财政分权、政绩考核力度与地方政府公共财政支出偏好

郑延冰

（中国社会科学院 研究生院，北京 102488）

一、引言

改革开放以来，财政分权已经成为我国经济体制改革的一项重要成就，它调动了地方政府①发展经济的积极性，推动了地方经济发展，[1-2]但是也导致地方政府过于重视经济发展而忽视了公共物品的供给。[3]随着国家经济的发展，居民对教育、医疗等公共服务的需求愈加迫切，地方政府经济发展型政府的定位越来越不合时宜。显然，中央政府也意识到了地方政府现时定位的重大缺陷，也做出了很大的努力来推动地方政府实现转型，并取得了一定的成效，但是中国地方政府转型之路依然艰辛。这一点从地方政府支出结构的统计数据便可看出，②截至2009年，经济事务支出在地方政府一般预算支出中所占的比重已下降为28.25%，远远低于2006年的36.85%，但是与大部分经合组织（OECD）国家15%左右的比例对比，我国地方政府在这一方面的支出仍显偏高。从社会性支出比重的角度来看，中国地方政府一般预算支出中用于教育、医疗和社会保障的支出在2004—2009年的6年间有了显著的增加，由2005年的22.82%增加到了2009年的43.02%，但与绝大多数OECD国家动辄超过50%的比例相比，我国地方政府在社会性支出方面的比重依然偏低。

一般而言，世界各国的地方政府都存在着财政支出偏好，其中一个重要的影响因素就是地方政府间存在竞争。 Oates和 Schwab、Taylor、Keen和 Marchand、Qian和Roland指出，地方政府间的竞争会导致公共支出的系统性扭曲，出现政府支出结构无效率，基础设施过度供给，直接消费的公共物品则供给不足，造成地区环境恶化以及社会福利的净损失。[4-7]然而，这一观点并不一定适用于中国，其中最重要的原因就在于中国独特的政治和经济体制所确定的地方政府间的竞争不同于西方国家。确切地说，是地方官员的激励机制不同于西方国家，即西方国家的政府官员所关心的是居民的选票，而我国官员则主要考虑通过政绩获得上级政府的认可，进而获得晋升。国内不少学者对此也做了很多的研究，其中影响最大的是政治晋升锦标赛理论。周飞舟从制度上分析了集权化的行政体制本身会内生出“锦标赛”机制。[8]周黎安、杨宝剑、姚洋等、徐现祥等、王贤彬等、陈钊等基于中国独特的政治经济特征，提出了政治晋升锦标赛理论，他们分析了中国地方政府主要官员所面临的政治激励，认为这些官员间存在的以GDP增长率为主要考核指标的政治晋升锦标赛是他们追求经济增长的主要政治动力，政府会因此将更多的财政资源投向经济发展，而非公共服务。[9-16]因此，在这种政治激励的指引下，地方政府必定重视经济建设而忽视公共服务，导致政府支出结构出现扭曲。Li和Zhou、乔坤元利用相关数据证明了省级领导人的晋升概率随着其辖区的经济增长率的提高而增大，即晋升锦标赛模式在中国确实存在。[17-18]张军等、方红生和张军、傅勇也都获得了地方政府偏好经济性支出而忽视社会性支出的经验证据。[19-20][3]

不可否认，政治晋升锦标赛对中国地方政府官员间的竞争机制做出了一个有益的探索，也获得了部分经验证据支持，但是该机制并不能全面地解释地方政府的偏好。首先，锦标赛机制要求中央政府在评价地方政府的政绩方面有可供选择的能够准确度量地方政府政绩的考核指标，然而受考核指标的可操作性及可对比性的限制，中央政府在考核地方政府政绩的时候只能将GDP增长率作为主要考核指标。这就意味着在锦标赛机制下，除GDP外，其他支出责任都会被地方政府所忽视。显然，这种观点过于绝对。陶然等也对晋升锦标赛制度提出了批评，认为地方领导人的选拔标准实际上是多元化的，而非单一的经济增长指标，并且经济的考核会导致数据的扭曲。[21]其次，晋升锦标赛强调中央对地方政府的绩效的（GDP增长率除外）考核指标面临着量化难题，并没有进一步考虑中央政府的考核力度与指标量化程度之间的关系；显然，随着中央政府对某些指标考核力度的加大，会提高相关考核指标的准确度，即相关考核指标的方差会因考核力度的加大而降低，这也可能会对地方政府的行为产生相应的影响。

