新农村建设背景下河南省乡镇政府职能转变研究

高玉锋

摘 要：在新农村建设背景下，应用公共管理等相关学科的理论与方法，围绕河南省的实际，重点就新农村建设中乡镇政府如何进行职能转变进行了深入分析。有针对性地提出了河南省乡镇政府职能转变的对策，主要从科学定位乡镇政府职能、推进服务型政府建设、扩大民主政治、统筹城乡发展等方面提出了改革的思路。为河南省乡镇政府职能的优化提供参考，也为其他地区乡镇政府职能转变提供借鉴。

关键词：新农村建设；乡镇政府；职能转变

中图分类号：F323.6 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2015）02-0046-03

一、河南省乡镇政府运行状况概述

（一）河南省乡镇政府历次改革概况

河南是全国人口大省，其中农村人口占绝大多数，“三农问题”尤为突出。据有关资料统计，1998年底，河南省乡镇总数为2 137个，行政村总数逐渐增加至近5万个，村民组总数为40万个，农村基层管理人员达150万人以上，每年费用支出约为120亿元左右。因此，为降低乡镇政府的财政压力以及行政负担，河南省在1998—2005年期间进行了三次乡镇机构改革工作，但在各种因素的干扰下，前两轮改革逐渐成为泡沫性改革。第三次，河南省对相关改革措施进行了强化，改革取得显著成效，截至2005年底，全省共撤并乡镇200多个，合并各类事业站3 100多个，精简乡镇领导职数近1/3，清退乡镇临时人员2万余人，分流乡镇超编人员17万人。但是尽管如此，乡镇政府在运行中仍然存在不少问题。比如，农业面临着资源短缺、生态脆弱、体制障碍等问题，农村面临着基础设施薄弱、公共服务滞后等问题，农民面临着致富能力弱、收入水平低、生活质量差等问题。

2011年9月，国务院下发的《国务院关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》将中原经济区建设上升为国家战略，这对河南省乡镇政府职能转变研究提出了新的要求。建设中原经济区的核心，就是探索一条以不牺牲农业和粮食、生态和环境为代价的三化（新型城镇化、新型工业化、新型农业现代化）协调科学发展的路子。由于传统城镇化的弊端日益显现，以促进城乡一体化为目标、致力于资源节约型可持续发展的新型城镇化成为非常明朗的发展趋势。而乡镇政府职能转变必将顺应这一发展趋势，并为其提供强有力的支撑。

（二）当前河南省乡镇政府机构设置情况

按照2006年10月中共河南省委办公厅印发的《河南省乡镇机构和人员编制管理办法》规定，乡镇党政机关应设置党政办公室、社会事务办公室、经济发展办公室三个综合性办事机构，计划生育办公室、社会治安综合治理办公室可在这三个机构上挂牌子，不单独设立机构。乡镇综合设置农业服务中心、文化服务中心、村镇建设发展中心、计划生育技术服务中心四个事业单位，设置财税所。另外，各乡镇可根据当地实际灵活设置乡镇事业单位，但不能突破已规定的机构数量。乡镇不设自收自支事业单位。在乡镇党政领导职数配备方面，以河南省新郑市为例，大部分乡镇党委配备9名委员，其中，书记1名、副书记2名（含乡镇长、人大主席）、纪委书记1名、组织宣传统战委员1名、武装部长1名、党政办主任1名。政府配备乡镇长1名、副乡镇长3名。除此之外，新郑各乡镇还配备有工会主席、纪委副书记、人大副主席等副科级干部。

二、新农村建设对乡镇政府职能转变的现实要求

从历史上看，重大的经济改革往往会引起管理体制的变化，也就是政府职能的改变，无论是我国的改革开放还是国外的经济变革，无不体现着这一规律。建设新农村就必须解决城乡二元结构矛盾，这要求乡镇政府必须改变原有的运行机制，建立以工促农、以城带乡的机制。改革开放以来，为了促进国家工业的发展，长期坚持着农业支持工业、农村支持城市的政策。当前我国工业水平已经得到长足进步，反而农业水平相对落后。以河南省新郑市2013年政府工作报告的调查数据为例，从事农业的人数在不断减少，农民基本收入来源更加多元化（见表1和表2），因此新农村建设势在必行。

