太湖防总成立5周年回顾与展望

姜桂花，梅 青

（水利部太湖流域管理局，200434，上海）

太湖流域是我国大中型城市最密集、经济最发达的地区之一，在我国经济社会发展中占有举足轻重的地位。太湖流域是否安澜，直接影响国民经济和社会发展的战略布局，是一个淹不得也淹不起的地区，做好防汛抗旱工作对保障流域经济社会健康发展和人民生命财产安全至关重要。受平原地势低洼、坡降小和潮汐顶托等影响，太湖流域排水速度慢、难度大，太湖水位易涨难消，洪涝灾害频繁。同时，太湖流域水资源供需缺口较大，流域水污染严重，水质型缺水问题十分突出，遇少雨年份也会出现干旱。

为切实做好太湖流域防汛抗旱工作，构建太湖流域防汛抗旱新机制，根据国家防汛抗旱总指挥部要求，水利部太湖流域管理局（以下简称太湖局）从2005年起就着手酝酿太湖流域防汛抗旱总指挥部（以下简称太湖防总）筹建工作，2009年太湖防总正式成立。成立5年来，太湖防总相继战胜了2009年台风 “莫拉克”、2011年太湖流域严重气象干旱和旱涝急转、2012年强台风 “海葵”、2013年太湖流域和浙南历史罕见夏季高温干旱及台风 “菲特”、2011和2014年钱塘江流域性洪水等，有力保障了2010年上海世博会举办期间太湖流域供水和水生态安全，成功应对了多起水污染事件，有效保障了流域防洪、供水和水生态安全，取得了防汛抗旱的全面胜利。

一、防汛抗旱能力显著提升

1.组织体系不断完善

2009年太湖防总正式成立，由江苏省省长担任总指挥，江苏、浙江、上海、福建、安徽省（直辖市）分管副省（市）长和南京军区副参谋长担任副总指挥，太湖局局长担任常务副总指挥，太湖局分管副局长任秘书长。江苏、浙江、上海、福建、安徽省（直辖市）水利厅（水务局），南京军区作战部，中国气象局华东区域气象中心和太湖局为成员单位。太湖防总在国家防总的领导下，统一组织、指挥、指导、协调和监督太湖流域片的防汛抗旱工作。太湖防总办公室设在太湖局，承担太湖防总日常工作，对太湖防总的各项决定、命令等执行情况进行检查、监督。太湖防总的成立充分表达了流域各省市团结治水的共同愿望，标志着太湖流域防汛抗旱工作体制建设进入新阶段。根据国务院、中央军委有关精神，2012年增补武警水电第二总队为太湖防总成员单位，太湖防总防汛抗旱组织体系进一步完善，太湖流域抗洪抢险又增加了一支可以倚重的重要力量。

2.工作机制不断建立

太湖防总成立以来，防汛抗旱统一指挥、分级负责、综合协调的工作机制不断完善，为流域防汛抗旱工作有序开展提供了保障。太湖防总认真落实以行政首长负责制为核心的各项责任制度，每年汛前，根据人事变动，及时调整充实太湖防总组成人员，确保防汛抗旱工作责任制落实到位，切实加强防汛抗旱工作的组织领导。每年主汛期前组织召开太湖防总指挥长会议，全面安排部署全年防汛抗旱各项工作任务，为做好流域防汛抗旱工作，保障流域“三个安全”奠定良好的组织领导基础。2014年建立了太湖防总联络员制度，为太湖防总成员单位间日常工作联络协调创造了条件。同时，在太湖流域直管工程调度中，太湖防总办公室已形成与两省一市的沟通协调机制。目前，太湖防总正在探索建立流域调度会商协调机制。

3.预案制度体系不断健全

成立5年来，太湖防总防汛抗旱各项工作制度及方案预案不断完善，显著提升了流域防汛抗旱规范化、科学化水平。在成立之初制定的太湖防总工作规程、太湖防总办公室职责基础上，根据工作需要，又陆续制定了《太湖防总办防汛抗旱值班工作实施细则 （试行）》《太湖防总办防汛抗旱值班工作制度》《太湖防总防汛抗旱应急响应工作制度》《太湖防总工作组（专家组）管理办法》《太湖水情预警发布暂行规定》《太湖防总防汛抗旱信息报送和发布管理办法（试行）》等，规范了太湖防总及其办公室防汛抗旱值班、信息报送和发布以及工作组组派工作，明确了防汛抗旱应急响应工作程序和响应行动，为提高流域防汛抗旱工作效率和水平，保障流域抗洪抢险、抗旱救灾和台风防御工作依法、科学、高效、有序进行奠定了基础。

