中国行政审批制度改革的博弈分析——基于利益集团视角

○高阳

（中南财经政法大学经济学院 湖北 武汉 430073）

一、引言

中国自2001年开启了对行政审批制度的全面改革，随着2004年《行政许可法》的颁布，审批制度改革进入了一个新的阶段。连续几次大刀阔斧的改革，撤销和变更了大量的审批事项，体现了中央政府进行改革的决心。然而，审批改革也面临着重重困难，一些制约因素逐渐暴露出来，计划经济体制的惯性、部门对自身利益的追逐以及公众意识形态落后等。众多制约因素中最难改革的问题就是利益格局的重新调整，实质上是利益集团之间的制衡问题，目前来看这也是改革最关键的问题。中国的行政审批制度改革是一场政府主导的渐进式的改革，这种方式决定了中央政府会在维护社会经济稳定发展的基础上进行改革，那么执行部门会拥有部分审批选择权。

目前对审批制度改革的研究已经非常广泛，涉及到经济学、法学、行政管理学等多个学科，这为本文的研究奠定了很好的基础。虽然中国对利益集团的研究比较晚，但是学者们对利益集团的关注度越来越高。利用博弈论研究审批制度改革过程中的利益集团，能够深入分析各集团之间相互影响、相互制约的机理，分析参与人之间的行动策略，找出均衡合理的结果，用以解决行政审批制度改革中遇到的实际问题。

二、利益集团的性质和行为

奥尔森将利益集团分为三类：特权集团、中间集团、潜在集团。可是并没有将政府放在利益集团理论的框架里进行研究，我国学者根据行政审批制度改革涉及到的利益方将利益集团分为四类：决策者集团、执行者集团、受规制企业集团以及消费者集团。决策者集团主要是指中央政府以及国务院的高层，执行者集团主要是国务院的职能部门以及地方执行部门，受规制企业集团包括特殊垄断企业以及普通企业。这里有一个基本的假定，就是这四类利益集团都是理性的经济人。

在利益集团的力量相差不大的时候，政治均衡的结果是爆炸式的改革，而在利益集团的力量相差悬殊的时候，政治均衡的结果是渐进式的改革。中国渐进式的改革方式说明各利益集团的力量相差较大，决策者集团和执行者集团虽然规模较小，但拥有权力资源优势，成为影响改革的关键因素。决策者集团作为行政审批制度政策的制定者，对改革的成功与否具有重要的引导作用。执行者集团作为政策的实施者，对改革成效具有至关重要的作用。研究决策者集团与执行者集团之间的博弈对于审批制度改革具有重要的意义，本文也着重研究这两类集团之间的博弈均衡。

利益是进行渐进式制度改革的动力。制度既是追求个人利益的障碍，但又是进行利益博弈的规则所在。决策者集团关注执政的稳定性、法治性以及政府的声誉，关注宏观经济的发展，所以他们有动力推动行政审批制度，且具有推动制度改革的政治权力优势。执行者集团具有双重的利益属性，一方面他们关注的是个人效用和本部门的利益最大化。行政审批制度改革意味着职能部门权力的削弱，这样也就减少了设租和寻租的机会。职能部门并不是公共利益的代表，作为追求自身利益最大化的理性经济人，当社会公共利益与自身利益发生矛盾时，必然追逐自身利益。另一方面在决策者以经济绩效来考核干部晋升机制的影响下，他们的目标函数与决策者的目标函数又具有一致性，通过缩减审批事项，改善投资环境，降低市场准入的门槛，吸引更多地投资，促进当地经济的发展，希望可以获得上级政府的良好评价，获得个人晋升的机会。

三、完全信息动态博弈模型

博弈的参与人为决策者集团和执行者集团。本文将模型简化，决策者集团只关注由于制度改革而带来的GDP增长，其政治声誉、民众的支持等将不再量化。同样地，执行者集团关注区域GDP的增长和从审批制度改革中获取的利益，其个人的晋升等将不再考虑。

行政审批制度改革的过程大体是决策者集团确定了改革的思路和原则，制定方案，由执行者集团实施。决策者集团和执行者集团的行动有先后顺序，而且执行者集团可以通过各种途径观察到决策者集团的行动，掌握其信息动态。前面已经假定两类集团都是理性的经济人，而且理性作为双方的“共同知识”。假定博弈双方都了解对方的特征、策略空间以及支付函数。双方的博弈是一个完全信息动态博弈。

决策者集团制定了行政审批制度改革方案，执行者集团的行动空间一是按照决策者制定的行政审批制度改革，二是宁愿承担被查处并接受惩罚的风险而不执行决策者制定的方案，追求自身效用的最大。决策者集团的行动空间是发现执行者集团的违规操作后，查处并惩罚和不查处。查处力度过大之后，理性的执行者集团可能会对审批敷衍了事，这时决策者集团的行动空间为适当改变方案和不变更方案。如图1所示。下面具体来看双方的支付以及博弈过程。

