系统论视角下的食品安全法律治理研究

张志勋

（南昌大学 立法研究中心，江西南昌 330020）

系统论视角下的食品安全法律治理研究

张志勋

（南昌大学 立法研究中心，江西南昌 330020）

系统论提出之后在中国法学研究中得到有效运用，其理论对我国食品安全治理之完善有重要意义。从系统论的整体性分析，我国食品安全法律体系、食品安全监管体系和食品安全标准体系的整体性不强；从系统论的开放性分析，食品安全治理主体和食品安全信息的开放性不足；从系统论的动态性分析，食品安全的治理理念和治理方式不完善。为此，应扩大食品安全法的调整范围，提升食品安全法为基本法律，加快配套法规的立法进程，确立统一监管模式，强化和落实地方政府的食品安全监管责任，加强基层食品监管的能力建设，统一和提高食品安全标准，以增强食品安全治理的整体性；应培育食品行业协会，完善公众参与机制，加强食品安全教育，健全食品安全信息公布机制，以完善食品安全治理的开放性；应调整治理理念和治理方式，完善食品安全追溯系统以加强食品治理的动态性。

系统论； 食品安全； 法律治理

众所周知，食品安全问题是民众最为关心，也是最为焦虑的民生问题。食品安全的有效治理关系到人民健康、社会稳定和经济发展。虽然我国已经建立起了食品安全法律体系，但食品安全法律治理的现实情况却不容乐观，各种食品安全事故仍有发生，民众的食品安全信心缺失。系统论强调处理社会问题应遵循整体性、关联性、动态性、层次性、结构性和开放性等原则，对于治理复杂的食品安全问题有其理论优势。因此，借助系统论的理论工具，对我国食品安全法律治理机制进行梳理，分析其不足并加以完善具有积极意义。

一、系统论的提出及其在食品安全法律治理中的运用

（一）系统论的提出及其在中国法学研究中的运用

系统论思想是由奥地利生物学家贝塔朗菲（L. V. Bertalanfy）在20世纪中叶率先提出的，后来经过法国数学家托姆（Rene.Thom）的突变论、联邦德国物理学家哈肯（Haken）的协同论等理论不断丰富与完善，形成了一套具有自身特色的理论、范畴和方法。系统理论的实践价值随着时间的推移，逐渐为人们重视和接受，并不断地运用在现代社会的科学和实践中。

我国学者对系统科学理论进行了吸收和改造，并创造性地运用于法学研究和实践。著名科学家钱学森早于1979年提出：“社会主义法治需要一系列法律、法规、条例，从国家宪法直到部门法的规定，集总成为一个法治的体系、严密的科学体系，这也是系统工程，法治系统工程。”*熊继宁：《法学理论的危机与方法的变革》，载《社会科学》1996年第12期。钱学森教授率先提出了法治系统工程的概念并将其纳入了系统科学的体系，在他的带领和推动下，以系统论为核心的法治系统工程研究一直在不断地深化和发展。

20世纪80年代，系统科学的研究处于初始阶段，在1985年4月“全国首届法制系统科学讨论会”在北京召开，接着又于1988年召开了第二届学术讨论会，这两次研讨会的召开进一步推动了法治系统工程研究在全国范围内的开展。这一时期的研究主要集中在如何将系统科学方法引进法学领域以及法治系统工程的概念、范围等基础性问题。在90年代，法学界出现了用系统科学的方法来改造应用法学的倾向。以刑法学为例，1995年，何秉松教授运用系统论观点提出了“犯罪构成系统论”的构想，*参见何秉松：《〈犯罪构成系统论〉导论（上）》，载《政法论坛》1993年第3期。得到储槐植教授的肯定。*参见储槐植：《应用新方法，进行新尝试——评“犯罪构成系统论”》，载《中外法学》1995年第5期。武汉大学赵廷光教授则提出：“用系统科学方法研究量刑，”“在定性分析的基础上强化定量分析，”*赵廷光：《〈电脑辅助量刑系统〉的一般原理》，载《中国法学》1993年第5期。并开发出了一套电脑辅助量刑系统。进入21世纪，法学界对系统论的研究更加深入，应用的领域更加广泛。2011年10月第三届全国法制/法治系统工程理论研讨会在北京召开，会议代表均认为，法治系统工程开拓了中国“法制建设”和“法律治理”科学化的路径，而运用系统科学构筑的法治科学的架构已基本明朗。

（二）系统论在食品安全法律治理中的运用

在我国，系统论不论是作为一种思维方式或研究方法，还是作为一种实践活动都早已得到了相当的承认和应用。将系统论应用于食品安全法的研究和实践，不仅可以使相关法学理论更加具有清晰性和精确性，而且使食品安全法律治理实践更加具有预见性和可操作性。

