河南省新型农村社区建设回顾

王武朝

“社区”一词源于拉丁语，意思是共同的东西和亲密的伙伴关系。“社区”概念进入中国是在20世纪30年代初期。但是，伴随着工业化和城市化的进展，社区从最初的一个精神共同体变成了一个地域共同体。特别是进入现代社会以来，传统农村社区不再只是自然状态，更是一种国家规划性制度变迁的产物。本文对近年来河南省新型农村社区建设的经验做法等进行回顾，以期为进一步统筹城乡发展，因地制宜有序推进新型农村社区建设提供参考。

一、建设起源

2006年10月，中共十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会的若干重大问题决定》，首次提出“积极推进农村社区建设，健全新型社区管理和服务体制，把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”。

2009年10月，中央发布的《关于大力推进新型城镇化的意见》中正式提出：以新型农村社区建设为抓手，积极稳妥推进迁村并点，促进土地节约、资源共享，提高农村的基础设施和公共服务水平。

2011年9月，国务院颁布的《关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》，明确要求“统筹城乡规划，优化村庄布局，建设富裕、民主、文明、和谐的社会主义新农村。按照规划先行、就业为本、量力而行、群众自愿原则，积极稳妥开展新型农村社区建设，促进土地集约利用、农业规模经营、农民就近就业、农村环境改善”。就此，河南省新型农村社区建设拉开序幕，重点突出以城镇化的理念改造农村，以公共服务均等化覆盖农村，以现代化的产业体系支撑农村，让农民实现生活方式和生产方式的改变，进而实现城乡统筹。通过新型农村社区建设，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果，开创社会和谐人人有责、和谐社会人人共享的生动局面。

二、基本做法

自2006年起，河南省就根据十六届六中全会精神，按照三化协调、四化同步的基本要求，采取有力措施开展新农村建设。一方面，明确由河南省委农村工作领导小组负责组织协调，省委农办、省农业厅等相关部门负责具体实施，各地市也作出相应安排，农村面貌得到了一定程度的改善。2011年，以“新型农村社区”为重要内容的新农村建设定位确立后，各地各部门制定目标，不断探索，勇于实践，并根据实践状况和群众意愿进行总结完善，积极推动工作开展。

另一方面，围绕村容村貌整治，河南省委、省政府印发《关于推进社会主义新农村建设的实施意见》，安排资金支持编制村庄规划和开展村庄治理;围绕新农村示范村建设，河南省委、省政府印发《关于开展社会主义新农村示范村建设的意见》，每年安排1亿元专项资金，实行以奖代补，重点推进一批村庄建设;围绕新型农村社区建设，各地各部门出台了400多个涉及不同方面的指导文件和具体政策措施，在资金筹措、用地保障、户籍改革、产权改革等方面进行了探索。

三、重点破解资金难题

资金问题是建设新型农村社区的难点和关键。河南省各地市不断探索各种资金来源渠道，积极筹措新型农村社区建设资金，据全省已基本建成的新型农村社区统计，按照下列几类方式，平均每个社区完成各类资金投入6000多万元。

一是有效整合。各级财政在安排新型农村社区建设专项引导资金，用于基础设施和农民建房贷款贴息等的同时，按照“性质不变、渠道不乱、各计其功、捆绑使用”的原则，积极争取各类涉农项目资金，发挥它们的整合集聚效能。对于融资用于公共基础设施建设的项目，给予财政贴息;对于新型农村社区建设中形成的税收地方留成部分，全额返还用于新型农村社区建设;涉及县里的政策性收费一律免除，服务性收费按成本核算。这些涉农资金一经整合使用，效果显著，立竿见影。

二是多方融资。借力新型农村社区建设，河南省稳步推进农村金融改革，推广农村小额信用贷款，探索农民房屋抵押贷款，143家县级农信联社全面完成股权改造，成功组建了19家农村商业银行。同时，引导鼓励集体经济实力较强的村，通过农民自筹的方式推进新型农村社区建设，像滑县锦和新城社区仅农民自筹资金就达到1.46亿元。积极鼓励和支持企事业单位、社会团体，联谊在外务工、经商的成功人士等社会力量，通过投资、捐助等多种渠道和途径，参与新型农村社区建设。如新乡市组建了“农村公益基金管理中心”，制定鼓励企业捐资的优惠政策，累计接受社会无偿捐资2.8亿元;信阳市大力发展“草根金融”，成立农民资金互助合作社511家，注册资金3.5亿元，同时引导农民工返乡总投资额达200多亿元。