基于1999年 《太湖流域洪水调度方案》和2009年《太湖流域引江济太调度方案》，太湖防总统筹流域防洪与供水等综合需求，组织编制了我国第一个洪水与水量相结合的流域性综合调度方案——《太湖流域洪水与水量调度方案》，并于2011年获国家防总批复。该方案结合了洪水调度与水量调度，统筹了流域调度和区域调度，实现了水量与水质联合调度，完善了流域水利工程调控方式和调度模式，为流域探索开展面向防洪、供水和水生态“三个安全”的太湖流域综合调度奠定了基础。同时，不断完善流域应急预案体系，陆续组织制定了太湖防御洪水方案、太湖局防汛抗旱应急预案等，并不断加以修订和完善，组织开展了太湖抗旱水量应急调度预案、太湖超标准洪水应急处置方案、太湖流域水资源调度方案等编制工作，逐步建立较为完善的太湖流域防汛抗旱预案体系，为遭遇水旱灾害时及时有序地组织应急措施提供依据。

4.省市协作日益密切

太湖防总成立5年来，流域省市进一步发扬顾全大局、团结治水的精神，沟通日益顺畅，协作日益紧密，防汛抗旱各项工作日益高效、有序。2010年上海世博会举办期间正值太湖流域汛期，也是用水高峰期，期间，江苏、浙江两省水利部门克服困难、顾全大局，汛期密切关注水雨情和地区水位，及时开展预排预泄，避免对太浦闸向下游供水造成影响；引江济太期间，强化引水河道两岸控制，提高入湖效率，为保障世博会水安全付出了大量的人力、物力和财力，流域省市协作迈上新台阶。据统计，为保障上海世博会供水安全，2010年共开展引江济太6次，其中3次在汛期，太浦闸持续大流量向下游供水，增供水量达此前年份平均增供水量的2倍，为保障上海世博会供水安全作出了积极贡献。2013年上海市金山朱泾船舶水污染事件处置过程中，江苏、浙江水利部门急人所急，迅速响应太湖局提出的启用太浦河泵站实施大流量应急供水的调度意见，在收到上海市水务局的请求后，2小时内太浦河泵站即开启向下游地区实施应急供水，为快速恢复正常供水、维护社会稳定发挥了积极作用。2013年台风“菲特”影响期间，浙江省余姚市发生严重内涝积水，江苏省调度防汛机动抢险队日夜兼程，奔赴余姚支援防汛排涝；浙江省湖州市克服困难控制东排洪水，减轻了上海市黄浦江上游金山、松江、青浦等地洪涝压力。

5.直管工程调度更加科学

太湖防总积极践行防汛抗旱“两个转变”的工作思路，不断深化流域防洪和水资源调度理念，直管工程调度更加科学、精细，逐步实现了从洪水调度向洪水调度与资源调度相结合转变，从汛期调度向全年调度转变，从水量调度向水量水质统一调度转变，从区域调度向流域与区域相结合调度转变。2013年10月初，台风“菲特”影响前，太湖水位仅3.14 m，低于防洪控制水位0.36m，且气象预报流域降雨量不大，太湖防总按照最不利情况考虑，流域有关省市仍在抗旱的情况下，提前停止引江济太，为充分发挥太湖调蓄作用做好准备。台风登陆后，在上游来水多、太湖水位快速上涨的情况下，科学预判流域防台形势，统筹协调流域与区域调度，提前关闭太浦闸，为区域排涝留出通道，有效缓解了下游地区排涝压力。通过错峰调度，保障了流域和区域防洪安全，促进了流域团结治水、和谐共赢。台风影响结束后，根据气象预报，适时停止排水，开展洪水资源化利用，为保障流域冬春期供水发挥了积极作用。