第一，食品安全治理是复杂的系统工程，需要借助系统理论加以应对。从食品安全问题产生的原因看，有食品原材料的安全问题、食品添加剂的安全问题、食品包装的安全问题等；从食品安全问题产生的环节看，食品的生产、加工、运输和餐饮消费等各环节均可能涉及；从食品安全治理的法律手段看，有民事手段、行政措施和刑事制裁等。因此，食品安全治理是一个复杂的系统工程，需要运用系统性理论和方法进行分析和评价，并综合多种手段，协调多种对策。

第二，系统论的研究有利于我国食品安全治理之完善。2008年，时任国家主席的胡锦涛在看望钱学森时指出：系统工程理论强调在处理复杂问题时一定要注意从整体上加以把握，统筹考虑各方面因素，现在我们强调科学发展，就是注重统筹兼顾，注重全面协调可持续发展。运用系统科学方法是在法律、经济和社会领域落实科学发展观的关键途径。著名法学家沈宗灵也指出：“事实上，这些新的科学方法论的一些思想、概念和方法，例如整体性、目的性、定量化、重视信息和反馈等等，对法学研究来说，也是有启发的，它们有助于法学工作者从一个新的角度来研究法律现象。”*沈宗灵：《法理学》，高等教育出版社1994年版，第18页。食品安全治理是具有高度复杂性、综合性的重大课题，而系统论中整体观、联系观、动态发展观等理论对于治理复杂的食品安全问题有其理论优势。

二、系统论视角下食品安全法律治理之不足

所谓系统是由诸多相互联系、相互作用的要素构成的有机整体。按照系统论的观点，食品安全法律治理实质上是一个系统，它是由多种要素相互作用组成的综合体，其应具有系统性的属性，包括整体性、开放性及动态性等。如果食品安全法律治理机制的整体性、开放性及动态性不足，将使得食品安全治理的系统功能失调，从而削弱食品安全治理的法律效果。因此，需要运用系统论对我国的食品安全法律治理进行综合分析。

（一）我国食品安全法律治理机制的整体性不强

系统论认为：相同或相类的事物按一定的秩序和内部联系组合而成的整体就是一个系统。系统是由要素组成的有机统一体，而整体性是系统最基本的特性。系统作为整体，它的性质和功能是由各个要素综合协调产生；处于系统中的各个要素，其性能受到系统整体性的制约，同时也反作用于整个系统。在食品安全治理系统中，监管主体、治理的法律依据和技术标准是其核心要素，食品安全治理系统的有效运行需要各要素自身的完善和相互的配合。从系统论的整体性特征分析，目前我国的食品安全法律法规体系、食品安全监管机构体系和食品安全标准体系方面的整体性都有待提高，具体表现为：

1、我国食品安全法律体系的整体性不足。在食品安全法治系统中，《食品安全法》是这个系统的核心要素，其他法律、法规则是补充要素。根据系统论的整体观，要建立完善的食品安全法治系统，一方面要求作为核心要素具备完整性，另一方面也需要其他补充要素与核心要素相协调配合，共同形成一个严密的食品安全法网。目前我国食品安全法治系统建设取得了很大成果，但其整体性仍有待进一步提高。第一，食品安全法的调整范围存在缺漏。《食品安全法》作为基本法，应全面、细致、完整地规范食品安全问题，为了适应社会发展的需要，国家于2013年启动了该法的修改程序，《食品安全法（修订草案）》（以下简称《修订草案》）已提请全国人大常委会审议。从整体性治理的角度看，目前《修订草案》仍存在着治理缺漏，例如，食用农产品被排除在食品安全法的调整范围之外。我国的食品安全法只将生产环节和经营环节纳入其调整范围，没有将食品安全的源头环节纳入进去。根据《修订草案》第2条：供食用的源于农业的初级产品（以下称食用农产品）的质量安全管理，遵守《农产品质量安全法》的规定。食用农产品是食品安全的源头，而2006年《农产品质量安全法》与《修订草案》相比，在治理理念、治理原则和治理手段等方面还存在相当差距，难以满足社会公众对食用农产品安全的需要。第二，食品安全法与其他法律的协调有待完善。《修订草案》为加强食品安全治理，设计了一些行政许可、行政处罚等规定，这些新规定可能与现行其他法律之规定不完全一致，存在冲突的可能。例如，《修订草案》增加食品安全的许可制度和终身禁业处罚，而此种措施还需要《行政处罚法》和《行政许可法》的规定相协调。第三，配套的行政法规和地方性法规的立法进程相对滞后。在行政法规、规章方面，保健食品监管、食品生产许可等方面的配套法规、规章至今没有出台；在地方性法规方面，《食品安全法》授权省级人大常委会制定食品生产加工小作坊和食品摊贩的具体管理办法，但是仍有省份尚未制定。

