我国社工机构发展模式及比较*

顾　湘（1.复旦大学社会学博士后流动站，上海200433；2.上海海洋大学人文学院，上海201306）

我国社工机构发展模式及比较*

顾湘1，2
（1.复旦大学社会学博士后流动站，上海200433；2.上海海洋大学人文学院，上海201306）

我国社会工作机构经过10年的发展已经形成了政府运作为主型、政府与社会组织结合型、社会组织运作为主型、企业参与社会工作型等多种模式，然而各模式特点不同，均有利弊，寻求恰当发展模式是我国社工机构突破竞争压力、获取可持续发展动力的必由之路。该文在总结当前具有代表性的社工机构发展模式的基础上，运用比较分析的方法，探讨不同类型社工机构发展模式在运作机制、自主性、代表性、专业性方面的差异，建议从进一步建立健全社工机构运行机制、渐进增强社工机构自主性、不断强化社工机构自身能力建设等方面对各类模式进行完善。

社工机构发展模式比较分析

自党的十六大提出“建立一支宏大的社会工作人才队伍”以来，我国社会工作机构在规模、速度以及从业人数上都有了迅猛发展。社会工作机构的产生与发展，既是政府社会管理理念与方法变革的重要体现，也是社会工作本土化的重要组织与制度实践，作为我国社会管理创新的重要组成部分，发挥着越来越显著的作用。社工机构属于非营利组织，其发展普遍面临着资源与能力的双重约束，“官民二重性”显著，走怎样的发展模式也成为学界与业界争论的焦点。因此，比较与总结当前具有代表性的社工机构发展模式，有助于人们更深入地理解和认识社会工作嵌入本土实践的过程，有助于相关政府部门“加强和创新社会管理”的实践，为破解当前社工机构发展困境，实现十八大提出的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理体制提供有益的参考。

一、各类社工机构发展模式总结

从我国第一家社工机构建立至今已经有10年的时间，在各地政府大力推动下，各类型社工机构如雨后春笋般应运而生，有学者按照区域总结出“上海模式”、“万载模式”、“深圳模式”、“广州模式”、“珠海模式”等，笔者发现这些模式都是相互借鉴且动态发展着的，从静态的视角进行总结和分析存在人为割裂的问题。在我国现行体制框架下，任何社工发展模式都离不开政府的支持，政府在社工机构生成、发展的过程中起着不容忽视的作用，因此笔者按照政府的作用程度，将现行社工机构模式分为政府运作为主型、政府与社会组织结合型、社会组织运作为主型及企业与社会组织结合型4种社工机构发展模式。

（一）政府运作为主的社工机构发展模式

政府运作为主的社工机构模式行政化色彩最为强烈，以行政手段推进社工机构建设和运作，在我国社会工作发展初期起到了重要的作用。2004年初，由上海市委政法委牵头，按照“政府主导推动、社团自主运作、社会多方参与”的总体思路，上海市成立了“三大社团”。上海的“职业社会工作处”，成为主管社会工作的职能部门，标志着民政部门作为社会工作业务主管部门的地位正式确立［1］。十七大后，北京成立了“北京市委社会工作委员会”，该委员会首先对社区服务组织进行重组，原来的社区居委会被分为社区党委、社区服务站、社区居委会。社工委还建立了若干社会工作服务站，鼓励招录的社区工作者参加全国社会工作者职业水平考试［2］。国家民政系统确定江西省万载县为全国社会工作人才队伍建设试点县，首创性开展了农村社会工作，县、乡、村及村落社区建立了4级相互联系的社工网络，并由江西省民政厅牵头，在万载农村地区建立了8个实习基地［3］，有针对性地解决省内高校社工专业师生缺乏实习基地的问题，增加了专业实训的实践机会。社工专业师生组织开展了卓有成效的农村社会工作，在丰富脱贫致富信息、技术、资金及文化生活等方面为当地农村提供了思路和支持。

