大学生村官的权益及其保障

宋智敏

（湖南科技大学 法学院，湖南湘潭 411201）

大学生村官的权益及其保障

宋智敏

（湖南科技大学 法学院，湖南湘潭 411201）

大学生村官政策是培育新农村建设生力军、统筹城乡经济社会发展、创新人才培养机制、巩固政权建设的长远战略。目前，在大学生村官权益保障方面存在着相关法律不完善、保障范围狭窄、操作性不强、权益救济制度缺失等不足，直接影响大学生村官政策良性运行与长久实施。因此，应明确大学生村官的法律地位，制定《大学生村官管理规定》，成立大学生村官管理协会，完善大学生村官权益的救济方式，从而构建健全的大学生村官权利保障体系，以便大学生村官真正“下得去、待得住、干得好、流得动”。

大学生村官；权益保障；法治化；职业村官

选聘大学毕业生到村任职（简称大学生村官政策）是党中央、国务院为缓解大学生就业压力、统筹城乡发展、创新人才培养机制、巩固政权建设而实施的一项重大战略。该政策自2006年正式实施以来，进展比较迅速，目前全国在岗大学生村官已达20余万人，预计到2020年将实现一村一名大学生的目标。*《国家中长期人才发展规划纲要（2010-2020）》，中央政府门户网站，2014年4月20日。但实施过程中也暴露出一些问题，诸如：“大学生村官权益的保障问题”、“具体实施中的变样走调问题”、“制度本身的短期性应急性问题”等，导致有些省市大学生村官流失率高达70%，有些省市大学生村官计划甚至渐趋停滞。*参见邓高权：《“大学生村官计划”实施的问题及对策研究》，载《前沿》2011年第13期。为确保该政策的长久实施，亟待进行整体的制度设计和法律规制。本文试图在梳理中央关于大学生村官计划相关文件和大学生村官权利保障现存不足的基础上，深入探索大学生村官权利保障体系的建构问题，从而促进大学生村官真正下得去、待得住、干得好、流得动。

一、大学生村官权益的具体规定

为建立一支规模适度、结构合理、素质优良、充满活力的大学生村官队伍，中央相继下发了《关于引导和鼓励高校毕业生面向基层就业的意见》（2005年）、《关于选聘高校毕业生到村任职工作的意见（试行）》（2008年）、《关于建立选聘高校毕业生到村任职工作长效机制的意见》（2009年）、《关于做好大学生“村官”有序流动工作的意见》（2010年）、《关于进一步加强大学生村官工作的意见》（2012年）等一批文件，对大学生村官的工资福利、培训培养、职业发展等方面的权益作了明确规定。

（一）工资福利方面的权益

1、工作生活补贴。大学生村官的工作、生活补贴比照本地乡镇新录用公务员试用期满后工资收入水平确定，并随之同步提高。补助资金由中央和地方财政共同承担。从2011年起，中央财政补贴给西部地区、中部地区和东部地区的费用按人均每年2万元、1.5万元、0.8万元的标准拨付，不足部分由地方财政承担。同时，建立了专项资金账号，加强了对大学生村官补助资金的管理，确保大学生村官工资的及时发放。

2、保险政策。中央要求大学生村官在聘用期间，按照当地对事业单位的规定，参加相应的社会保险、医疗、人身意外伤害商业保险等。其中，社会保险的单位缴纳部分由负责发放大学生村官工资的部门缴纳，个人缴纳部分由大学生村官个人负责并从工资中扣除。工伤保险、医疗保险按照相应的法律法规进行。

3、学费补偿和助学贷款代偿政策。对于到中西部和艰苦边远地区农村基层的大学生村官，国家实行学费补偿和国家助学贷款代偿政策。其中，中央财政负担在中央部属院校毕业的大学生村官的学费补偿和国家助学贷款代偿。地方高校毕业的大学生村官的学费补偿和国家助学贷款的代偿办法，由地方制定和执行。