图1 行政审批制度改革中的决策者和执行者之间的博弈树

决策者集团决定对某项行政审批制度实行改革，在博弈的第一阶段，如果决策者制定的审批制度改革方案并没有违背执行者集团的目标函数，那么执行者会接受决策者的决定，博弈结束。假设决策者集团从制度改革中获取的收益为R，改革的成本为C，包括人力成本、组织成本等。执行者集团获取的收益为r，r包括获得审批费用以及其他收入，执行者集团认真执行中央政府审批改革的成本为c。此时决策者集团的收益为U1=R-C，执行者集团的收益为U2=r-c。

如果决策者集团制定的审批制度改革并不符合执行者集团的收益预期，执行者集团在具有双重的目标函数情况下，一方面为了维护本部门和自身的利益，另一方面又关注晋升等政治收益，所以他们不会明显地抵制决策者的改革方案，而会采取一些措施，比如保留获利较大的审批项目等，“阳奉阴违”地执行决策者集团制定的审批制度改革方案，此时进入博弈的第二阶段。假设执行者集团“伪装”改革的成本为c1，获取的收益（促进GDP增长的那部分）为r1，因“伪装”改革而给决策者集团造成的效用损失为w。若执行者的行为未被决策者查处，那么决策者的效用函数为，执行者的效用函数为

假设决策者集团发现执行者违反制度的概率为P，P∈（0，1），决策者拥有的惩罚资源为D，那么决策者集团要付出的管理成本为P*D，执行者集团的机会主义成本为P*D。此时博弈进入第三个阶段。若决策者查处后并未做任何制度的改变，那么这时决策者集团的效用函数为R-C+r1-w--P*D，执行者集团的效用函数*D。

前文已经提到，我国的行政审批制度改革是一场渐进式的革命，为了维护社会发展的稳定，会逐步改善利益分配的格局。如果决策者集团的查处力度过大，那么会损害执行者集团的积极性，执行者集团可能会对审批放之不管，这样会损害市场的经济秩序，反而不利于行政审批制度改革的进行，影响决策者集团的效用水平。决策者集团意识到这个问题以后，如果下放部分审批选择权，执行者集团还是会保留那些有利的审批项目，虽然决策者集团知道执行者集团在改革的过程中会有违规的操作，但不得不“睁一只眼，闭一只眼”。决策者集团的放任会提高执行者集团寻租的积极性，此时寻租的收益为r2，执行者集团寻租带来GDP增长的那部分为r2，给决策者集团造成效用损失w1>w那么此时决策者集团的效用函数为w1--P*D+r2，执行者集团的效用函数为D+r2。

直观地来说，从两类集团的效用函数中可以看出，若在第二个子博弈中，执行者集团在“伪装”改革被决策者集团查处之后的效用水平降低甚至小于零，即D<0，那么执行者集团将会认真执行决策者集团的方案，若执行者集团在“伪装”改革之后的效用水平依然非常大，将会选择“伪装”改革。这个效用水平的大小受执行者的伪装成本、伪改后获取的利益以及决策者集团惩处的影响。决策者集团惩罚执行者集团使其效用水平降低，执行者“伪改”的动力就会变小。由此可见，决策者集团的监督成本是影响执行者集团是否认真改革的一个因素。决策者集团的监督成本越高，执行者集团的效用就越低，反之，执行者集团的效用越高。

用逆推归纳法来求这个完全信息动态博弈的子博弈精炼纳什均衡。因为

因此该博弈的两个子博弈的精炼纳什均衡分别为：（伪装改革，查处，改变政策）和（伪装改革，不查处，改变政策）。

四、政策建议

“任何一种制度选择或者变革道路的选择，都不可能单单取决于当时的统治集团的偏好，而是社会各种利益集团公共选择的结果，取决于各种利益集团的相对势力及其合力”。一种制度的安排在纳什均衡的情况下，没有人会积极去打破这种制度，大家都会遵守这种制度。反之，如果一种制度不构成纳什均衡，至少会有一个参与人违背这种制度，这是纳什均衡最基本的哲学思想。对于这个三阶段动态博弈来说，若想改变博弈的均衡路径，希望执行者集团认真执行决策者集团的改革方案，即U2-U21>0且U2-U22>0，那么就要增加执行者集团伪装改革的成本，降低“伪改”获取的利益。而且决策者集团在事前可以有一个承诺行动，那就是一旦执行者出现违规的行为，那么决策者集团将会严惩，这样博弈的均衡路径将会改变。具体来说，可以提出以下几个方面的建议。

首先，建立严格的法律审批制度可以对执行者集团的行为起到抑制作用。这种承诺行动使得决策者集团的严惩对于执行者集团来说成为一种可置信的威胁，这样在不增加监督成本的情况下，改变执行者集团的行为。《行政许可法》的颁布表明了决策者集团改革的决心，但是一些关联制度的建立还有待完善。审批制度不仅要对受审批对象做出规定，更重要的是要对执行审批的单位的行为做出严格的规定，这样其实是增加了执行部门寻租的成本。

另外，应该增加民间审批机构的建立。民间审批机构应该是具有合法资质的机构，这些机构不应该从属于执行部门，但又不能脱离法律的监管。民间审批机构的建立可以直接减少执行者集团审批获取的利益，保护受审批单位的合法权益。

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