（二）政府与社会组织结合的社工机构发展模式

政社合作模式，即在政府与社会组织共同推动下成立社工机构。2007年初，浦东新区民政局牵头开展在社区积极培育专业社工组织的工作，部分高校社会工作院系也开始寻求与政府的积极合作互动，尝试借助政府的资源优势，积极打造实习基地，深化社工实务工作研究，参与更广泛的社会服务，推动社会工作专业化和职业化发展。2012年《上海市“十二五”社会工作人才队伍发展规划》，将实施“百家社会工作机构成长项目”列入其中，明确指出，要“完善对社会工作机构的孵化、培育、能力建设等项政策”，要“力争培育100家左右的社会工作专业机构”，要“大力培育发展社工事务所等专业社工服务机构，使之成为社会工作者开展专业服务的主要平台和载体”。上海依靠街道的强力推进，吸引社工机构进入街道，以其灵活的服务能力开展各项社区公共服务，这说明社工机构并不是政府行政体系的点缀。到目前为止，“社工事务所”等专业社工机构不断孵化成功，此类专业社工机构是独立于政府行政体系之外的第三方机构，源于民间的特性使得该类社工机构能够在承接政府购买服务的同时，最大限度地保持社工机构自身的专业性、独立性。市场需求决定了这些社工事务所等专业社工机构服务的业务和方向，有利于形成良性竞争、市场调节的局面，对社工事务所的服务项目设计，满足市场需求提出了更高的要求，推进了其专业化发展。

（三）社会组织运作为主的社工机构发展模式

该模式是与政府运作为主的社工机构发展模式相区别的，民办社工机构是其运作主体，即由民间人士发起成立的组织机构，其根本任务是为社会提供专业社工服务。从2009年《民政部关于促进民办社会工作机构发展的通知》出台，至2012年11月底，我国已有1000多家民办社工机构相继成立，为当地群众提供专业社工服务。服务内容包括民众生活服务、民族团结、社区各类服务、犯罪矫正及心理救助等领域，广东省的深圳市和广州市是该模式的有力践行者。早在2007年10月，深圳市就确立了将社工机构的民间运作作为最基本的制度要求，设立了“竞争性购买”方式，即由政府作为供给方提供社工服务岗位，民办社工机构作为需求方参与竞标，中标的机构负责聘请社工提供专业服务。这种竞争性购买方式，为民间社工机构注入了活力，激发了大家参与的积极性，有效地避免了委托、协议等方式可能产生的寻租等问题。中标的社工机构负责社工招聘，岗位费用则由政府打包支付给中标机构，增加了社工机构社工管理的自主权。广州的草根社工机构在高校参与、政府支持的大背景下迅速崛起，其运作方式是以项目管理的模式提供服务，在政府购买服务的过程中采用了项目化国际运作方式［4］，即通过细分，将社工服务拆分成若干项目，进行招投标或者用其他的市场运作方式吸引专业性社工机构有选择性地参与购买，并积极争取国际基金。

（四）企业与社会组织结合的社工机构发展模式

该模式主要是基于对就业者的职业福利和工作、生活质量的关注，为其提供专业化服务，即运用社会工作的理念与方法主要在企业内外从事员工的生产适应、环境协调、福利保障、职业生涯发展的管理工作，其目的是在员工职业与福利发展的基础上提升企业效率。珠海市于2008年12月，建立了珠海市协作者社会工作教育推广中心，这是全国首家立足于工业区的民办企业社工机构［5］，其运作特点是三方协作满足工业区企业、员工和居民不断增长和变化的社会服务需求，即由政府购买社工服务，企业提供资金、场地等资源，社会组织主持专化业运作。在工业园区内，珠海协作者建立了独立的开放式公益服务中心，服务对象为园区所有企业、员工及本地居民，定期召开园区管理部门、企业与社工机构多方协调交流会议，增强园区各方对企业社工服务的理解和支持，突破了传统企业社会工作的局限，探索出政府、企业、社工机构三方合作的本土企业社会工作发展经验。

二、各类社工机构的发展困境与不足

以上4种社工机构发展模式生成的背景不同，其运作机制、机构的自主性、代表性与专业性等方面也有显著区别，在发展过程中面临的困境和问题也不尽相同。

（一）社工机构运作机制方面

政府为主运作型和政府与社会组织结合型的社工机构，是新时期官办或者政府强力推动组建的非政府性质的社工机构，如上海的三大社团等。这些社工机构随着政府主动寻求新的社会管理和公共服务的方式应运而生，与主管部门联系紧密，在发展中不可避免地带有一定程度的行政化倾向。在社会发展惯性作用下，有着相对完备组织体系的这两类社工机构优势是比较明显的，在社会秩序井然的情况下可以有效地服务于社会需要。由于群众熟悉和对政府的信任，遇到重大社会问题有较强的社会动员能力，这使得以上两种社工机构发展模式仍有较大发挥作用的空间［6］。但是，现实政府机构中存在着不同程度的官僚主义作风，严重影响了这两类社工机构的正常运作，常常导致社工服务延误，或者因为追求政绩而偏离了社工服务目标。在市场化改革逐步深化的条件下，行政性强的社工机构发挥效能的空间可能会受到一定的局限。

