加拿大生态农业审计的思考与启示

罗红生

经加中经济文化中心的邀请，江西省审计厅和11个设区市审计机关共派出23名审计业务骨干参加了江西省外专局组织的“生态农业审计难点问题及应对措施培训团”，赴加拿大进行为期三周的学习培训及公务活动。学习培训采取专家授课、座谈交流与实地考察相结合的方式，先后访问多伦多、蒙特利尔和温哥华三市，期间进行了多次公务活动，涉及联邦、省、市级三个不同层面的审计机构，聆听了加拿大审计总署、安大略省审计署、多伦多市审计署、温哥华素里审计署、agricorp内审部等机构的审计专家介绍加拿大审计组织架构、生态农业可持续发展方面的理念、审计在气候变化、农田保护、饮用水安全、农作物欠收财政补贴等方面思路、做法、成效。学员与专家在审计流程、审计跟踪、审计风险及具体审计案例等方面进行了充分的座谈、讨论，多视角了解加拿大农业审计情况。加拿大生态农业审计全方位的公开透明、持续积累充分利用以前年度审计成果等方面对我们的农业审计工作具有一定的学习和借鉴价值。

一、加拿大农业特点及发展经验

加拿大幅员辽阔，国土面积约997.06万平方公里，耕地面积6 800万公顷，粮食生产以小麦为主，其他主要粮食及经济作物还有大麦、燕麦、玉米和油菜籽等，农业和农产品是加拿大经济的重要组成部分和主要出口产品。

（一）加拿大农业的特点

1.农业劳动生产率高居于世界前列。加拿大是农业高度发达的国家，也是世界第7大粮食生产国，仅小麦2010年至2013年年均产量达2 600万吨，2010年统计数据显示，其全国农业从业人口为63万人。

2.以大型家庭农场和机械化相结合。加拿大的农场总数约为25.4万个，农场平均面积260公顷，绝大多数是家庭农场，机械化程度较高。

3.农业生产高度专业化，主要农产品的产地非常集中。谷物生产主要在大草原三省，其中萨斯喀彻温省的小麦占全国总产量的3/5，阿尔伯塔省的大麦占全国总产量的1/2，安大略省的玉米占全国总产量的3/4，加拿大冰酒产量占世界80%（原料为葡萄）。

（二）加拿大农业发展经验

1.国家通过法律、法规来保护农业。例如，为保证和提高其小麦品质，早在1912年，国会就通过了《谷物收购和质量检验法》，规定出口小麦的蛋白质含量必须达到13.6%;1935年，政府制订了《草原农场复兴法》，改良大草原地区的土壤，兴修水利设施，提供技术援助;为保护本国冰酒质量，规定冰酒生产商必须在温度零下8度采摘葡萄，甜度在35度以上，并采用特殊工艺压榨，才能通过VQA生产及质检标准，取得icewine商标，这样保证了加拿大冰酒在世界类中的地位。

2.执行严格的生产管理制度。例如，加拿大设有种子生产者协会，专门管理谷物的良种培育工作，凡是培育良种的农场都必须参加这个协会。同时，协会又与农业部所属的有关科研机构和农业大学保持着密切的联系，这些农场必须按照国家规定的良种繁育程序，只许可繁育一个品种，并且要经过连续3年的试种示范，只有各方专家鉴定合格的优良品种才允许到农业部登记。

3.重视农业科学研究，加强对农业科研的投入。加拿大的农业科研有互相密切配合的网络，它包括联邦农业部、各省农业厅、农业大专院校和工业企业，联邦一级的科研机构侧重于基础理论方面，省级和大专院校、企业的科研则偏重于应用研究。在农业科研的投入方面，加拿大在发达国家中处于较领先的位置，农业科研强度（即用于农业科研的费用占农业生产总值之比）一直大于2%。在加拿大联邦一级的自然科学工作者中，农业科技人员占总人数的第1位，约占28%，在联邦政府对自然科学的总支出中，农业科研的比重约占12%。

二、加拿大审计体制和农业审计特点

（一）加拿大审计体制

加拿大的国体由议会、政府和司法三部分组成，公众通过议会将权利和资源赋予政府，政府行使权力，利用资源，并向议会和公众负责，加拿大国家审计机关包括联邦、省和市三级，相互之间是独立的，没有隶属关系。

