对实施再生水利用“以奖代补”政策的思考和建议

钟玉秀，王亦宁，李培蕾，陈 博

（水利部发展研究中心，100038,北京）

《国务院关于印发水污染防治行动计划的通知》（国发 〔2015〕17 号）明确提出要“促进再生水利用”，要求“以缺水及水污染严重地区城市为重点，完善再生水利用设施”，并提出“2020年缺水城市再生水利用率达到20%以上，京津冀区域达到30%以上”的目标；针对财政支持水环境保护，通知提出“中央财政加大对属于中央事权的水环境保护项目支持力度；研究采取专项转移支付等方式，实施‘以奖代补’”。再生水利用事业公益性强，在我国尚处于起步阶段，需要大量资金投入，要求尽快设立再生水利用专项资金，通过实行“以奖代补”机制撬动地方财政与民间资本对再生水利用投入的积极性。

一、我国再生水利用发展现状和问题

1.我国再生水利用发展现状

自2008年以来，水利部出台了《关于加强城市污水处理回用工作的通知》等文件，在推动全国再生水利用发展方面取得了较好的成效。再生水设施迅速发展，再生水利用总量和再生水利用率明显提高，回用范围扩大，再生水在部分城市已被纳入水资源配置体系，成为保障城市供水安全的重要水源。

2013年，全国城市（县城）再生水利用总量为48.2亿m3，再生水利用率为15.8%，较2007年分别增长了179%和77.5%。用途包括景观绿化、工业、农灌、城市杂用多个方面，其中景观环境用水占51.0%，工业用水占29.1%，农林牧业占15.0%。近年景观绿化和工业用水量增长较快，2013年较2007年总量占比分别增长19个百分点和2.6个百分点（见图1）。

从地区分布看，发展再生水的城市数量一直在稳步增加，但区域间发展不平衡，主要集中在北方缺水地区。2013年北京、山东、广东、辽宁、河北、山西、内蒙古、浙江、河南、湖北、新疆、江苏12个省（自治区、直辖市）的再生水利用量都超过1亿m3，总计42.3亿m3，占全国总量的87.8%。北京、新疆、广东、山西、内蒙古、辽宁、江苏等省（自治区、直辖市）的再生水利用率高于15%，其中北京最高达到61.2%。14个省的再生水利用率低于5%，一些南方城市再生水利用工作尚未开展。

2.存在的主要问题

一是再生水利用设施不足。由于稳定的财政资金投入渠道尚未建立，以及收费机制的不健全造成社会资本进入困难，导致再生水利用设施建设资金投入不足，很多地区再生水利用厂网设施的建设缓慢，处理设施和管网设施不足或是不配套。

二是再生水生产能力存在闲置。由于国家对再生水厂运行的优惠扶持政策缺乏，收费机制不健全，造成运行维护资金缺乏，已建成的再生水生产企业生产积极性不足，生产能力出现浪费和闲置。

图1 2007和2013年再生水利用量和利用率及其增长情况

三是再生水利用市场需求有待发掘。由于价格激励机制不健全，对消费者的激励作用明显不足，以及消费者对再生水使用仍缺乏科学的认知，造成用户使用的需求不足，再生水利用市场发育迟缓。

再生水利用面临的根本问题在于不能有效调动生产者和消费者两方面的积极性。因此，政府应发挥鼓励、引导、扶持作用，使社会各方力量积极参与。

二、设立再生水利用“以奖代补”专项资金的必要性

1.“以奖代补”的概念

“以奖代补”作为财政补助的一种方式，就是把原有的定额补助变为灵活的奖励资金，根据实际完成的情况，按照一定的标准兑现奖金，以代替国家专项资金投入。“以奖代补”体现了财政资金补助机制的创新，即将财政资金从原先的事前补转变为事后补，做到先干后补、多干多补、少干少补、不干不补。近年，以奖代补方式在城镇污水处理设施建设、小型农田水利工程建设和农村环境整治等与水有关的领域得到了广泛应用。实践证明，这种方式能更好地发挥财政资金杠杆作用，以有限的财政投入撬动更多社会资本投入。同时，这种方式充分体现了鼓励先进的导向，从而有效调动各方力量参与的积极性。