社会组织运作为主型和企业与社会组织结合型的社工机构模式，虽然也要依赖政府的支持和扶持，但行政直接干预较少，该两种模式的发展路径都是自下而上且循序渐进，强调了规范化、制度化和专业化，充分发挥了民间组织的力量，达到民间组织与政府优势互补的效果，具有厚积薄发的优势，有利于运用灵活多样的专业方法解决纷繁复杂的社会问题。专业社工机构践行“助人自助”的宗旨，以其对服务对象的尊重和全心全意的服务赢得信任。且民间身份对促进沟通和理解，缓解政府和相关单位与利益受损者或群体之间的紧张关系，抑制事态恶化有较好的效果，但是其缺陷也是明显的。目前，保障我国民办社工机构健康发展的体制、机制尚未建立［7］，民间机构培育存在短视问题，容易夭折或者转变机构性质发展成营利性组织，如深圳社工分布零散，依存于购买服务的单位中，社工机构之间的协作也难以有效地开展，虽然近年来出台了一些相应政策，但我国民办社工机构发展的外部环境和相关政策仍存在较多问题，需要构建完善、合法的保障机制。

（二）社工机构自主性方面

4种社工机构发展模式中，政府运作为主型的社工机构自主性最差，社工机构领导层完全由政府官员组成，其管理也由政府部门负责［8］。社工机构在处理与政府间关系的过程中处于被动，专业优势难以突显，且承担了大量的行政性工作，易偏离发展宗旨。政府与社会组织相结合的模式自主性较差，如上海实行的“两级政府、三级管理”体制，行政色彩浓郁，会导致各级政府无规律介入，造成多头管理，影响社工机构功能的正常发挥。同时，机构筹资基本上靠政府划拨，运作经费普遍比较紧张，且经费使用不可避免地受到政府约束，因此上海许多社工机构在发展过程中表现为政府控制有余，而民间参与不足，若机构想要拓展服务领域和发展范围，阻碍较大。政府运作为主型和政社结合型，在具体的行为过程中社工机构常被行政隶属关系束缚，如在服务项目选择、机构员工聘用方面，常常受到不正当的行政干预。由于对政府的依赖性强，缺乏创新精神，缺乏对社会资源的整合意识与能力，且受行政区域影响，社工机构之间的资源共享或合作亦非常困难。

社会组织运作为主型的自主性较高，政府的作用主要表现在宏观制度设计、社工服务项目供给、经费支持、社工机构培育、服务项目完成、质量监督等层面。如深圳强调社工机构与政府没有直接的人、财、物关系，政府向社工机构购买服务，其过程透明，双向选择。社工机构自主运营管理，社工薪酬由社工机构参照深圳市制定的指导价支付［9］。但是由于社工机构资金来源多是依靠政府出台的项目，竞争非常激烈，资金来源单一且不稳定，社工机构发展举步维艰。广州草根社工机构，遵循了自下而上的发展思路，即民间孵化，再通过民间力量促使政府参与其中，弥补了社工机构自主性差的缺陷，但是自下而上的制度创新困难重重，有较大的发展难度。根据统计，有超过50%的民办社工机构其资金来源仅通过政府购买服务这一种方式，少于50%的民办社工机构的资金来源能够通过两种及以上方式，但其中仍以政府购买服务及政府补贴为主，90%的民办社工机构没有自营收入［10］。

企业与社会组织结合型在一定程度上弥补了其他模式的不足，以珠海社会工作者协会为例，以企业出资、民间社会组织运作、政府购买服务作为社工机构发展的支撑，将政府、企业和民间社会组织三方有力地结合在一起，能够为社工机构发展提供持续的动力。但是，由于这种模式强调企业投资作为主要资金来源，有可能导致社工工作偏离非营利的主旨，因此监督等机制尚需建立健全。

（三）社工机构代表性方面

服务对象的多样化决定了社工机构代表着不同社会群体的利益，尤其是社会弱势群体，同时还承担着服务对象利益表达制度化载体的角色，而衡量机构价值和使命的重要标志就是社工机构代表了谁的利益。社工机构运行过程中至少涉及3个利益相关者，即出资方、会员和员工、服务对象，代表性就体现在要代表以上三方的利益并满足其需求。从核心代表的理论上来讲，社工机构更应该代表员工和服务对象，而在实践中，政府运作为主型的社工机构实际代表性上主要偏重出资方，即政府的利益取向，对其他利益相关者的重视不足，如万载县农村教育基础差，农民对社工认知度低，推广和发展社工较为艰难，社工机构依靠政府强大的行政推动力可以取得一时的发展，但由于发展基础薄弱，容易导致农村社会工作此后的停滞不前，没有可持续性。同时，来自行政体系内或者拥有行政体系背景的社工人员常常容易自我错误定位，自视为恩赐者、机关干部，实践中将其与受助者的平行关系扭曲成自上而下的关系，使得社会服务的积极性受到很大影响。