表1 2013年河南省新郑市农村劳动力从事各行业的人数及比例

表2 2013年河南省新郑市农村家庭人均经营收入来源构成

河南省是农业大省，但农业基础薄弱，要实现长足进步必然需要依靠工业的发展来进行扶持。而新农村的建设，也需要改变过去农业粗放经营的方式，向集约式经营发展。因此，在现阶段，需要将政府的职能进行有效转变，政府在实际工作中应用相关手段有效促进农业发展，然后采取以城市带动乡村、以工业促进农业的措施促进其快速发展，城乡经济得到推动，从根本上实现城乡经济社会健康、协调、可持续发展。

社会主义新农村的建设，需要全面健全农村公共服务内容，这要求乡镇政府就建立均等的公共服务体制，为农村提供配套的公共服务，包括公路、水电、社区广场、文化广场、卫生诊所等等。要改善农村的居住环境，提高教育福利，对养老保险制度、合作医疗保险制度给予健全，构建社会福利院等相关措施。同时，要建立公共服务体制长效工作机制，不断丰富公共服务的内容，紧密结合河南的实际情况对乡镇政府的职能转变方向进行定位。

三、河南省乡镇政府职能转变中存在的问题

（一）传统行政管理体制造成职责不清职能弱化

我国乡镇每一项行政工作，既要有党委分管又必须有政府分管，政府行事要事事听从党委安排，权力的双轨制导致职责不分、有利分抢、有事推诿，双方各执一词。同时，条块管理模式划分了行政事务，乡镇上都有上一级派下的机构，重要的部门都由这些机构把持，乡镇政府并不能统一管理，极大削弱了乡镇政府的管理资源。可以发现，作为新农村建设的中坚力量，乡镇政府实际上是责任大权力小，想管的管不了，管不了还得管，权利和职责不清导致行政效率低下。

（二）考核机制的弊端导致工作偏离职能重心

当前我国的行政管理主要还是上下级模式，乡镇政府的人事权和财政权掌握在上级，这使得乡镇政府疲于应对上级的命令，只对上级负责，不管下级的现状。就如河南省林州市就上演过“征地宴”的闹剧，而且林州市还不止一次用“鸿门宴”来征地，造成征地程序不明、违法的现象产生。在河南省很多地方，现行的人事制度和财政制度乡镇政府和农民说了都不算，资金支持、技术骨干下乡等等都需要跟领导请示。而官员的考核制度是以经济指标为核心，这彻底堵死了乡镇政府想干实事的心思，于是看到的只是漂亮的数据和高楼，随处可见的面子工程，而新农村建设只是一句口号。

（三）为农服务职能方面重“压力型”管理

政府习惯于对三农问题进行压力干预，农民不能自觉主动的参与，造成了目前农民只能被动接受的现状。地方在新农村建设过程中存在急功近利的思想，盲目制订发展目标，最后开始搞拉郎配，搞一些数据瞒天过海。这种形式主义在一些地方渐成风气，最后本应该受益的农民反而成为乡镇政府施压的对象。新农村建设的主体应该是农村，让农民增收，而所谓的结构调整成了强迫农民种植固定作物，导致减产减收，农民失去了主体地位，利益也被剥夺。而政府各种行政手段不断，法律依据却备受质疑，尤其近年来的征地事件更是丑闻不断，群体性事件不断出现，严重威胁社会稳定。

（四）乡镇干部履行职责的能力不强

由于乡镇政府长期采用压力型管理，导致乡镇干部只对上级负责，与基层群众的关系并不紧密，干群关系僵化，加上一些干部的业务能力不强，工作方式简单粗暴，导致乡镇政府在群众中的威信度较低，甚至一些乡镇政府严重失信于民，不仅各项工作无开展，还导致群体事件不断，河南省林州市的“征地”闹剧就是最好的证明。

