韩国促进自主创新的特点和基本经验

张于喆　罗晓军

韩国促进自主创新的

特点和基本经验

文■张于喆 罗晓军

韩国是一个从落后国家发展成为创新型国家的成功范例。据有关资料，技术进步对韩国经济增长的贡献：1970至1979年为12.84%，1979年至1990年为18.70%，1990年至2000年为39.54%。因此，通过研究探索韩国创新的特点和其在促进创新方面采取的政策措施，有助于深化我们对自主创新道路的理解和把握。

一、政府发挥了强大的主导作用

（一）制定了一系列推动科技发展的法规和计划

韩国政府于1967年制定了第1864号法律即《国家科学和技术促进法》，并在此之后，陆续颁布了《科学教育振兴法实施令（总统令第4308号）》（1969）、《学校设施、设备基准令（总统令4395号）》（1969）、《特定研究机关育成法》（1973）、《工业技术开发促进法》（1973）、《支援中小企业创业法》（1986）、《促进中小企业经营稳定及结构调整法》（1989）、《韩国科学和工程基金会法》（1976）、《韩国科学财团法》、《基础科学研究振兴法》（1989）、《合作研究开发促进法》（1994）、《科学技术创新特别法》（1997）、《关于政府资助研究机构的设立、运作及育成的法律》（1999）、《促进技术转让法》（2001）、《科学技术框架法》（2001）等一系列法律法规，鼓励企业、大学及研究机构加强创新、提升技术水平，对韩国的科技发展提供了坚实的制度保障。同时，从20世纪60年代起，韩国政府通过制订一系列促进科技创新的计划，积极引导科技发展。

（二）不断提升政府科技管理机构的地位，以构建有利于推动自主创新的组织架构

从韩国政府科技管理部门的发展历史沿革可以看出，为加强国家科技政策和科研计划的宏观管理与协调能力，科技部门的地位不断提高。1967年，韩国将隶属于经济企划院的“技术管理局”扩展为独立的“科学技术处”（副部级），主要是担负管理科技事务、协调国家研发计划等任务，是发展相对落后国家较早建立起管理科学技术机构的政府。1972年，设立国家科学技术理事会，由总理任理事会主席，科技部长官任秘书长官，其他各部长官任理事会长期成员，其余成员由主席从科技领域专家中任命；理事会主要负责制定和管理促进科技发展的基本计划和行动计划、选择对国家利益至关重大的国家级R&D项目、负责管理人力资源开发的政策与计划等。2004年，韩国政府通过修订《政府组织法》和《科学技术基本法》，对延续30多年科技体制进行了重新设计，把科技部长提升为副总理级，并在科技部下成立科技创新本部（副部级）。科技部不仅地位提高，管理权限也相应扩大，科技发展政策和计划的制订实施，各部门研究机构的管理、协调，人才培养、信息扩散和成果转化等业务，统一划归科技部实施。

（三）突出重点，集中力量在重点领域寻求突破

为推动本国科学技术的发展，韩国政府注重根据国内情况推出相应的政策和计划，通过选择若干对本国经济社会发展和科技进步具有重要战略支撑作用的重点领域，主导了科技发展方向，并实现了在局部领域形成科技创新的突破，进而带动相关产业技术发展和国家整体创新能力的提升。例如，20世纪70年代，韩国制定并开始执行“第三个经济开发五年计划（1972—1976）”，重点发展重化工业。2001年出台了为期五年（2002—2006）的“科学技术基本计划”，重点开发“6T”领域，即 IT（信息技术）、BT（生命工程）、NT（纳米技术）、ST（宇宙航空技术）、ET（环境工程）、CT（文化技术）。2004年，启动了“十大新一代成长动力工程”，重点发展数码广播、智能机器人、新一代半导体和未来型汽车等十大高技术产业。