联邦的审计机关称加拿大审计总署，隶属于众议院，总部设在渥太华，它完全独立于政府，直接向国家议会负责。省级审计机关称**省审计署、市级审计机关称××市审计署，分别隶属于省议会和市议会，完全独立于政府治理层。

审计署的内部机构设置和职能划分情况各不相同，安大略省审计署由审计长、副审计长和9个审计部门组成，分别负责公共账目、卫生、教育、基础设施与环境等。多伦多市审计署由审计长、副审计长和财政合规审计部、舞弊浪费审计部、外派服务审计部等3个审计部门组成。

（二）加拿大农业审计特点

1.议会和政府的需求及重视是农业审计的先导。加拿大无论从政治还是经济的角度都非常重视农业生产，农业审计在国家审计体系中具有举足轻重的地位。加拿大的农业生产和农业保护过去以资金利用质量的审核为主，随着经济的高速发展，农业审计重点关注的是可持续发展。大气环境、水资源、土壤等已日渐成为加拿大农业审计关注的方向和重点，所以加拿大农业审计的方向有所改变，国家大农业审计的视角更加注重大气环境、水资源、土壤环境对农业生产发展的影响。

2.法律目标明确、政策可操作性强是农业审计的基础。在加拿大，农业审计的目的是对农业制度的建立和管理框架进行评价，即政府是否做到了其所承诺的。因此，在加拿大开展农业审计要求法律法规和政策必须目标明确，分工清楚，政府不能笼统地提出改善农业的目标，必须有一系列相应的措施确保目标实现，而这些措施必须能够加以考核，审计的作用就是据此检查这些措施是否落实。学习培训中了解到，加拿大每项政策都有相配套的系列法规来支持，每项法规又有相应的项目来落实，项目的执行效果又有详细的绩效评估指标。例如，为保护农田土壤及地下水的可持续性，2010年加拿大出台《养份管理法》，成立农田管理部门，法案提出了该部门每年管理的农田比例，管理的农田是否执行达标等指标，为审计部门提供了很强的可操作性。

3.加拿大的农业审计具有较强的监督、保护功能。农业审计中资金审核与收益对象的联系更加紧密，审计更加注重农业数据的采集与分析、综合考虑自然和人为的各种因素，包括气象部门、相关区域农场、农业法规相关条款和规定，全方位地监督资金运行情况。如：1997年，安大略省成立agricorp机构，隶属于农村食品与农村事务部，职责是以联邦及省的财政资金补贴农场用于支付农业产量保险费（财政资金占50%），保证农业生产稳定，防范农业生产风险。若某地农场报告农业欠收领取相应的财政补贴后，审计部门会依据当期气象资料、该农场周边10英里内其他农场收成情况，并与该区域农民代表座谈等进行综合评估，来判定资金是否被正当地使用。

三、启示和思考

通过对加拿大农业审计情况的学习和培训，我们了解到加拿大的农业审计体制有助于各有关部门改进管理，提高效率，对农业工作起到了积极的促进作用。农业审计对政策制定和执行的程序提出明确要求，对资金预算和实施进行了规范，提高了资金的使用效果。他山之石，可以攻玉，加拿大农业审计的特点值得我们进行思考和借鉴。

（一）全方位的公开透明

加拿大农业审计全过程，从审计项目的选定、审计索取的资讯来源到审计报告征求意见稿、被审单位回复的意见及补充的资讯、审计报告最终稿等均在审计官网上公开披露，随时接受议会、政府、民众的监督及质询。此种做法，不仅提升了审计部门的公正性，而且将民众诉求、审计部门的审计结果、被审计单位的自我整改等置于阳光下，降低了社会运行成本，提高社会的互信度。

（二）持续积累、充分利用以前年度审计成果

加拿大审计部门注重在日常工作中对同一事项审计结果和主管单位对其管理信息的持续不断积累、添加、完善，形成有自身特色的审计结果大数据库，为今后审计该类事项提供强有力的支撑。如：安大略省agricorp审计部门对农作物保险费的财政补贴审计，从部门成立至今，持续15年不间断维护全省所有农场及其农产品一览图，数据来源于年度审计情况、农作物主管部门的信息，在补贴资金审计中，看某一农场是否虚假取得保险补贴，先按图索骥，追查周边10英里区域内其他农场种植及收成情况初步判断，再据结果进行实地走访、查勘证据等审计步骤，事后，依据审计结果更新该区域农场种植及收成情况地图。这一做法，在很大程度上减少了审计现场工作量。

（作者单位：江西省审计厅）