政府与社会组织相结合的模式也存在代表性偏差的问题。上海的政府主导型社工机构成立初期，在禁毒社会工作领域内，基于加强社会维稳和提高对戒毒人员管控水平的社会需要，禁毒社工和社区戒毒人员之间原本的服务与被服务的平行关系就经常扭曲为监管与被监管的行政关系，如果没有充分了解和代表服务对象的利益与诉求，就不能及时、有效地为案主提供良好的社工服务，如果社工机构融入不了社区，就只能沦为政府某些社会职能的机械代理者，渐渐偏离社工机构的发展宗旨和助人自助的服务理念。

社会组织运作为主型和企业与社会组织结合型社工机构发展模式的代表性偏差较小，如草根社工机构成熟发展的广州，有广泛的民间力量积极参与，众多高校参与提供最新科学理论指导和政府的支持，形成了较为稳定的三角支撑架构，社工机构逐渐进入优胜劣汰的良性循环态势。尽管当前仍面临诸多挑战，但其代表性较为平衡，企业与社会组织结合型能够很好地破除社工机构普遍存在的筹资难题，充分了解企业需求，将企业社工工作打造成企业经营管理不可或缺的组成部分。由于该模式能较大程度调动社工机构的竞争积极性，有利于整体社工机构的健康发展，其代表性也较为均衡。需要注意的是，不应过分强调运用企业注资的社工机构发展路径，以防将社工服务发展为营利的工具。

（四）社工服务专业性方面

专业社会工作是以助人自助为宗旨，以社工价值观为指导，建立在社工专业教育和专业培训的基础上，运用社工专业方法提供的一系列社会服务。我国专业社工发展的基本状态是嵌入性发展，政府在社工机构发展上起着主导的作用，尤其是政府运作为主的社工机构，其提供的服务呈现专业化不够的状态，该类社工机构需要加强内涵建设。由于当前专业社工人员待遇较低等问题，政府主导设立社工站的服务模式是“社工+义工”。日常以策划活动，扩大宣传，塑造形象作为正常社会工作以外的投入，而缺乏对义工的系统培训，因此目前的服务模式无法达到应有的服务质量与效果。政府购买社工服务过程中存在招投标、服务、评估等专业性模糊的问题，社工服务的专业性也随之变得越来越模糊。从人力资源的视角看，政府与社会组织合作型模式的专业性较政府运作为主型的模式稍强，如已经具有较高的专业化理论水平的上海社工机构，其形式上的求异创新较多，而其专业实践技术及理论与实践相结合的能力则尚显不足。

《民政部关于促进民办社会工作机构发展的通知》的出台为民办社工机构的专业化发展提出了具体要求，使得社会组织运作为主型和企业与社会组织结合型模式，在机构服务专业性上明显强于前两类。但是由于目前社工整体工资水平相对较低，社工专业毕业生多转行求职，社工领域从业人员中的非专业人员却占较大比例，导致社工专业化服务质量不高，影响了民办社工机构专业性优势的发挥，不利于民办机构社会公信力和专业形象的树立。专业水平的低下，使得民办社工服务机构难以有效地回应政府与民众的服务需求，社会功能发挥不足，势必严重影响其健康发展［7］。

三、我国社工机构发展模式思考

社工机构发展模式呈现出多样化格局，正是响应了化解社会矛盾、解决社会问题、促进社会发展、提高社会管理水平的需求。伴随城市化、老龄化、国际化等社会发展趋势，社工机构发展将迎来繁荣期，社会将需要更多的社工机构，对社工服务的质量要求将呈现显著的增长态势。同时，社工机构之间生存与发展的竞争也将愈演愈烈。因此，无论选择哪种类型的社工机构发展模式，都应该着眼于解决以下几个问题：

（一）建立健全社工机构运行机制

社工机构运行制度化是社工机构生存和良性发展的前提和基本保障。政府运作为主型模式，应利用政府行政制度体系，充分发挥政府直管的优势，抓大放小，加强自上而下的机构监管，增加透明度，提高服务效率和质量。政府与社会组织合作型模式，则应进一步健全和完善社工管理机构，形成多级社工管理体系，主管部门应尽可能地授权社工行业协会具体管理社工机构的运行，尽量杜绝直接干预，发挥社会工作者协会自管理、自组织和自服务的功能。对于社会组织运作为主型和企业与社会组织合作型社工机构，政府应将民办社工机构发展纳入到国家发展计划之中，简化和完善登记注册制度，健全政府购买社工服务机制，制定差别化的税收优惠和公益彩票基金投向政策，建立以服务购买方、服务对象，以及社会公众满意为宗旨的社工机构评估体系等。