4、工作生活条件保障。凡选聘到村任职的高校毕业生，中央财政人均一次性发放安置费2000元。中央还明确要求各地结合实际，整合资源，为大学生村官提供工作、日常生活等方面的基本条件，帮助他们解决正常开展工作所需交通、通讯等方面的问题,采取可靠措施确保他们的人身安全。有条件的地方，可定期组织大学村官进行体检。

（二）培训培养方面的权益

加强大学生村官的职业培训。首先，制定培训规划。中央政策要求各级组织部门将大学生村官纳入干部教育培训规划，落实专项培训经费，实行分层、分类培训。在培训层级上，省级重点负责示范培训，市级重点负责创业和拓展培训，县级重点负责岗前和日常培训。在培训时间上,既要开展岗前培训，又要开展在岗培训，且每年不少于一次，累计时间不少于7天。其次，突出培训重点。在培训内容上，强调对大学生村官的政治理论和思想道德的教育和党在农村的路线政策、涉农法律法规、农业经营管理、农村实用技术、农村基层组织建设等知识的掌握。在培训方法上，结合大学生村官的岗位特点，采用跟班体验、菜单选学、案例教学、基地实践、网络互动等多种形式，强化大学生村官的技能培训。最后，拓展培训渠道。不仅要求政府各部门结合自身优势、整合资源，开展大学生村官的专项培训。同时,还要求依托各级党校、高等院校、干部学院与培训基地、远程教育站点等机构开展对大学生村官的系统培训。

在职业培养方面，注重大学生村官的实际需要。一是通过结对帮带活动，帮助大学生村官了解农村、农业和农民，帮助他们在工作实践中掌握工作方法、积累工作经验、创新工作思路、提高综合能力。二是通过落实岗位职责，引导大学生村官宣传和落实党的政策，推广科技文化，参与村务管理，联系服务群众，促进农村经济发展和社会和谐，在实践锻炼中成长成才。三是采取政策倾斜等办法，为大学生村官搭建创业平台，在信息、技术、资金、人才、管理等方面进行重点扶持，引导他们为发展农村经济、改变农村面貌建功立业。

（三）出路选择方面的权益

大学生村官任职期满后有留村任职、考录公务员、自主创业、另行择业、继续学习“五条”出路。其一，鼓励留村任职。工作中表现优秀的大学生村官，可通过多种推荐方式，参加村党支部、村委会成员的选举。凡是留任村党支部书记、副书记、村委会主任、副主任的大学生村官在享受同级村干部补贴的同时，仍保留其大学生村官的工作、生活补贴。同时，鼓励考核称职的大学生村官续聘留村工作，继续享受大学生村官待遇。其二，择优考录公务员。大学生村官不仅可以参加各种公务员招考和选调生招考，依规定享受相关优惠政策。国家还在逐步提高面向大学生村官考录公务员、招聘事业单位工作人员的比例。其三，扶持自主创业。引导大学生村官学习创业知识，积累创业经验，帮扶大学生村官创业，搭建创业平台，筹集创业资金，积极创造条件，鼓励和支持聘期届满的大学生村官就近就地自主创业。其四，引导另行择业。中央要求相关部门做好就业服务工作，积极推荐大学生村官参与企事业单位的招录，或者引导其进入人才市场自主择业。其五，支持继续学习深造。大学生村官可以参加研究生招考或通过其他渠道继续学习，享受加分政策。中央要求高校和地方政府结合实际、整合资源，为大学生村官继续学习深造创造条件。

二、当前大学生村官权益保障存在的问题

虽然中央对大学生村官工作从源头选拔到有序流动各个环节都给予了宏观指导，但由于政策缺乏制度化、科学化的刚性规定和操作依据，*参见万银峰：《大学生村官：一种值得推广的制度安排——对河南省实施“大学生村官”计划的调查与思考》，载《中州学刊》2007年第4期。尤其缺乏相关的法律保障，导致大学生村官权益保障不力，不少大学生村官“下得去、干不长、留不住”，相当程度地影响着该政策的良性运行和长久实施。