三是市场运作。在“城中村”和城郊的新型农村社区建设中，土地附加值高，河南省鼓励企业参与，引入市场机制，由企业按照规划进行建设，将居民搬迁后的村庄所占土地进行商业、产业开发。企业把通过商业住宅综合开发项目获取的部分收益用于在社区周围发展绿色种植产业，既解决了社区建设资金短缺问题，又为企业发展提供了建设用地，实现了“双赢”。如临颍县王岗镇韩场中心社区，就是利用当地辣椒规模种植优势成功招引企业投资兴建，腾出土地用来建设辣椒交易市场和加工基地。

四是增值筹资。在保护农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权的基础上，通过实行林、水、地、宅、房的“五权”确权，让入住新社区的农民较之前能够得到更多的权利和收益，使农民“资产变资本”。如濮阳市对于新型农村社区住房，根据土地性质，向产权人颁发国有土地使用证和房屋所有权证，或者集体土地使用证和房屋所有权证，并可在全市范围内流通，确保资产增值和农民合法权益。

四、新型农村社区主要类型

河南省紧密结合实际，在新型农村社区建设过程中探索出“企业参与型、服务共享型、城中村改造型、旧村完善型、整体搬迁型、村庄合并型”六种模式，相应建成了“产业集聚区、城市郊区、乡镇所在地、煤矿塌陷区搬迁、偏远山区搬迁、传统农区”六种类型的新型社区。

产业集聚区型。此类社区主要以企业参与为主，对企业驻地村以及周边村庄，通过土地入股、村企联建等方式，按照新型农村社区的标准，由企业、村集体共同组织建设。如滑县的锦和新城，围绕农副产品深加工、电子新能源两大主导产业，将产业集聚区33个分散的村庄整合，实行“工业园区、农业园区、农民社区”三区互动，使农民增收在园区，保障在社区，实现了人口聚集、土地集中、用地集约、效益集显、资源共享。

城市郊区型。此类社区主要是对已纳入城市开发建设总体布局的城中村、城郊村，本着政府少投入、开发商得薄利、群众得实惠的原则进行建设。因该类社区地理位置好，易开发，大多有产业支撑，经济实力比较强，通过政府引导、民主决策、市场运作，积极进行整体拆迁、整合改造，实施速度较快，但在社区建设中要注意处理好失地农民的财产、户籍、居住、就业、教育等一系列制度问题。

乡镇所在地型。此类社区主要是利用大部分乡镇政府所在地财政基础较好、人口比较集中、公共服务基本完善等优势，以乡镇政府为中心，吸纳和带动周围村庄农民向小城镇集聚，形成商贸中心，可以集约有效利用已有资源，减少重复建设和分散投资，具有一定的推广和普及性。如新安县的正村镇新家园社区、老城区邙山镇沟上社区等。

煤矿塌陷区搬迁型。此类社区主要针对因工矿区沉陷动迁、地质灾害威胁、煤矿塌陷等不宜居住的地方，以及扶贫搬迁、水库移民的村庄。借助相关政策和重大项目建设机遇，根据规划，在适宜的地方选址，通过整体搬迁建设新型农村社区。如永城市陈集镇把新农村建设、小城镇建设和采煤沉陷区群众安置有机结合起来，推动人口向中心镇集中居住。

偏远山区搬迁型。此类社区主要针对位置比较偏远的深山区、文物保护区和搬迁扶贫等涉及的村庄，充分利用其历史文化积淀深厚、生态资源丰富以及地形地貌多样等优势，按照有关法律法规，进行保护性开发，带动新型农村社区建设。如驻马店泌阳、遂平两县依托旅游、生态、休闲等环境和资源优势，围绕铜山、嵖岈山旅游景区，把新型农村社区建设与旅游景区建设紧密结合，充分挖掘、延伸景区服务功能，着力把新社区打造成旅游景区接待服务中心，在提升景区服务功能的同时，为社区居民增收致富提供有效途径，确保了社区持续健康发展。

传统农区型。在传统农区，对于那些村庄人口基数大、规划基础好、基本条件和村庄框架符合建设社区的地方，通过改造扩容、提升，使其达到新型农村社区建设规模。同时还需要积极稳妥推进当地农村土地流转和农业结构调整，做大做强农业龙头企业和农民经济合作组织，发挥农业特色产业集聚优势，以村庄合并为主要模式，带动新型农村社区建设。如伊川县的彭婆镇德龙社区等。

本文基金项目：河南省政府决策研究课题（2014104）

作者单位：郑州师范学院