本文认为，诚然GDP增长率是考核地方官员政绩的一个良好指标，使地方政府重视经济发展，但是这并不意味着地方政府一定会忽视公共服务。其原因在于虽然公共服务方面的考核指标相对于GDP增长率难以量化和测度，但是如果中央政府加大对相关指标的考核力度，这些指标测量误差程度会降低，准确度会提升，从而会影响到地方政府的财政支出结构。因此，本文所关心的问题主要是：在中央政府增加对某项公共支出的考核力度的情形下，随着财政分权程度的提高，地方政府的行为是否会发生变化，是否还如锦标赛理论所预期的那样继续忽视公共服务支出？如果考核力度不同，财政分权程度的提高对地方政府支出偏好的影响又会怎样？鉴于我国地方政府面临着转型的现实要求，对这些问题的考察具有一定的现实意义。

二、模型分析

事实上，我国中央政府与地方政府之间的契约关系主要包含两个方面：财政分权与政治集权。财政分权使地方政府获得了决定财政支出的自由度，而政治集权深深影响了地方政府财政支出的结构，决定了地方政府的定位，塑造了地方政府行为特征。在这种分权契约下，中央和地方政府的关系发生了显著的变化，地方政府不再受到中央政府的严格控制，而是拥有了一定程度的自主权，成为中央政府在地方上的代理人，承担发展经济和为居民提供公共服务等职能，中央政府则通过人事控制和绩效考核来影响地方政府。Holmstrom和Milgrom认为，当代理人面对多项任务时，如果有的任务考核指标无法测度，那么代理人将会在这些任务上投入更少的努力，而将更多的努力投入到可以测度的任务上。[22]基于他们的研究，本文构建了一个地方政府在面临多任务时的模型，并考虑了中央政府考核力度对地方政府行为选择的影响。

在Holmstrom和Milgrom的模型框架下，本文假设地方政府面临着两种任务1和2。地方政府的努力向量为 e=e（e1，e2），e1、e2分别为两项任务上所做的努力；努力的期望收益分别为 B1（e1）、B2（e2），期望收益向量为 B=B（e）=B（e1，e2）；努力的成本向量为C=C（e）=C（e1，e2），C1（e1）、C2（e2）分别为两种努力的成本，这意味着Cij=0，i≠j。中央政府通过观测地方政府的政绩指标向量 y（y1，y2）=u（e1，e2）+ε 来决定地方党政主要官员是否获得晋升，其中，y1=u（e1）+ε1、y2=u（e2）+ε2，ε1、ε2为随机冲击，它们服从正态随机分布，其均值为0，协方差矩阵为△。再假定中央政府是风险中性的，地方政府是风险规避的，且其效用函数是不变风险规避效用函数。地方政府的收益函数为线性的条件下，其收益函数 s（y）=α+β1y1+β2y2=α+βTy，地方政府的确定性等价收入为：

其中，α+βTy为地方政府的期望收益，ρ为地方政府的绝对风险规避系数，为风险成本。通过对e1，e2求导，可以得到地方政府的激励相容条件：

中央政府的期望收益为：

中央政府的目标是实现社会总体收益最大化，即中央政府是为了最大化社会总体的确定性等价收入：

由（2）式可得：

式（5）决定了 e 是 β 的函数，即 e=e（βT）。 对式（5）求导得到：

利用式（5）和式（6），并最大化委托人的目标函数式（4）可以得到，

极端地，当有一项工作不可观测时，在该项工作上的激励程度将会趋于零，而可观测到的那项工作将会具有强激励。即，假定则：

进一步假设，中央政府在两项任务绩效上的考核努力为 a1、a2，则分别为 a1、a1的函数，且满足中央政府对不同任务的考核力度也会对地方政府的激励强度产生影响，进而影响到地方政府的行为选择。

从本文的模型可以看出，在地方政府面临着多任务时，地方政府的选择行为不仅会受到任务指标可测性程度的影响，还会受到中央政府考核力度的影响。首先，可测性程度高的指标会给地方政府带来强激励，进而导致地方政府把过多的精力和资源投入到该项任务上去；相反，对于指标可测性程度较低的任务，其激励程度也较低，地方政府因此会降低在这上面的精力和资源投入。其次，由（11）式可知，随着中央政府对某项任务的考核力度增大（a1增大），中央政府对地方政府在该项任务上的激励强度会增强（β1也变大）。

