县域经济发展中产城融合模式研究

刘雨夕

摘 要：目前，各地的产城融合探索与实践，积累了一定的经验。但受地理环境、县域旧有模式和产业固化等的约束，县域产城融合发展还有很长的路要走，改革层面的任务还很重，在推进过程中出现的一些问题必须重视。

关键词：县域经济；产城融合；模式

中图分类号：F292 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2015）02-0118-03 县域经济是宏观经济与微观经济、工业经济与农业经济、城市经济与农村经济的结合点，也是区域经济中最具活力和竞争力的核心部分，更是加快城镇化进程的重要载体。中央明确提出要完善城镇化健康发展的体制机制，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进，为推动产城融合加快县域经济发展指明了方向。

一、产城融合发展模式对县域经济的现实意义

我国县域人口约占全国的71%，县域经济总量占全国的50%左右。但经济规模不大、基础设施不足、人居环境不优、承载能力不强等因素制约着县域经济发展。产城融合对解决这些问题，加快县域经济发展具有重大意义。产城融合是产业与城镇融合发展、共生互利，从而实现产业、城镇与人之间良性互动的发展模式。一是有利于提升县域经济发展质量。产城融合可以改变布局分散、经营粗放的经济发展方式。通过工业集中区提高工业集中度和产业聚集度，通过集聚集约发展，可以有效改善交通、能源、通信、物流等服务能力和水平，降低资源和能源消耗，提高共享率。以黑龙江省为例，全省各县（市）共有产业园区66个，其中，国家级园区4个，省级经济开发区16个，享受省级开发区政策的工业园区及工业示范基地32个。园区已累计入驻投产企业1 683户，年实现产值2 690亿元，具备了工业化带动城镇化的发展基础，园区带动的产城融合模式已全面推开。二是有利于打造县域经济发展环境。中央提出“不断提高城镇建设水平，让群众生活更舒适”的理念，到2020年促进约1亿人就近城镇化。根据有关数据统计，目前我国有2.7亿农民工，包括家属总数要超过3亿人，但是在县级城市居住、就业的只有20%左右，说明县域集聚人口的功能和吸纳就业的能力还需大幅提高。以业兴城，做大做强中小城市和县城，提升人口承载能力，逐步减少大规模人口“候鸟式”迁徙，就是最为现实的可行路径。河南省建成的180个产业集聚区已成为农民转移就业的主渠道，乡土情结和就业便利让部分农民工回到流出地，在当地重新就业，生活环境满意度和居民幸福指数不断攀升。三是有利于破解县域经济发展瓶颈。绝大多数产业园区建区选址都在郊区，功能定位为产业集中区，是城镇之外的特定区域，是单一的“经济体”，重生产、轻服务，先生产、后服务，城镇与产业园区严重分离，生活功能发展滞后于生产功能，城镇功能滞后于产业功能，社会事业滞后于经济发展。县域园区在推进工业化、城镇化的进程中肩负着重要的历史使命，对区域经济具有重要示范引领作用。在新的发展阶段，既要重视产业发展，也要兼顾城市发展，这样才能吸引更多的人才、技术、资金、信息等要素的集聚，县域园区发展才具有可持续竞争力。目前，许多国家级高新区都进行了产城融合发展模式尝试，成效显著。四是有利于规避县域经济发展风险。在推进城镇化、工业化进程中，由于忽视产城融合，造成了产业和城镇相互脱节、空间和功能分离。只发展产业，缺乏基础设施配套，难以留住人，形成“鬼城”。或者过度进行房地产开发，缺乏产业支撑，形成“睡城”，即城市没有工作岗位和娱乐设施，只是提供市民居住。据统计，2013年我国又出现了12座新“鬼城”，包括内蒙古鄂尔多斯康巴什、河南郑州郑东新区、辽宁营口等。因此，推进产城融合加快县域经济发展具有重大现实意义，可协调好产业功能与城镇功能之间的关系，构建与城镇发展相适应和匹配的产业体系，修补产城分离导致的功能断裂，最终达到以产兴城、以城促产、产城共建的产城融合发展。

二、当前产城融合发展模式的主要类型

目前，我国各地都将推进工业化和城镇化作为县域经济持续健康发展的抓手，不断强化产业和城镇的融合互动。产城融合归纳起来主要有以下几种类型。

一是产业园区牵动型。主要特点是以园区或新区的建设为牵动，通过发展产业项目，实现人口集聚，推进产城融合。自2000年以来，县域经济已经开始进入到园区时代，县域发展就是看产业，产业发展首先看园区。特别是近两年，园区建设与城市新区发展相得益彰，城市居民生活服务配套设施更加完善，形成产城融合发展的新模式。以黑龙江省肇州工业园为例，2010年10月整合组建，3年里先后晋升为省级工业园区、省级农业科技园区、国家农业科技园区。截至2013年10月底，已有59个企业入驻，项目投资总额近100亿元，全部投产后年销售收入可达300亿元，实现税收12亿元，吸纳就业2 100人，从事与园区相关产业人员1.1万人。