四、河南省乡镇政府职能转变的对策

（一）适应时代发展要求，准确定位乡镇政府职能

温家宝同志在《不失时机推进农村综合改革，为社会主义新农村建设提供体制保障》中明确提出在新农村建设背景下加强对政府三个方面的职能强化。首先，创造良好的环境促进农村经济发展。这包括加强对农村市场进行有效监控与管理、稳定农村相关经营制度、加强农村的基础设施建设、建立健全并完善农业化服务体系、加强对农民在市场中的权益和地位的维护。其次，丰富公共服务内容，为农民提供形式多样、内容丰富的公共服务。加强农村文化、卫生、教育、环保等多种社会事业的建设，促进农村社会发展。最后，通过各种方式创造各种有利条件，促进农村和谐社会的构建。在农村中加强社会管理，根据地方实际情况，以多样化的形式开展社会救助、扶贫等活动，促进农村社会稳定发展。同时，指导和推动地方农村进行政治建设，提高村民自治水平，增强基层自治能力。

（二）推进服务型政府建设

要培养一支善于推动科学发展和社会主义新农村建设的基层干部队伍。首先是加强干部能力建设。加强党委书记和支部书记队伍建设，重点提高谋划发展、统筹发展、优化发展、推动发展的本领和群众工作、公共服务、社会管理、维护稳定的本领；采用干部交流、轮岗锻炼、教育培训等方式，提高乡镇干部理论政策、法律法规、农业经济等方面的综合素质。其次是创新工作机制。创新思路，跳出传统的管理模式，建立目标责任制、服务承诺制、绩效评价制、效能监察制、干部问责制等制度，从过去人管人转向以科学的制度来激励和约束人，促进各项工作的顺利推进。再次是建立科学考核机制。创新指标体系，以科学发展观、社会主义新农村建设等为主要考核内容，结合本地区年度发展目标和长远发展规划，加大社会进步、民生改善、生态文明、公众参与等工作的考核权重；创新考核办法，提高群众参与度、考核透明度和考核监督力度；建立“能上能下、能进能出”的用人机制。

（三）扩大民主政治，使农民全面参与

扩大乡镇民主政治，要让农民参与到政治事务中来，改变官员们只对上负责，不管下面的做法，要把工作重心放到农村建设发展上来。要加强对农民的教育，让民众认识到自己当家作主就得自己参政议政。政府部门要转变观念，提高农民的公民意识，包括提高农民的民主意识、责任意识、公德意识、科学文化素养等基本素质。村民自治是乡镇事务中长期坚持的政策，要扩大农民的政治民主，就要让农民参与到自治中来，同时坚决打击政府胡乱伸手，加强农村政治活动的公开化、民主化和透明化，有效保护农民利益，减少农民越级上访和暴力抗法。提高农村的自治水平就要完善民主决策，实现民主管理，做到村务公开透明，在农村实行村主任直选和公推直选，让村民选出自己认可的村主任。

（四）建设和完善城乡一体化发展机制

社会主义新农村建设不能仅仅停留在农村层面，要从更大的范围内解决问题，坚持发展乡镇经济、县域经济和区域经济，将新农村建设纳入区域经济发展的总战略目标，促进农村建设形成纵横联合发展的崭新态势。以新乡市为例，可以以新乡县为中心，将获嘉县、卫滨区、原阳县等周边发展比较好的乡镇结合在一起发展成为紧凑的城市，然后将耕地、池塘、林业等地规划在一起，从而形成农村社区聚集式，这样不但便于管理，而且还会很快发展起来，城乡结合，从而建设起真正的新农村。

在农村经济的发展过程中也应严格遵循城乡社会、经济一体化发展的相关要求，对社会主义新农村建设进行科学规划，真正促进农村生产生活条件得到有效改善。首先，在建设规划阶段，将农村与城市的发展进行一体规划，对城乡间的基础设施建设、空间具体布局、公共服务开展等多方面进行综合性考虑，并作出合理的规划。在规划的过程中，还要处理好各方面发展间存在的衔接性，努力实现城乡规划及发展的一体化。其次，加强对农村建设的编制规划。在规划过程中，根据当地具体特点科学划分各功能区，综合性地对基础设施、住宅、生产、公共服务等设施进行合理划分，促进当地形成独具特色的新农村建设格局。要不断优化城乡产业原有发展格局，对城乡社会经济发展状况、基础设施现状、人口布局实际情况等多种因素进行综合性考虑和分析，合理、科学地对城乡相关产业的发展水平及方向进行预测。同时密切结合当地自然条件，应用科学化手段不断引导和推进农村产业结构及发展战略得到及时、有效地调整与优化。

参考文献：

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[责任编辑 杜 娟]