（一）权益保障的法律体系不完善

主要体现在两个方面：一是无专门的法律、法规为大学生权益保驾护航。大学生村官计划的实施，主要依靠一系列的政策推行，对大学生村官身份如何定位、应担任何种职务、须承担哪些职责、可享受哪些权益缺乏全面细致的规定。特别是相关政策对大学生村官的合法权益遭到侵犯时如何救济只字未提。因此，亟待制定与大学生村官相关的法律法规，实现大学生村官权益保障的法治化。二是现行政策与相关法律有冲突，无法保障大学生村官权益的实现。根据我国《宪法》、《村民委员会组织法》等法律的规定，村民委员会是基层群众性自治组织，村内公共管理事务由村民全体自主决定，不受外来力量包括国家公权力的干涉。现行政策规定大学生村官虽是由政府选派到村任职的“特设岗位人员”，没有村民资格或未经选举程序，却在现实中担任村党支部书记、副书记、村委会主任、副主任、村委会主任助理等职。这显然违背了《宪法》和《村民委员会组织法》所体现的基层群众自治精神。大学生村官政策遭遇法律瓶颈势必影响大学生村官权益的实现和保障。

（二）权益保障范围狭窄且可操作性不强

首先，大学生村官权益保障范围狭窄。相关政策尽管对大学生村官在工作生活、保险、补偿等方面的保障关注较多，但对大学生村官的申请权、自主选择权、参与权、知情权、正当程序权、申诉、控告、检举权等方面的权益关注较少。例如，有些大学生村官的选任既没有充分考虑大学生的主观意愿、专业特长，也没有顾及所任村庄的现实需求，从而导致许多大学生村官“英雄无用武之地”。

其次，大学生村官权益保障的操作性不强。如相关政策虽然规定大学生村官工资“比照当地乡镇新录用公务员试用期满后工资水平及时发放”，但在各地的实践中有许多大学生村官工资还达不到我国城镇职工工资的平均水平。*参见李华忠、杨恒：《当前“大学生村官”的实践成效及政策建议》，载《社会主义研究》2009年第5期。相对较低的工资待遇，很难使大学生村官安心工作。在培训培养上，相关政策虽然坚持岗前培训与在岗培训相结合、长期培训与短期培训相结合的原则，但缺乏系统性、持久性。在出口选择上，政策虽然为聘用期满的大学生村官设计了继续留村任职、考录公务员、创业与自主择业、继续学习深造五条出路，并附加了许多优惠措施，但在实践中，很多承诺无法兑现。

（三）权益救济制度缺失

相关政策虽然明确规定组织、宣传、教育、公安、民政、财政、人力资源和社会保障、农业、林业、扶贫、共青团、妇联等组织和部门负责大学生村官工作的统筹协调、职责分工、管理责任等事宜，但忽视了大学生村官权益救济制度的建立。例如，大学生村官在正式上岗之前必须签订聘用合同。该合同是属于《公务员法》中针对聘用制公务员签订的合同，还是属于行政法一般意义上的行政合同，抑或属于劳动合同？没有相关的法律进行具体规定。在政策执行过程中，大学生村官在受到纪律处分、辞退或取消录用、定期考核为不称职、申请辞职未予批准、未按规定确定或扣减工资、福利、保险待遇、政策优惠等情况时，不知向哪些机关提起申诉、控告甚至诉讼？不知如何启动权利救济的程序？不知在救济中是否拥有陈述、申辩、听证等权利？救济机关的缺失、救济程序的缺位，常常使大学生村官陷入求救无门的境地。

三、大学生村官权益保障体系的建构

大学生村官计划蕴含了上层与基层、城市与农村、知识与社会相结合的政治发展理念，很有可能成为未来政治生态的重要生长点。目前，我国大学生村官队伍已具规模，按计划到2015年将达到40万人，到2020年将突破60万人。只有建立健全大学生村官的保障体系，依法维护大学生村官的合法权益，才能真正使大学生村官计划在国家、农村、大学生村官三者之间形成多赢局面。笔者建议从以下四个方面考虑：