2.设立再生水利用“以奖代补”专项资金的必要性

（1）大力推进再生水利用事业的必然要求

再生水利用设施每万方处理量平均投资为1 000万～2 000万元，管网铺设投资每公里高达200万～500万元。按照《国务院办公厅关于印发“十二五”全国城镇污水处理及再生利用设施建设规划的通知》（国办发〔2012〕24号）提出的目标，到 2015年，城镇污水处理设施再生水利用率达到15%以上，再生水规模达到3 885万m3/d，需要巨额投资才能满足需求。再生水生产远比自来水生产复杂，各类药剂费与生物、物理处理装置的购置成本非常高，再生水运行成本普遍在1.5～3.0元/m3。各地在推进再生水利用过程中，解决资金制约瓶颈非常关键。

（2）发挥政府在推进再生水利用中主导作用的客观要求

推动再生水利用工作的重要意义在于缓解水资源供需矛盾和减少水污染物排放量，服务于节能减排目标。因此，该项事业具有很强的公益性、基础性，政府应当发挥主导作用，积极引导、扶持其建设发展。由于再生水利用前期投入大，短期经济效益不明显，投资回收较慢，社会资本参与投资的积极性不高，因此应当以公共财政投入为主，辅以金融及其他社会资金的参与。当前各级公共财政投资占全国再生水厂与管网建设总投资的比例仍较低，政府加大资金投入支持力度仍有很大空间。

（3）发挥中央财政示范和引导功能的重要手段

发挥中央财政对再生水利用的示范和引导作用是当前地方财政能力、中央财政在产业发展中的功能定位及中央财政资金的特点共同决定的。根据2010年的数据，全国再生水利用投资完成115.0亿元，其中中央财政投入仅占14%，投入占比偏低，直接影响地方各级政府支持再生水利用的积极性。同时，地方财政限于区域经济发展实力支持力度参差不齐，而金融机构和社会资本则受再生水市场发育不良的影响参与积极性不高，这两种投资渠道具有不确定性和不稳定性。中央财政具有一定时期内的持续性和稳定性，应充分发挥支持公共服务、环境保护的作用，设立专项补助资金，以撬动并稳定地方财政、金融机构和社会资金的支持力度。

（4）创新资金使用方式和提高资金使用效益的有益探索

“以奖代补”方式遵循“大干大支持、小干小支持、不干不支持”的原则，根据工程建设完工后的验收情况和实际运行情况核定奖补资金，可以有效调动地方公共财政、金融机构和社会资金的积极性，发挥杠杆撬动作用，提高中央财政资金的使用效益。近年，污水处理设施配套管网建设、小型农田水利工程建设、农村环境保护等领域，通过设立中央财政以奖代补专项资金，均显现出鼓励先进、鞭策落后、以少带多、调动各方的显著成效，充分说明了设立中央财政以奖代补专项资金是值得大力推广、并具有较为成熟模式和经验的财政激励手段。

三、再生水利用“以奖代补”政策的总体思路

开展再生水利用，应以将再生水纳入水资源配置体系、缓解水资源短缺、促进“节水减排”为目标，坚持整体规划、分批推进、注重实效、规范管理的原则，建立以中央财政为主体、地方财政为补充的投入机制，实现以财政资金的高效率使用撬动再生水利用高速发展的“双高”目标。

1.奖补资金扶持的重点区域

今后再生水利用发展较快的地区包括以下几类：一是资源性缺水和用水需求快速增长的北方大中型城市，二是水污染问题严重、污水处理率较高的南方大中型城市，三是经济和城市规模快速扩张中的中小城市。为充分发挥中央财政资金的引导、扶持作用，再生水利用以奖代补专项资金应主要针对水资源短缺地区和欠发达地区。考虑到中西部地区现实的水资源状况，亟须大力发展再生水利用事业，但地方经济实力有限，财政支持力度不足，因此专项资金的奖补重点区域应放在中西部。