6.指导监督不断加强

太湖防总对流域省市防汛抗旱工作的组织、指挥、指导、协调和监督不断加强。汛前检查中，突出加强对重点部位和薄弱环节的监督检查。在防御流域暴雨、洪水、台风过程中，及时发出通知，对流域省市防汛防台工作作出部署、提出要求；适时派出工作组，深入一线，现场勘查险情，协助指导防御和救灾工作。据统计，太湖防总自成立以来共派出或参加工作组80个，特别是2013和2014年分别派出工作组16个和17个，在流域防汛防台工作中发挥了重要的指导和协调作用。

7.保障能力显著提高

以国家防汛抗旱指挥系统一期工程项目建设为重点，建设完成了太湖局防汛抗旱指挥系统、防汛抗旱值班系统、防汛信息移动查询系统、水量水质信息服务系统、太湖流域台风综合数据管理平台、防汛抗旱业务管理系统等多个防汛抗旱业务系统，建立和完善了太湖局实时水情数据库、遥测水情数据库和工程数据库，提高了防汛抗旱信息化和现代化水平。组织开展了太湖防总办公室防汛抗旱会商室、值班室应急改造，改善了防汛抗旱会商软硬件环境。

二、展望

党的十八大后，流域各省 （直辖市）开始全面建设小康社会，开启现代化新征程，上海自贸区、苏南现代化示范区、浙江海洋经济发展示范区、福建海峡西岸经济区、皖江城市带承接产业转移示范区等正在积极推进，扎实做好流域防汛防旱工作，努力减轻水旱灾害的影响和损失，事关改革发展全局，容不得半点闪失。要认真贯彻习近平总书记关于 “节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水方针，以保障流域“三个安全”为目标，与时俱进，深化创新，不断强化流域防总议事协调机制、预案制度体系和保障能力建设，着力提高决策执行能力、应急处置能力、社会管理和公共服务能力，为流域经济社会发展和生态文明建设提供可靠的支撑保障。

1.要进一步完善议事协调机制

流域防汛抗旱工作需要成员单位各负其责，通力协作。太湖防总要继续加强与成员单位间的沟通协调，充分发挥太湖防总的平台作用，并进一步丰富和完善其功能。建议探索建立调度会商制度、定期协商制度、重大事项应急协商制度、联络员工作例会制度、信息共享制度和监督考核制度等配套保障制度，形成反应迅速、管理有序、运转高效、程序规范的防汛抗旱议事协调和高效执行机制。

2.要进一步健全预案制度体系

要围绕《太湖流域管理条例》配套制度制定，根据流域经济社会发展变化和水利工程建设进展，抓紧出台太湖防御超标准洪水应急处置方案、太湖抗旱水量应急调度预案、太湖流域水资源调度方案。要在总结防汛抗旱实践基础上，与时俱进，不断修订和完善防汛抗旱应急响应制度、防汛抗旱应急预案等，保持预案制度的生命力和有效性。全面构建纵向到底、横向到边、科学实用、可操作性强的应急预案体系，建立和完善流域统一的防洪减灾应急管理体制和高效的应急指挥体系，继续提升应急处置能力。要继续加强洪水风险管理，完善社会动员机制和部门协调联动机制建设，积极推动防汛抗旱应急处置社会化管理，增强社会各界和公众参与防汛抗旱工作的主动性和主体意识，着力提升防汛抗旱应急保障能力。

3.要进一步强化保障能力建设

要统筹协调流域防洪、供水与水环境改善不同目标，以及流域与区域不同需求，不断优化和完善流域综合调度方案，提高调度的科学化、精细化水平，逐步实现面向防洪、供水和水生态“三个安全”的太湖流域综合调度。开展流域、区域工程体系联合调度，发挥流域、区域工程体系的综合效益，实现流域平原河网水体有序流动。尽快出台太湖流域重要水工程调度管理办法、太湖流域洪水与水量调度方案实施细则等制度，建立健全流域防汛抗旱督察和责任追究制度等，为规范防汛抗旱工作，依法开展防汛抗旱管理奠定基础。充分发挥成员单位的专业优势，在防汛防台检查、工作组（专家组）组派等工作中纳入太湖防总成员单位的相关力量。联合成员单位开展防汛抗旱培训和演练，增强演练的针对性和实战性，提高防汛抗旱业务能力。继续加强防汛信息化建设，利用新技术、新手段，整合软硬件资源，强化水文水资源监测预警体系建设，推进流域水雨情、工情、水质等信息的全面共享，提高防汛抗旱决策支撑能力。

2014年太湖流域防汛抗旱总指挥部指挥长会议现场