（一）明确大学生村官的法律地位

大学生村官在法律上究竟是一个什么身份？现行法律和政策并没有明确的规定。大学生村官在法律上的角色定位模糊，直接影响到大学生村官权益的保障和大学生村官政策的长久推行。如果将其认定为公务员，大学生村官则是国家公权力的执行者，在没有征得村民同意的情况下，单方面派驻到农村基层组织中担任管理职务，则违背了村民自治的立法精神和农村宪政改革的总体方向。*参见包先康等：《农村社会管理创新视域下的农民公民意识培育》，载《湖南科技大学学报》（社科版）2014年第5期。如果将其认定为村干部，大学生村官因农村“熟人社会”、“人情社会”的特质和“外来人”的身份，也很难在选举中脱颖而出。

目前，在大学生村官将来是转变为公务员还是真正意义上的村官都难以确定的情况下，姑且将大学生村官视为以管理农村基层组织内部公共事务为职业的“职业村官”，*参见刘文惠等：《困境与出路：大学生村官的法律地位》，载《中国农村观察》2010年第5期。并赋予其相应的法律地位。藉此，大学生不再是国家选聘到农村的“空降兵”，而是拥有现代农业管理知识、思维活跃，能在农村的大舞台中创造性地开展管理活动的新型管理人员。大学生村官与农村基层群众自治组织之间就是一种体现双方意愿的契约关系。在考试录用方面，大学生毕业以后要到农村任职，必须参加由全国统一组织的职业资格考试，取得从业资格后，才能与农村基层自治组织之间进行双向选择；*参见曾祥炎、向国成：《农村劳动力转移就业引导机制研究——以地级市为战略支点分析》，载《湖南科技大学学报》（社科版）2014年第2期。在培训培养方面，应根据大学生村官所任职的行政村的现实需要，确定培训课程、培训期限、培训方式、培训要求；在绩效考核上，由大学生村官的管理机构、村委成员、村民代表组成大学生村官考评委员会进行考核，确保考核的公平、公正；在出路选择上，政府和有关组织不应先入为主，承诺给予大学生村官未来工作和职业的安置和安排，可采用聘期满后给予一次性货币补偿，鼓励大学生村官自主择业。*参见蔡杨：《“大学生村官”制度的改革与创新——基于北京市百位“大学生村官”的调查》，载《华中科技大学学报》2010年第4期。

（二）制定和完善《大学生村官管理规定》等法律法规

目前，大学生村官政策主要由政府制定和施行，很大程度上仍停留在公共政策层面。大学生村官政策缺乏法律上的支撑和保障，是制约该制度实施的硬伤。

一方面，应尽快制定《大学生村官管理规定》。大学生村官计划不仅仅是缓解就业的“泄洪区”和“减压阀”，还是党政后备人才队伍建设的“蓄水池”和“发动机”。因此，《大学生村官管理规定》的制定应以完善村民自治制度，推进农村基层民主，维护村民合法权益为己任。大学生在农村职位或职权的获得，应通过村民的决定和认可，立法不能提前干预。*参见刘燕玲、苗泳：《宪政视角下的大学生村官计划完善思路研究》，载《理论学刊》2011年第9期。同时，大学生村官的职业条件、权利与义务、培训培养、绩效考核、申诉、控告、纪律监督、法律责任等也应纳入法治的轨道，实现政策实施的持久性、稳定性和统一性。

另一方面，实现大学生村官政策与《村民委员组织法》等法律的对接。根据《村民委员组织法》的规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育和自我服务的基层群众自治性组织，实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。村委会成员从本村村民中通过直接选举产生，任何组织和个人不得指定、委派或撤换村委会成员。大学生村官政策既要符合法治精神，也要体现国家意志、大学生意愿和农村基层需求。因此，在完善大学生村官政策的同时，我们应加快户籍制度改革，干部人事制度改革，社会保障制度改革及城乡一体化改革，为大学生村官参与农村选举提供制度支持。*参见韩小威：《统筹城乡与农村基本公共服务供给模式的选择》，载《求索》2013年第5期。

