政府支持产业共性技术研发的遴选流程和组织架构设计

韩元建，陈　强

(同济大学经济与管理学院，上海　200092)



政府支持产业共性技术研发的遴选流程和组织架构设计

韩元建，陈强

(同济大学经济与管理学院，上海200092)

摘要：本文对政府支持产业共性技术研发的遴选流程和组织架构进行设计。第一，分析国内相关文献，梳理共性技术的遴选方法，并简介美国、英国关于遴选程序、组织架构、方法等的实际做法。第二，对共性技术遴选流程进行设计，提出基于不同的政策目标，采用不同的共性技术遴选方法，并提出通过特征分析、优先度排序、必要性评估三个环节，对共性技术开展精细化遴选。第三，按照“决策—执行—监督”的基本模式对遴选工作的组织架构进行设计。

关键词：共性技术；技术遴选；组织架构

共性技术是在基础研究之后，以应用为目的，对科学知识进行早期的技术可行性研究所形成的技术知识集合，具有准公共物品的性质。共性技术研发具有较高的技术风险和市场风险，易发生市场失灵，因此需要政府的干预[1]。国家科技计划是政府支持共性技术研发的一种重要形式，其实施成效如何首先取决于政府能否遴选出满足或引领市场需求的共性技术。为此，本文旨在从方法、程序和组织的角度，对政府在科技计划实施过程中的共性技术遴选机制进行设计。

1文献综述

1.1中国

通过对相关文献进行分析，国内学术界在遴选方法上主要有以下几类：

(1)从共性技术的概念和特征入手，利用层次分析法，提出共性技术的筛选指标体系。例如：魏永莲等提出以“技术共性程度”、“技术水平与性能”、“经济效益与社会效益”为准则层的共性技术筛选指标体系层次结构图，进而构建共性技术筛选模型[2]。

(2)在技术预见中，利用德尔菲法，对共性技术进行筛选。例如：袁思达在技术预见德尔菲调查中，要求每位专家对不同技术课题的熟悉程度进行作答，由此分析不同技术课题之间的相关度指数，找出对其他技术课题有较大推动作用的技术课题，从而识别共性技术[3]。

(3)采用文献计量分析法，对共性技术进行筛选。例如：栾春娟提出技术共现率、技术相关度、多重测量中心度等指标，通过专利文献计量分析，对战略性新兴产业共性技术进行测度[4]。

(4)综合运用多种方法。例如：于晓勇等提出在技术预见中按照共性技术评价指标体系设计德尔菲调查问卷，并基于技术预见的结果，采用多属性决策方法，计算共性技术课题发展优先度[5]。骆正清等提出筛选共性技术的主要影响因素，利用主成分分析法确定这些因素的重要性程度系数，进而给出共性技术选择的打分公式，最后运用德尔菲法对候选共性技术进行打分[6]。邓向荣等提出共性技术识别指标体系，运用层次分析法确定指标权重，建立综合评价模型，最后运用德尔菲法对共性技术的研发优先度和成熟度进行评估[7]。

实践层面，国家和地方有关行政部门已持续多年在科技计划实施中资助共性技术研发，但并未公开遴选方法和过程。

1.2美国

国内学者多将“共性技术”一词对应于英文“Generic Technology”，并溯源至1988年美国的“先进技术计划”(Advanced Technology Program，以下简称ATP计划)[1]。美国联邦规章对共性技术项目遴选的程序和标准做出了明确规定，见表1。

表1　ATP项目遴选的程序及标准

注：根据美国商务部1998年制定的ATP 规则整理[8]。

1.3英国

英国是欧洲较早采用技术预见方法遴选科技项目的国家，在1993年即设立了“技术预见计划”(Technology Foresight Programme，以下简称TFP计划)，致力于遴选行业层面和国家层面的共性技术。迈克尔·基南曾撰文介绍TFP计划实施的有关情况[9]。