（二）渐进增强社工机构自主性

社工机构的独立性、自主性是其区别于政府部门的主要标志，其与政府关系是多元互动的，存在的基础是优势互补、平等合作。无论是哪种社工机构发展模式，都要求社工机构既要保持独立性，又要寻求政府支持，寻找两者间的平衡点。政府购买服务是当前我国社工机构的主要筹资渠道，其制度体系尚不成熟。大多数政府公共财政支出制度中没有建立关于社会工作服务方面的财政专项，存在着资金出处与服务购买单位不统一等问题，不利于提高服务质量及监督与评估。正确的做法是确立分类服务购买等多元购买方式，扩大社会捐赠应用范围，鼓励将其适用于社会工作领域，并出台相关法律规范工作程序。如政府运作为主型和政府与社会组织合作型社工机构，政府采购其项目宣传、项目倡导等实施工作；社会组织运作为主型和企业与社会组织合作型社工机构，具有较为灵活的工作节奏和贴近需求人群的明显优势，政府可以按照服务对象的需求，向其直接购买服务。较好的做法是将市场作为资源配置的主要手段，通过公开竞标等方式，将有限的服务资源和资金引向最优配置，建立疏通供需市场与当地政府的渠道，提升社工机构的自主性。当然，除了合同外包的购买方式以外，还可以采取使用者付费、凭单制、补贴制等多种灵活的方式资助或购买。社工机构自主性的突出表现是经济上的独立性和拓宽筹资渠道，突破政府购买。企业与社会组织合作型的社工机构发展模式是一种有益探索，政府应允许和鼓励社工机构积极与企业合作，为其提供有偿服务，但要设置约束条件，要求收费标准与服务对象的支付能力和服务质量相适应。对于可能会出现的市场化风险，要制定好分类管理和风险规避制度。

（三）不断强化社工机构自身能力建设

为了加强专业能力的建设，提升社工人员素质，提升社工机构的自我管理能力、资源整合能力和对外合作等能力，各类社工机构都不同程度地采取培训、讲座、外联交流等方式。社工机构专业化，既包括提高社工人员专业化服务能力，也包括从机构宗旨、服务理念到服务技巧、服务方式、服务内容以及内部管理的专业化。具有政府背景的前两种社工机构在专业社工岗位不足的情况下，应内涵挖潜，建立义工培养模式，对现有义工和社工人员采用岗位培训、知识更新培训等方法，增强其专业化程度，使其在项目运作上专业特色更加明显。社工机构专业性的不断提升，需要长期不断地研究和投入，社工机构发展策略应从偏重粗放式转向注重集约式。要打造学习型组织，在机构内部建立技术研发部门，不断夯实和提升专业服务技能，实现机构的长期发展目标。对有民间背景的后两种社工机构来说，除了不断强调机构宗旨，强化机构服务理念，创新内部管理模式之外，专业社工队伍的建设应该是重中之重。改变目前社工工资待遇过低的现状，通过各种激励，广泛地吸纳优秀社工专业人才。加强岗前专业培训，进一步提高机构服务质量。完善专业督导制度，建立完善的内部管理制度体系，注重人才培育，尤其是社工机构职业经理人的培养，不断提升社工机构专业化水平。

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［Abstract］After 10 years of development in China，the social work agencies have already formed a variety of models，including the government operation model，the model of combinations of the government and social organization，social organization operation model，and the model of enterprise participating in social work. However，the different characteristics of each mode both has the advantages and disadvantages.To seek an appropriate development model is a necessary way for the social work organization breakthrough the competitive pressures and achieve the sustainable development power.On the basis of summarizing the current development model of representative social work organization，this paper discusses the differences of different types of social work organization in operational mechanism，autonomy，representative and professional through the comparative analysis method，and puts forward the suggestions including further establish and improve the operating mechanism，gradually strengthen the autonomy of social work organization，continuously strengthen their capacity-building，so as to perfect all kinds of development models.

［Key words］social work organization；development model；comparative analysis

Development Models and Comparison of Social Work Organization in China

GU Xiang1，2
（1.School of Social Development and Public Policy，Fudan University，Shanghai，200433，China；2.College of Humanities，Shanghai Ocean University，Shanghai，201306，China）

本文系中国博士后科学基金第55批资助项目“市场导向的逻辑：上海社工机构发展研究”（项目编号：

KLH3548022），上海市教委科研创新项目（项目编号：13YS055）的研究成果。