（三）成立大学生村官协会

目前，大学生村官政策的落实由政府主导，需要花费大量人力、物力和财力，政府已显得力不从心。如果建立一个法律、法规授权的公务组织，取代政府对大学生村官事务的管理，将可以使政府从尴尬局面中解脱出来，促进大学生村官的职业化发展。对此，我们可以借鉴律师协会、医生协会等做法，成立大学生村官协会。在组织性质上，大学生村官协会是社会团体法人，是大学生村官的自律性组织。它可以获得《大学生村官管理规定》的授权，取得公法人的地位，在相应的行政管理法律关系中享有行政主体的资格。全国设立中华全国大学生村官协会，省、自治区、直辖市设立地方大学生村官协会。在具体职权上，大学生村官协会负责制定大学生村官职业规范、薪酬制度、奖惩办法；负责保障大学生村官依法职业，维护大学生村官的合法权益，调解大学生村官职业活动中发生的纠纷等事宜；负责总结、交流大学生村官工作经验，组织大学生村官培训，进行大学生村官职业道德和职业纪律的教育、检查和监督、组织大学生村官开展对外交流。同时，大学生村官协会将根据法律、法规的规定接受农业部等部委的监督，并对其实施的行政管理活动独立承担法律责任。在经费来源方面，大学生村官协会的经费主要由政府承担。

（四）完善大学生村官权益的救济方式

作为职业化的大学生村官应参加所在地的大学生村官协会。加入地方大学生村官协会的大学生村官，同时是中华全国大学生村官协会的会员。全国大学生村官代表大会统一制定大学生村官协会章程。大学生村官按照大学生村官协会章程和《大学生村官管理规定》享有权利并承担义务。大学生村官在职业过程中与所任职的自治组织、村民发生纠纷，导致其合法权益受到侵害，大学生村官可以向大学生村官协会提出申请，请求保护；如果大学生村官对大学生村官协会所作出的奖励、罚款、未按规定确定或扣减工资、福利、保险待遇、定期考核为不称职等决定不服，可以向原处理机关申请复核或向原处理机关的上一级农业行政部门提出申诉。也可以不经复核直接提出申诉。其中，对农业主管部门所作出的吊销大学生村官职业证书等处分不服的，可以向上一级农业主管部门提起复议或直接向人民法院提起行政诉讼。

[责任编辑：吴 岩]

Subject:Guarantee of Equity Interest about College Student Village Official

Author & unit:SONG Zhimin（ Law School, Hunan University of Science and Technology, Xiangtan Hunan 411201,China）

The college student village official policy is a long-term strategic, which plays a important role in cultivating a new force in rural construction, making overall plans for urban and rural development, innovating talent training mechanism and consolidating the political power. Currently, the central policy on the protection of equity interest about college students village official is far from perfect. China's shoddy regulatory system, the narrow scope of protection, weak effectiveness and the lack of the right remedy system would directly affect the implementation and operation of this policy for a long time. In the process of building a long-term mechanism of college students village official, we should clear the legal status of them, develope "Regulations on the management of college students village official", establish the College Student Village Official Management Association and improve their rights remedy. Only by putting these measures into effect, we could promote college students really “going down, to live, do well, move freely”.

college student village official; equity interest safeguard；legalization；vocational village official

2014-11-26

本文系湖南省教育科学“十二五”规划2014年度大中专学生就业创业研究专项课题《大学生村官计划实证调查与长效机制建构》（XJK014BJC023）的阶段性成果。

宋智敏（1976-），女，湖南双峰人，法学博士，湖南科技大学法学院副教授，硕士生导师，研究方向：行政法学。

D912.1

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1009-8003（2015）01-0137-05