TFP计划的组织架构见图1(根据Michael Keenan的论文整理绘制)。

图1　实施技术预见计划的组织架构

为遴选共性技术，学术顾问团队提出6个方面的遴选标准，包括：经济社会发展对科技的需求、科技的机会、应用潜力、科技实力、研发成本、研发时间；并建议采用“吸引力-可行性矩阵”，对共性技术进行优先度排序，具体分为3个等级：关键、中等、新兴[9]。

共性技术的遴选流程主要包括：行业小组遴选、核心团队提炼、指导小组投票3个环节。具体为：15个行业小组根据遴选标准和方法，遴选出各自行业的共性事项；核心团队在此基础上经合并、提炼后，形成一份包含27项共性科技事项的清单和一份包含19项共性基础事项的清单(非技术性事项)，交由技术预见指导小组进行投票；指导小组的每位成员分别从吸引力和可行性两个角度，以完全、很、一般、较不、不、不知道6种选项，对清单中的每一事项进行投票；投票结果标绘在“吸引力-可行性矩阵”中，从而完成对共性技术的遴选和优先排序。

2共性技术遴选流程的设计

2.1初步遴选：基于不同的政策目标，采用不同的遴选方法

以国务院及国家科技部等部门的正式文件为依据，梳理出明确支持共性技术研发的相关国家科技计划(见表2)。

表2　相关国家科技计划的政策目的和共性技术遴选目标

续表2

注：国务院《关于深化中央财政科技计划(专项、基金等)管理改革的方案》(国发〔2014〕64号)指出，国家将按照五个类别对各类科技计划(专项、基金等)进行优化整合。目前，优化整合工作正在推进中，因此，本文仍以《国家科技计划年度报告2013》所列的类别为梳理对象。

基于技术生命周期理论[10]，可以将表3中的国家科技计划分为三类(见图2)：第一类科技计划着眼于当下所处的技术生命周期，在现有技术中遴选出关键的共性技术，推动其性能提升和应用扩散，以实现技术进步和产业发展。第二类科技计划着眼于新的技术生命周期，预见并支持研发新一代共性技术，以实现超前部署和抢占先机；第三类科技计划兼具前两类的目标。不同的遴选目标，需要适用不同的遴选方法：对于第一类，可以采用文献计量、专利分析、专家咨询等方法，重在分析现有技术情况，结合经济社会发展需求，筛选出关键共性技术；对于第二类，可以采用情景分析、德尔菲调查等技术预见方法，推测未来技术发展趋势，确定优先发展的技术领域，筛选出需要重点突破的新一代共性技术。

图2　中国现行国家科技计划支持共性技术研发的目标侧重

2.2精细遴选：特征分析→优先度排序→必要性评估

前一步骤遴选出的共性技术清单还是初步的，如要纳入政府支持的范围，笔者认为还需要经过三个步骤：首先，从共性技术概念和特征的角度，判断某一具体技术是否属于共性技术的范畴；其次，从有限财力最优配置的角度，挑选出优先支持的项目；第三，从政府有限干预市场的角度，分析具体项目是否存在市场失灵或市场不健全，判断政府的介入是否必要。具体而言：

(1)通过特征分析，对某一技术是否属于共性技术范畴作出判断。从共性技术的概念和特征入手，通过对技术研发活动的主体、对象、目的、结果四要素进行分析，对某一技术研发活动是否属于共性技术研发作出判断。