二是配套承接拉动型。主要特点是在大中城市“退二进三”战略实施过程中，交通区位优越、人力资源丰富、工业基础良好的县（市）主动承接产业转移，促进县（市）建立更加稳固的工业基础。如黑龙江省五常市提出了“依托哈尔滨、打造新五常”发展战略，充分依托哈尔滨在资金、技术、人才、项目、文化等经济社会综合优势，积极打造配套产业和承接产业转移，从一个农业县发展成一个新型工业县市。2013年，落户该市产业项目119个，投资额达186亿元。

三是特色产业突破型。主要特点是围绕资源禀赋和产业项目基础优势，结合农业产业化、县域城镇化等实际，明确发展不同的主导产业。例如，河北生蔚县的剪纸，一年“剪”出两亿多元；福建崇武被称为中国石雕之乡。它们都把特色文化做成了大产业。黑龙江省宝清县依托煤炭资源和农畜产品优势，加快推进重点产业项目建设，逐步形成了煤电化和绿色食品等主导产业项目优势明显的现代产业体系新格局。2013年，全县实现工业增加值63.2亿元，财政总收入26亿元，是2010年的4.7倍。

四是外向经济带动型。主要特点是利用沿边开放的地域优势和口岸的贸易便利，充分发挥“两种资源、两个市场”，开辟境外园区，“出口抓加工，进口抓落地”。黑龙江省与俄罗斯有3000多公里的边境线，25个开放口岸，其中15个口岸分布在各县（市）。穆棱市依托周边绥芬河、东宁、密山、虎林、牡丹江航空港、珲春6个口岸和丰富的资源优势，走出了一条“借口岸光，打俄罗斯牌”的国际化发展之路。2013年，全市实现进出口总额2.5亿美元，地区生产总值165.4亿元。

五是产城融合共建型。主要特点是以人为核心，空间上产城一体、布局上功能融合、时间上同步演进，推动产业和城镇融合发展。地处“一轴三带”京津发展轴轴心区的河北省廊坊市固安县，从2002年就开始探索政府主导、企业运作的产业发展模式，逐渐探索出具有地方特色、强调产城融合共建的城镇化模式，这种模式不仅破解了园区起步阶段的资金瓶颈，而且利用华夏幸福基金专业的规划统筹能力，实现了全球引智，高端规划定位。2013年，全县实现地区生产总值105.1亿元，同比增长9.4%；财政收入完成29.1亿元，同比增长50.3%。

三、推广产城融合发展模式的问题与对策

目前各地产城融合探索与实践，积累了一定的经验。但受地理环境、县域旧有模式和产业固化等的约束，县域产城融合发展还有很长的路要走，改革层面的任务还很重，在推进过程中出现的一些问题必须重视。一是产城融合发展理念认识不到位的问题。我们对产城融合的认识还比较肤浅，缺乏权威、清晰、统一的认识，在推进产城融合的系统规划、运作方式、实施意见等方面缺乏系统的思考和探索，存在就工业发展工业、就城镇建设谈城镇建设的“两张皮”情况，缺乏系统性较强的顶层规划和指向性较强的发展标准及评价体系，难以找到工业的着力点。二是推进产城融合基础不牢的问题。以黑龙江省为例，首先是经济总量不大，2013年全省县域地区生产总值为6 725.4亿元，还不及江苏省昆山、张家港、江阴三个县经济总量大，比经济发展水平相近的吉林县域地区生产总值少922.5亿元；其次是人均水平不高2013年全省县域人均地区生产总值2.97万元，比吉林省县域人均水平低1.1万元；再次是产业结构不优，2013年县域第二、三产业增加值占地区生产总值比重为70%，比吉林省低12.3个百分点，比全省和全国分别低12.5和20个百分点。三是工业化城镇化不够协调的问题。根据国际经验，合理的城镇化率与工业化率的比值范围在1.4—2.5之间，以2013年黑龙江省为例，县域城市化率与工业化率的比值按户籍人口计算为0.93，按常住人口计算约为1.16，明显处在不合理发展区间，城镇化明显滞后工业化。四是产业园区规划不够科学的问题。部分县（市）由于过分的强调园区经济发展和产业布局，使得园区生活功能滞后于生产功能，城市功能滞后于生产功能，缺乏对居住、公共服务等配套设施的考虑，成为单一的生产型经济园区，甚至出现招商引资利益绑架园区规划的现象。一些县（市）园区都因居住、公共服务等配套设施不足问题出现过大规模招工难的情况。五是产业选择盲目随意的问题。对国家和我省经济社会发展战略和政策导向缺乏深入细致研究，导致产业项目引进、资源配置等重大决策产生失误，甚至有些项目开工之时就是亏损之日。一些农业县重工轻农，没有立足本地资源优势做文章，没有大力发展农副产品深加工，推广绿色食品产业，没有形成支撑农业生产的产业集群，没有形成多种名牌农业产品，将资源优势转化为经济优势。六是城市建设特色不够突出的问题。对本地农业、旅游、文化、生态、人力、矿产等方面蕴藏的宝贵发展资源认识还浮于表面、开发还比较肤浅。尤其是文化底蕴没有深度挖掘，城镇建设和发展缺少文化传承、缺乏文化元素、缺失文化内涵，城市文化没有达到应有的品位和风格。