（四）重视教育、培训、引进，为技术创新提供高素质人才

国家创新能力的提升，离不开人才队伍的支撑和保障。几十年来，韩国政府一直致力于为创新奠定一个坚实的人力基础。培养科技人才的关键，在于发展教育事业，提高人民群众的科学文化素质。教育在韩国政府的现代化战略中的重要性在政府对教育投资的增加中可见一斑：例如，教育占政府预算总额的比例，从1951年的2.5%上升到80年代的22%以上。20世纪60年代，韩国政府就开始大力发展正规高等教育，为大学提供研究津贴；同时还十分注重在职人员的培训。1966年，韩国政府颁布《职业培训法》，1973年颁布了《国家技术资格考试法》和《技术劳务育成法》。1974年，政府颁布了《职业培训特别法》，规定凡有300名工人以上的企业，必须实行强制性的厂内培训。海外培训和考察也是韩国人力资源发展的特征，可以追溯到20世纪50年代的国外援助时期。当时在经济援助计划之下，政府、企业以及学术界中一大批高级人员都被派去国外培训，主要是在美国。结果，韩国教育成就的几乎所有指标都超过了其他新兴工业化国家。同时，韩国政府还积极吸收海外高级科技人才从事韩国的科技发展工作。相继制定《韩国科技研究所援助法》、《科技成就法》、《技术开发促进法》、《工程技术人员晋升法》等一系列法律，并通过实施“长期回国计划”、“临时回归计划”“外国学者访问计划”等政策吸引海外人才。

二、技术引进、消化和吸收并逐步转向自主创新的发展历程

（一）在经济发展初期缺乏技术能力，必须依靠技术引进

从1962年开始实施外资引进法至1988年，韩国共耗资29.5亿美元，从国外引进技术5310件。韩国在早期通过采购交钥匙工程来促进技术转移。例如，在20世纪六七十年代早期建立的化工、水泥和造纸业，在建立之初都是采取交钥匙模式。但是为了形成本国的技术基础，韩国高度重视先进技术的消化、吸收和扩散。1962—1981年间，韩国引进的先进技术中达到消化、吸收的占29.8%；完全消化、吸收的占26.4%。为此，韩国采取了一系列措施：

一是早期严格控制外国直接投资规模。鉴于外国直接投资不易保持企业学习的独立性，韩国政府更倾向于限制外国直接投资而代之以通过其他方式，如资本商品进口来促进技术转移。20世纪60年代初期，韩国规定汇出资本与收益不能超过最初投资的1/5，设定最高股权比例，并把出口最低要求和技术转移条款作为批准投资的附带条件。1973年修改的《投资法》中规定合资企业享有比独资企业更优先的权利。直到1984年，仍只允许外国直接投资在其许可项目中进行。因此，与其他新兴工业化国家和地区相比，韩国的外国直接投资规模在其利用国外资金中的比重非常低。例如，韩国的外商直接投资份额就在1983年仅相当于巴西的7%，新加坡的23%，并且比中国台湾和香港的一半还少。

二是在技术引进方式上，鼓励企业有选择地引进一些关键技术和设备。韩国政府不允许企业完整引进生产线，而只允许引进关键技术，然后进行消化吸收再创新。对每引进一项技术，都制定出相应的消化吸收目标，定期检查引进技术的使用情况，总结经验，发现问题。政府还规定，在技术引进合同中，必须写入由韩国工程技术人员参加引进项目的设计工作的条款。到1978年为止，韩国政府仍对技术引进实行严格的监督和审查制度，引进技术的主导权基本上掌握在政府手中。

三是利用出口导向型经济推进企业快速获得技术能力。对超出本地市场规模的能力进行一大笔投资来带动规模经济，迫使本地企业必须迅速获得技术能力以便通过不断提高国际竞争力而达到能力应用的最大化；随着生产企业进入国际市场，激烈的国际竞争迫使它们主要以干中学和反求工程的方式对技术活动大量投资，以保持在质量和价格上都具有竞争力；由国外原始设备制造商购买企业提供的非正式技术援助，给韩国企业获得必须的能力提供了不可估量的帮助。

四是重视科技面向市场。1966 年，韩国政府成立了一个独立的、综合的和跨学科的技术中心——韩国科学技术研究院（KIST），其主要任务是支持工业技术开发，特别是国家经济计划强调的重点领域的技术开发，以消除由于瓶颈产业造成的经济进一步增长的障碍。

五是为企业加强创新活动提供支持。1972年，政府制定了《技术发展促进法》，其宗旨是支持各种私营产业研究组织，如企业研究所、产业研究中心、产业技术研究协会、产业研究集群等。同时，对技术开发实施税收优惠政策，主要包括了技术开发准备金制度、技术及人才开发费税金见面制度，以及新技术推广投资税金减免制度等。应该说，在引进技术消化吸收的同时进行研究开发与创新，形成国内产业技术体系，对韩国技术进步起到了至关重要的作用。韩国通过引进技术的消化吸收和革新创新，在1962—1981年间，使生产成本平均下降16.8%，生产能力平均提高31.8%，销售额平均增长37.5%。