共性技术是将科学知识推向市场应用过程中的初步成果，是技术基础设施的组成部分，在技术创新链中具有承上启下的作用。基础性是共性技术的本质特征，基础性决定了共性技术的通用性、外部性等特征。以芯片的发明为例，由最初对硅元素理化性质的科学认识，到硅基半导体材料结构和制造工艺的研究，由电子学的基础研究成果，到集成电路设计概念的提出和验证，共性技术为企业设计和制造各种芯片产品提供了技术基础。再如，细胞培养技术之于各种疫苗的生产，金属热处理技术之于各种金属工件的制造。因此，共性技术研发活动的对象是基础研究所获得的科学知识；目的是为了将科学知识推向实践应用，使知识技术化；由于共性技术研发活动属于知识走向技术的最初探索阶段，其研发结果——即共性技术，尚不能直接进行商业化应用，而是作为开发专有技术的基础，成为相关领域企业的共性需求。共性技术的基础性特征，决定了其研发主体一般是具有较强应用基础研究能力、并担负推动国家、区域或行业技术进步使命的高校和科研院所，但也有例外，即在共性技术可以被企业取得知识产权的情形下，可能有企业或企业联盟愿意投资研发，以便获得竞争优势或在新一代技术突破上取得先发优势。

(2)建立共性技术优先度指标体系，对候选共性技术的优先度进行排序。首先，笔者基于文献中已有的关于技术遴选的研究成果，结合共性技术的特点，从吸引力和可行性两个维度，初步提出评价共性技术优先度的一级指标和二级指标，经召开专家会议，增减若干指标后，形成“指标重要程度调查问卷”。第二步，向政府科技管理部门、产业技术创新战略联盟、行业协会、高校科研管理部门等的相关专家发放“指标重要程度调查问卷”，请每位专家对各项二级指标的重要度进行打分(分值分五档，按重要度由弱到强，依次为0.2、0.4、0.6、0.8、1.0)。共发放问卷50份，回收38份，得到有效问卷32份。经汇总、统计，去掉分值低(即重要度低)的指标，保留下17个二级指标(见表3)。第三步，就各项指标的权重，向前一轮反馈有效问卷的专家再次进行问卷调查，收到有效问卷24份。经加总平均，计算出各指标的权重(见表3)。最后，可以邀请相关技术领域的专家根据“共性技术优先度指标体系”，对具体的候选共性技术进行打分，计算出候选共性技术的优先度得分(因没有候选共性技术，本文未进行此步骤)。

计算优先度得分的公式为：

(3)对政府介入共性技术研发的必要性进行评估。ATP计划被认为是美国政府支持共性技术研发的代表性科技计划，其实施部门对实施效果评价较高。但美国白宫管理与预算办公室评估后认为，ATP资助的项目可以从私人部门获得足够的投资，无需联邦政府的资助[11]。美国政府问责办公室评估后认为，ATP资助的项目与私人部门投资的项目存在重复，难以实现弥补市场失灵的政策初衷。[12]因此，ATP计划于2007年被取消。由此给我们的启示是，政府支持共性技术研发，需以市场失灵为前提，避免“过度干预市场”。

笔者认为，必要性评估可从以下几个方面实施：一是分析是否存在市场失灵或市场不健全；二是分析是否存在供给不足；三是分析是否与市场投入存在重复。

表3　共性技术优先度指标体系

3遴选工作的组织架构

在前述遴选流程的基础上，笔者按照“决策—执行—监督”相互制约相互协调的基本管理模式，从政府与市场分工的角度，对流程各环节的行为主体和职责进行设计(见图3)。

(1)在决策层面，组建由科技行政主管部门牵头、相关行业主管部门和地方参加的联席会议。其职责是：围绕国家、行业或区域发展的共性技术需求，审议科技计划的布局、设置和调整；依托专业机构开展共性技术的遴选工作；根据专业机构的遴选结果，审定政府给予研发资助的共性技术清单，并据此审议和发布项目指南。其作用表现为：通过加强政府部门间的沟通和协调，统筹政府资源，提炼共性需求，聚焦重点任务，形成各方合力。

(2)在执行层面，形成若干技术领域的遴选工作专业机构。该类专业机构既可以是政府部门专门设立的管理机构，以章程方式明确使命和任务，也可以是具备条件的企业或社会组织，以合同方式约定权利和义务。其职责是：按照联席会议的要求，组织开展共性技术的遴选工作，包括研究和改进遴选方法，确立和优化遴选程序，制定和完善遴选规则等。其作用表现为：完成联席会议交付的遴选任务，提交遴选结果供联席会议决策。