2.奖补资金核定

为了鼓励地方政府多方筹措资金积极发展再生水利用，重视再生水利用管网建设，实现厂网配套，使再生水利用设施发挥最大生产能力；也为了促进各行业积极使用再生水，提高再生水在水资源配置中所占的比重，需要合理考虑奖补资金的核定指标。中央财政奖补目的是增加再生水利用量，并用于工业和城市杂用等经济用水领域，从而充分发挥再生水对传统水资源的替代作用，提高水资源配置效率。因此，综合考虑再生水利用设施、管网、实际出水量和出水水质，奖补资金的分配主要根据不同地区上一年度实际新增再生水利用量指标核算，并根据东、中、西部地区，设定不同的奖补标准进行补助。

同时，要考虑增量与存量相结合的原则，需要对再生水发展基础较好的地区给予一定的鼓励。可以考虑对工业和城市杂用领域利用再生水达到一定规模的城市，根据其实际利用总量来分配奖补资金。

3.奖补资金拨付和使用管理

中央财政再生水利用以奖代补专项资金通过专项转移支付方式向省级财政部门下拨，由省级财政部门对分配的奖补资金进行统筹安排。下达给各市县的奖补资金，由所在市县级财政部门纳入地方同级财政预算管理。奖补资金使用必须符合相关规定，对于获补助的市县，奖补资金使用由市县级水行政部门统一安排，鼓励奖补资金集中安排用于再生水利用规划编制、再生水厂网设施建设、再生水生产企业运行补贴等。为提高奖补资金使用效益，设施建设和运行补贴应直接拨付给再生水利用设施建设单位及再生水生产企业。

4.资金监督评估

做好奖补市县清单备案工作，加强预算管理，健全完善资金监管体系。由省级财政部门会同水利部门及有关部门具体负责专项资金的监督、评估；国家财政部会同水利部对专项资金使用效果进行不定期或重点监督检查。

四、相关工作建议

第一，加强与相关部门沟通协调，尽快制定并出台再生水利用“以奖代补”政策性文件。加强与财政部等相关部门的沟通协调，建立中央财政再生水利用“以奖代补”专项资金，尽快制定并出台“中央财政再生水利用‘以奖代补’专项资金管理办法”，明确奖补范围及标准、补助资金来源、资金使用与监督管理等，同时指导各地结合当地实际制定实施细则，确保这项政策的有效实施。

第二，利用中央分成水资源费先导示范，与地方政府和水行政主管部门合力推进再生水利用工作。利用中央分成水资源费设立再生水利用“以奖代补”资金，并不断扩大专项资金规模，调整资金投向，确保再生水利用在重点地区和重点领域的广泛开展，与地方政府和水行政主管部门合力推进再生水利用工作。

第三，选取典型地区，先行先试总结经验。按照“试点带动、分批实施、整体推进”的建设思路，根据不同水资源条件、社会经济发展水平、再生水利用水平，选择华北地区、华中地区、西南地区的典型城市，在钢铁、煤炭、火电等工业行业以及城市杂用、景观环境等领域开展再生水利用“以奖代补”的先行试点，并对试点建设情况进行考评，总结经验和问题，不断完善再生水利用 “以奖代补”政策，分期分批推进再生水利用在重点地区和重点领域的实施。

第四，强化再生水利用“以奖代补”政策实施的组织领导，确保取得实效。专项资金补助指标，要由各地提交申请文件和立项材料，联合上报财政部和水利部。财政、水利部门应建立有效工作机制，明确分工，落实责任，认真做好重点地区的选择、实施方案审查以及项目监督检查、绩效考核和验收工作。各试点城市财政、水利部门要合理确定年度建设任务，科学编制实施方案，推动再生水利用“以奖代补”试点工作顺利有效开展。

[1]水利部发展研究中心.城市污水处理回用管理制度建设—需求分析与管理制度框架研究[R].2011.

[2]水利部发展研究中心.我国再生水利用现状、问题及对策措施研究[R].2012.

[3]水利部发展研究中心.城市污水处理回用设施与管网建设“以奖代补”政策研究[R].2012.

[4]水利部发展研究中心.城市污水处理回用立法前期研究[R].2013.