三、实证分析

（一）提出假设

随着中央政府对公共服务重要性认识的加深，中央政府加大了民生相关方面的重视力度和投入。假设地方政府所承担的任务1是提供公共服务1，任务2是提供公共服务2。而不同的公共服务之间也存在着考核指标可测性问题，那么，那些中央政府加大考核力度的公共服务种类的指标的可测性就会相对增强（其指标的方差会大幅下降），从而会增加在该项目上的激励，地方政府也会相应地将比较多的财力和资源投入到这些项目上来。即（11）式所示，随着中央政府加强任务1的指标考核的的力度（a1增大），地方政府提供公共服务1的激励也会增强（β1也增大）。据此，提出本文的假设如下：在财政分权与政治集权的央地契约关系下，地方政府对于不同的公共服务的供给会有所差别。随着财政分权程度的提高，对于中央加大考核力度的项目，地方政府会增加在其资源和财力上的投入力度，而对于那些考核力度不大的公共服务，则不具有相似的影响。

以上假设与晋升锦标赛相比，锦标赛理论认为，中央将GDP增长率作为考核指标是无奈之举，因为其他指标由于可测性较差，无法作为政绩考核的有效依据。不过，本文认为中央有许多指标可供考核，尤其是在政府越来越重视民生的今天，与民生相关的考核指标体系早已被纳入到了地方政府的政绩考核体系之中，尽管他们的考核难度较大，但仍然具有一定程度的可操作性，这与中央的考核力度有关。

（二）指标选取与研究设计

1.财政分权度的度量。对财政分权进行度量是经济学领域内一个研究热点，众多的学者对财政分权给出了自己的度量。比如，林毅夫和刘志强、张晏和龚六堂，乔宝云、徐永胜等。[1][2][23][24]其中，张晏和龚六堂以及徐永胜和乔宝云详细讨论了财政分权的度量方法，[2][23]张晏和龚六堂在考虑了财政支出、财政收入和中央对地方的转移支付后提出了六种度量财政分权的指标。徐永胜和乔宝云则通过公理化推演得到了一个全新的财政分权指标。本文对财政分权的指标的选取主要是依据张晏和龚六堂的研究，选取的指标主要是“省级人均财政支出与中央人均财政支出的比”和“省级财政支出与中央财政支出的比”，分别用“fd_average”和“fd_aggregate”来表示。之所以选取这两个指标作为财政分权度的度量，首先是因为本文的研究主题主要是地方政府的财政支出，而非财政收入；其次，只选取一个财政分权的度量指标并不能充分保证本文结论的可信度，因此，采用多个财政分权指标进行回归的目的是为了保证回归结果的稳健性及可信度。数据来源主要是《中国统计年鉴》和《中国财政统计年鉴》。

2.因变量的选取。地方政府为社会提供的公共服务主要包括教育支出、医疗支出、社会保障支出，即前文所说的社会性支出。其中，有关教育的度量指标是 “公共财政教育支出占公共财政支出的比重”，用“expend_edu”来表示；有关医疗的度量指标是 “一般预算支出中用于医疗的比重”，用“expend_med”来表示；有关社会保障的度量指标是“一般预算支出中用于社会保障和就业支出的比重”，用“expend_sec”来表示。经济发展、医疗和社会保障的数据主要来源与《中国统计年鉴》，而教育相关的数据则来源于《全国教育经费执行情况统计表（2007-2013）》。由于国家在2007年对财政支出的统计口径有所调整，导致有关教育、医疗和社会保障的数据2007年前与2007年（含）后的数据不具有可比性，因此，这三项的数据区间均为2007—2013年。而经济发展的数据区间为2004—2013年。

3.控制变量的选取。地区经济发展水平会对地方政府的财政支出结构产生一定影响，因此选取地方人均GDP的对数来衡量，用“lngdp”来表示，数据来源于《中国统计年鉴》；而地方政府间的竞争是影响地方政府财政支出结构的重要因素，故这里选取地方实际利用外资总额的对数为衡量指标，用“lnfdi”来表示，数据来源于《中国统计年鉴》，此外人口结构对教育、医疗和社会保障也有重要影响，本文选取各地区的老年抚养比作为衡量人口结构的重要因素，用“old”来表示，数据主要来自于《中国人口和就业统计年鉴》及《中国统计年鉴》。