专业机构需设立专家顾问团队，提高工作的科学性、民主性，保证遴选工作质量。专家顾问团队由熟悉相关技术领域的科技界、产业界和经济界专家组成，其职责是：对专业机构负责开展的有关工作提供咨询意见；接受专业机构的委托，运用专业方法开展共性技术遴选。专家顾问团队根据具体任务组建，任务完成即行解散。

(3)在监督层面，由联席会议委托第三方机构对共性技术的遴选过程、结果等进行评估评价。其作用表现为：对遴选过程的规范性进行评价，对遴选结果的科学性进行评估。评估评价结果作为联席会议审定遴选结果、选择专业机构和专家的重要依据。

图3　共性技术遴选工作的组织架构

参考文献：

[1]韩元建，陈强.对共性技术概念的再认识[J].中国科技论坛,2014,(7):127-132.

魏永莲,唐五湘.共性技术筛选指标体系及模型研究[J].科技管理研究,2009,29(4):46-48.

袁思达.技术预见德尔菲调查中共性技术课题识别研究[J].科学学与科学技术管理,2009,30(10):21-26.

栾春娟.战略性新兴产业共性技术测度指标研究[J].科学学与科学技术管理,2012,33(2):11-16.

于晓勇,尚赞娣,李金林.基于技术预见德尔菲调查的共性技术课题选择方法研究[J].数学的实践与认识,2011,(4):64-68.

骆正清,戴瑞.共性技术的选择方法研究[J].科学学研究,2013,31(1):22-29.

邓向荣,张冬冬,高顷钰.共性技术评估指标体系的优化探析——以电动汽车产业共性技术评估为例[J].中国科技论坛,2013,(11):48-54.

United States Department of Commerce.Advanced Technology Program Rule of 1998 // LexisNexis, 63 FR 64411.[2013-12-24].

Michael Keenan.Identifying Emerging Generic Technologies at the National Level:the UK Experience [J].Journal of Forecasting，2003，22：129-160.

[10]乔治·泰奇.研究与开发政策的经济学[M].苏竣，柏杰译.北京：清华大学出版社，2003.

[11]United States Office of Management and Budget.Budget of the United States Government(Fiscal Year 2005) [EB/OL].[2014-03-03].http://www.gpo.gov/fdsys/pkg/BUDGET-2005-PART/pdf/BUDGET-2005-PART-4-2.pdf.

[12]United States Government Accountability Office.Advanced Technology Program：Inherent Factors in Selection Process Are Likely to Limit Identification of Similar Research[R].[2014-03-03].http://www.gao.gov/products/GAO-05-759T.

(责任编辑谭果林)

Design for the Selection Procedure and Organization Structure of Government’s Support for Generic Technology Research

Han Yuanjian,Chen Qiang

(School of Economics and Management,Tongji University,Shanghai 200092,China)

Abstract：This paper designs the selection procedure and organization structure of government’s support for generic technology research.First,it analyzes domestic related literature,classifies all selection methods,and presents US and UK experience of selection procedure,organization structure,and selection methods.Secondly,it designs the selection procedure,proposes to adopt appropriate selection methods based on different policy goal,and proposes to carry out detailed selection through three steps,i.e.characteristics analysis,priority assessment,and necessity evaluation.Thirdly,it designs the organization structure based on the basic mode of decision-execution-supervision.

Key words:Generic technology;Technology selection;Organization structure

中图分类号:G311

文献标识码:A

作者简介：韩元建(1979-)，男，浙江萧山人，同济大学经济与管理学院博士研究生;研究方向：科技发展与管理。

收稿日期：2015-03-05

基金项目：国家软科学研究计划重大招标项目“创新驱动发展国际比较研究”(2013GXS1D005),上海市2013年度科技创新行动计划软科学研究重点项目“国内外政府创新管理发展趋势及借鉴”(13692101800)。