推进县域产业与城镇融合发展必须要在产城融合理念指导下，在县域产业选择和功能定位的基础上，从规划、政策、资金等方面加快产业培育步伐，并与完善城镇功能与提升承载力相结合，使县域经济成为产城融合发展联结点。

第一，必须坚持把科学规划作为重要抓手。各县（市）要根据各自的比较优势，厘清县域发展在区域发展中的定位，在区域发展大局中谋划县域发展。县域发展定位的确定，既要跳出“一县一地”的局限，注重从区域发展的整体布局和要求中来考虑，又要立足自身实际，有利于发挥自身优势。总体定位后，要注重工业、城市、交通等各类专项规划和控规、详规的编制，横向到边、纵向到底，努力实现规划全覆盖，力求使规划涵盖城乡建设、产业发展、民生保障等各个方面。把科学规划贯穿重大决策各环节、贯穿重大项目论证、设计、实施及验收全过程，做到大事有谋划、工作有规划、落实有计划。

第二，必须坚持把科学发展作为主攻方向。坚持集约发展理念，走低消耗、高效率的紧凑型城镇化道路，要把土地等自然资源的集约利用落实到城镇规划建设的全过程，增强规划的前瞻性、科学性。坚持集群发展理念，围绕一两个主导产业，积极承接产业转移，着力构建规模大、竞争力强、成长性好、关联度高的产业集群，加快构建现代产业体系，努力培育县域经济发展新的增长极。坚持绿色发展理念，探索以低能耗、低污染、低排放为基础的城镇发展模式，搞好城镇规划与循环经济发展规划和节水型城市建设规划的衔接，确保城市建设和发展规划充分体现节水、节能、节地、节材、清洁、环保、循环利用的要求。坚持特色发展理念，避免“千城一面”。特别是历史文化积淀深厚的县（市），更要把城市建设规划与保护开发重点文物、历史遗存、古建筑及地名、民俗等非物质文化遗产结合起来，规划建设一批融入地方文化并具有时代特色的城市街道、公园和地标性建筑，传承城市文脉，提升城市品位。

第三，必须坚持把园区建设作为重要支撑。县（市）主城区总体上规模偏小、经济实力不强，难以发挥集聚产业、吸纳人口的中坚作用，产城融合程度相对较低，客观上要求各类产业园区要承担起重任。产业园区不仅要重视产业功能，充分考虑生产环节需求，布局主导产业、基础设施及生产性、生活性服务业，使之具备产业支撑以聚集产业，还要更注重与之配套的居住和服务功能，特别是学校、医疗点、住宅、服务网点等社会服务配套体系和公共服务管理体系的建设，具备生活功能以聚集人气。对产城融合发展程度较高的产业园区在政策上予以突破，出台鼓励产业向产业园区聚集发展、农村人口向园区集聚的户籍、就业、社保、土地等政策措施。

第四，必须坚持把产业培育作为主要任务，加速培育、加快壮大县域主导产业。建议重点要把握好“三个结合”：一是与周边城市工业发展的紧密结合。积极承接从城区转移出来的产业，并利用自身土地、劳动力等要素成本较低的优势，形成与城市工业相配套的产业群。二是与推进农业产业化经营的紧密结合。围绕当地主导农产品，大力发展以农产品深加工为主的食品加工业和为农业产业化提供服务的各种信息、交易、技术等服务业，形成具有比较优势的农副产品生产、加工、销售基地，并带动相关产业的集约化发展。三是与推进现代服务业发展的紧密结合。以城市配套的物流业为主导产业的城镇、以生态旅游及休闲农业为主导产业的城镇，要发挥产城融合的示范带头作用，通过提升城镇人口和企业的集聚能力，通过统筹小城镇与产业集聚区、产业园区的空间布局，配套发展第三产业，促使县域现代服务业进一步做大做强。

第五，必须坚持把市场运作作为重要方式。要实施产城融合发展，必须充分发挥市场在要素保障中的决定性作用，积极开展要素资源市场化的探索与实践。采取多种方式开辟城市建设资金源，确立“借力发展理念”，要采取向上争取投资资金及项目，向外加大招商引资力度，向内激活民间资本，采取BOT（建设-移交）模式先建设后还账等多种方式，解决资金困难问题。特别是要主动吸引一些经济实力强、有社会责任感的大型房地产集团参与旧城改造、工业园区标准化厂房、旅游景观等重大产城融合建设项目的投资，引入民间资本进行产业新城运营，通过市场化手段降低政府资金压力，逐步建立起的多元化投融资体制，使产业依托城镇而发展，城镇依托产业而兴起，产城一体、融合互动。

[责任编辑 王 莉]