此外，本文所有指标均剔除了西藏的数据。

（三）模型设计与实证结果

1.模型设计。本文主要通过面板数据回归方法来对由第二部分引申出来的假设做实证检验。F检验和Hausman检验分别拒绝了混合效应模型与随机效应模型，因此，选取个体固定效应模型，模型的回归方程设定如下：

其中，i表示省份，t表示时间，α、β、γ 表示常数项和相关的回归系数，ε为随机扰动项。Expenditure为被解释变量，表示地方政府的各项支出；FD为财政分权变量；X为控制变量。

2.实证结果。本文利用stata12对社会性支出中不同的项目分别进行了最小二乘的稳健标准误回归，结果见表1。由表1可知，两个分权度量指标与教育支出和社会保障支出的比重具有显著负相关关系，均在5%显著性水平下显著，这说明财政分权程度的提高不仅没有提高，反而降低了地方政府在教育和社会保障两方面的投入比例。对于医疗支出的回归显示，财政分权程度的增强能够增加医疗支出，但其影响并不显著，而当以“地方一般预算支出/中央一般预算支出”作为财政分权的度量指标再次进行回归时发现，财政分权显著增加了医疗支出在一般预算支出中的比重，这一结论支持了本文的假设。出现这种情况的原因在于，随着医疗体制改革的深入，基本覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度已经建立，中央从契约关系上加强了有关医疗项目的考核力度，提高了医疗相关考核指标精确度，进而导致对地方政府在提供医疗服务方面的激励强度有所加强，地方政府也因此加大了在医疗方面的支出。

表1 财政分权对社会性支出的影响（教育、医疗和社会保障）

控制变量中，地区经济发展水平、人口的年龄结构对各项支出的影响均不显著；而作为衡量地区间竞争程度的地方实际利用外资的数额的lnfdi对医疗和社会保障支出没有显著影响，但是却能够显著降低教育支出，这意味着地方政府为了吸引外资流入本地区是以牺牲教育支出为代价的，最有可能的解释是，地方政府将教育经费挪用至吸引外资方面，这也是造成教育支出达到GDP的4%的目标迟迟无法实现的原因之一。

四、结论

晋升锦标赛理论指出，GDP增长率之所以成为中央政府对地方政府考核的主要指标甚至是唯一的指标，是因为没有其他指标能够更加准确地考察地方官员的政绩。然而晋升锦标赛理论的这一论断并不完善。本文的研究可以作为晋升锦标赛理论的一个补充，来对其面临的批评作出一个简单的回应。

本文以财政分权与政治集权为特点的中央与地方政府间契约关系为出发点，认为中央政府与地方政府之间存在着一种委托代理关系，据此在Holmstrom和Milgrom的研究框架下构建了一个多任务委托代理模型，说明了作为代理人的地方政府在这种契约关系下，会将有限的财政资源投向那些相对能够准确度量和中央考核力度大的任务上，比如医疗。在各项社会性支出中，也存在着结构性差异。具体而言，财政分权对于教育支出与社会保障支出具有显著的负效应，而对于医疗支出却呈现出正相关关系，这一差异的原因在于中央从契约关系上加强了有关医疗项目的考核力度，提高了医疗相关考核指标精确度，进而导致对地方政府在提供医疗服务方面的激励强度有所加强，地方政府也因此加大了在医疗方面的支出。

尽管本文研究的重点对象是省级政府的财政支出偏好，但由于省级以下政府与其上级政府也存在着相似的契约关系，因此本文的结论对于省级以下政府的财政支出偏好也会有很强的解释力。当然，本文也存在着一定的不足之处。首先，本文的模型中没有考虑不同任务之间存在相关性；其次，本文模型没有考虑不同任务存在互补或者替代关系时，会对激励的强度产生何种影响，从而如何塑造地方政府的行为。这些不足之处也为未来进一步的研究提供了一个方向。

注释：

① 本文所指的地方政府均指省级政府。

② 数据由笔者根据IMF《政府财政统计年鉴》计算得出，其中社会性支出包括教育、医疗与社会保障支出的总和，而2009年以后的数据无法获得。

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