的“局外人”

随着改革开放深入推进和社会主义市场经济体制的不断完善，我国农村经济结构发生显著变化。根据中国统计年鉴数据，20世纪90年代以来，全国粮食产量和农村居民人均纯收入呈增长趋势，但农业收入占农民人均纯收入的比例却呈下降趋势。20世纪90年代初期，全国平均的农业生产收入占农民人均纯收入的50%以上，从事农业生产是农民收入主要来源，到2012年，这一比值降低到26%。和农民的外出务工收入、工资性收入、财政转移等收入相比，粮食产量增加对农民经济收益的贡献不是增加，而是降低。

从全国统计数据及典型农户调查数据分析来看，农业生产收入特别是粮食作物收入占农民总收入的比例较低，而且这一现象在短期内难以改观。在这种情况下，农民对土地依赖性降低，从事农业生产的积极性下降，农田水利工程能否正常运行已不是农民关注的问题，对于小农水工程产权改革及工程管护而言，更多的人采取一种观望的态度。这也是一些地方以农民为主体探索小农水工程产权制度改革并未取得显著成效的原因解释。

4.在当前政策环境下，小农水工程的弱经营性进一步凸显，成为制约产权配置和改革的内在要素

小农水工程能否发挥作用、能发挥多大作用，既受气候等自然因素影响，也受作物种植结构、工程管理水平等人为因素影响。受气候波动影响，不同区域作物对灌溉的需求具有波动性，如在华北地区，冬小麦灌溉2～4次，夏玉米灌溉0～3次，在东北地区，玉米灌溉0～3次；在南方地区，种植水稻则需要灌溉3～5次，种植小麦、油菜等作物灌溉0～2次。也就是说，在风调雨顺的年份，有的地方小农水工程一年也不会使用，成为可有可无的闲置工程。小农水工程这种保障性功能，难以和其他农业生产投入（如农药、化肥、种子等生产资料或收割等服务）一样，成为农民必须购买的商品（服务），这就从“先天”上决定了小农水工程的弱经营性。而在当前环境下，土地分散经营降低了小农水工程收益的规模效应，增加了工程管护成本，弱经营性进一步凸显，难以吸引社会资金参与工程运行管护。各地实践也说明，在土地流转、农业种植结构等未发生显著变化情况下，一些地方忽视了小农水工程的弱经营性，不增加财政资金而进行的“甩包袱”式的小农水工程产权市场化改革，难以实现工程长期良性运行并发挥效益的目标。