（二）在国内外经济技术环境发生变化后，提出“科技立国”，发展转向自主创新

到了20世纪80年代中后期，发达国家的技术保护主义有所加强，主要依靠技术引进，尤其是引进尖端技术来快速提高本国工业技术水平，对于发展中国家来说已越来越不现实。韩国政府日益深切地认识到科技、创新在国家发展中的核心作用；为适应新形势的变化，韩国开始调整科技发展思路，创新战略从“引进、模仿”转向“创造性、自主性”。为此，韩国采取了一系列措施以建立自身研发能力并降低对发达国家及其先进技术的依赖：

一是不断加大研发投入。为提升本国创新能力，20世纪 80年代以来，韩国逐年加大对研究与开发的投入力度，研发投入规模每年增长 10%以上。据OECD2012年发布的《主要科技指标2012/1》，按现价和购买力平价计算，韩国2010年的国内研发总支出为531.85亿美元，从国内研发总支出占GDP比重（即研发强度）看，则高达3.74%，排在世界第3位。

二是通过政策推动各方，特别是企业加大技术开发力度。20世纪80年代初确立“科技立国”战略后，韩国采取了直接进行研发投资、支持企业研发机构活动、实施税收优惠政策等一系列措施激发产业部门中的研发活动。例如，80年代政府出台了两项计划对私人研发活动进行直接资助：一个是科技部主管的“国家研发计划”（NRP），主要集中于“新”技术领域的未来问题；另一个是由工业贸易部主管的“工业基础技术发展计划”（IBTDP），主要集中于“现在”技术领域的当前问题。2002年科技部出台了《产业研究集群支持计划》，目的是支持将中小企业研究划分为10个研究集群，以便发现共同的净技术，并开展合作开发。通过修改国家有关规定，将技术开发组织（企业研究所等）作为法定支持对象确定下来。同时，韩国政府对创新企业给予大量的补贴和产业保护，提供优惠的税收。并通过确定创新者与创新成果的占有关系，来提高人们的创新活动的积极性。此外，优惠政策主要包括技术开发准备金制度、技术及人才开发费税金减免制度，以及新技术推广投资税金减免制度等。国家的科研经费也向企业开放，鼓励企业参与国家的科研计划。

三是强化产学研合作。20世纪80年代，政府采用各种方法来促进公共研发机构和产业的有效连接。例如，企业聘请大学教师作为顾问的非正式协作还是相当普遍的。目前，产学研合作的形式有合同研究、技术指导、技术培训、科研器材的共同使用、关键技术信息服务、专利使用等。通过产学研协同技术开发活动，既提高了企业技术研发投资的效率，又促进了学校和研究机构的理论研究同产业实践的结合。

四是在国家创新体制中引入竞争机制。尤其在20世纪80年代，韩国政府逐渐减少对经济的干预，企业不能过多依赖政府，只能自主地面对国内外两个市场的竞争。在这种经济条件下，企业不创新就意味着慢性自杀；创新能力低下，必将被市场无情淘汰。正是这种生存危机逼迫企业不断进行技术创新，因而造就了一大批勇于创新的大企业，如三星、现代、LG、起亚等。同时，国家研究开发体制通过引入竞争机制，由政府资助研究机构为主体向产学研均衡发展转变。政府的资助经费除保障重点课题研究外，其余部分将用做研究服务招待费，引导政府研究所同民间研究所展开竞争。对可同民间竞争的研究领域，中期目标是分阶段逐步减少对该领域研究所的政府资助，促其在竞争中提高研究水平和经营效益。并采用合同制和分阶段的目标管理责任制，通过由技术专家组成的评价机构，定期对研究所工作进行考察和评价，结果反映到所长任免和经费支持上。■

（基金项目：国家发展改革委宏观院2014年度基本科研业务费专项课题《发达国家自主创新的经验和启示》报告的部分研究成果）

（张于喆，国家发展改革委产业所副研究员。罗晓军，北京北广传媒移动电视有限公司董事长兼总经理）