2、食品安全监管机构整体性不足。完善的食品安全治理需要具有整体性的食品安全机构体系进行监管。系统的整体性要求各食品安全监管机构应形成一个统一、高效、专业的有机体，目前我国食品安全监管机构与此要求还有差距。第一，统一监管模式还没有确立。我国原先采取多部委分段监管模式，这种模式由于整体性不足，出现了例如“八个部门管不着一头猪”，“十个部门管不住一个豆芽”的现象。2010年国务院设立了食品安全委员会作为高层次议事协调机构，2013年国家食品药品监督管理总局组建，将分散的食品安全监管体制改为相对统一的食品安全监管体制，即由食品药品监督管理部门负责对食品生产经营活动实施监督管理，由农业部门负责农产品质量安全的监督管理，由卫生行政部门负责食品安全风险监测与风险评估及食品安全国家标准的制定与公布。这种相对统一的监管模式优于分段监管模式，但与美国等国家的统一监管模式相比还有不足，可能还会出现监管漏洞。例如，食用农产品由农业部监管，如果农业部不能与食品药品监督管理局进行有效的沟通和配合，则有可能形成监管盲区。第二，地方政府的食品安全监管责任有待强化和落实。《修订草案》第6条确立了“地方政府负总责、监管部门各负其责”的食品安全监管责任体系，并规定县级以上地方人民政府实行食品安全监督管理责任制。2013年国务院决定将工商、质监省级以下垂直管理改为地方政府分级管理体制，整合了有关机构和职责，奠定了食品安全地方政府负总责的制度基础。*参见徐景和：《科学把握食品安全法修订中的若干关系》，载《法学家》2013年第6期。需要注意的是，过去出于地方保护主义，有的地方政府对于本地企业的制假、售假、排污等没有进行有效监管，因此，需要强化和落实地方政府的食品安全责任。第三，基层食品安全监管机构的能力建设不足。能力建设是食品安全治理的重要问题，目前，我国基层食品安全监管机构的检验设备装备落后，监管技术能力不足，经济不发达地区缺乏专业技术人员、设备和经费的现象更加严重。

3、我国食品安全标准存在不统一和标准偏低等问题。食品安全标准体系是食品安全治理的技术依据，具有重要意义。以整体性评价我国的食品安全标准体系，可以发现：第一，食品安全标准体系混乱，标准之间存在矛盾、交叉和重复。目前，我国有食品、食品添加剂、食品相关产品国家标准2000余项，行业标准2900余项，地方标准1200余项，这些食品安全标准总体数量多，而且是由不同主管机关在各自行业和职权范围内制定的,这就难以避免标准的矛盾、交叉、重复和不统一的现象，使执法部门、食品经营者和消费者无所适从。第二，我国的食品安全标准水平偏低。我国食品安全标准体系中，一系列的重要标准缺失，以农药残留标准为例，国内《农药残留限量》、《无公害蔬菜安全要求》、《无公害水果安全要求》等主要的农残标准中，尽管对300 多种农药最大残留量给出了标示，但与1200 余种农药实现完全匹配还有较大差距，一些日常消费的农产品没有被涵盖在内。而关于农药残留限量，国际食品法典委员会（CAC）公布的国际食品法典标准有3820个，美国有1.1万个，日本更为全面，有5万多个。*参见冯华：《标准增加千余个食品安全添保障》，载《共产党员》2013年第1期。与国际标准相比，我国食品安全标准偏低；与出口食品标准相比，在国内销售的食品标准偏低。

（二）我国食品安全法律治理机制的开放性不够

系统论认为：每一个具体的系统都与其他系统处于相互联系和相互作用之中。任何系统只有开放，与外界保持信息、能量和物质交换，才能趋于有序，保持活力，否则系统不能得到发展，因而系统应具有开放性。系统的开放性特征符合唯物辩证法中的联系观，它要求我们在处理问题时要充分考虑系统与外部各环境和条件之间的关系。根据该原理，我国的食品安全治理也应置于社会大系统之中，增强开放性，以便使治理的主体、内容和形式得到不断充实和发展。

从系统论的角度分析，我国食品安全法律治理机制的开放性不够，其主要表现为：

1、食品安全治理主体的开放性不够。食品安全不能仅依靠政府的监管和食品生产经营者的自律，要让更多的利益主体参与，实现社会共治，体现食品治理主体的开放性要求。目前我国在食品主体开放性方面存在以下问题：第一，食品行业协会发展滞后，作用有限。《修订草案》第10条规定：“食品行业协会应当加强行业自律，引导食品生产经营者依法生产经营，推动行业诚信建设，宣传、普及食品安全知识。”但从我国食品行业协会发展现状来看，其自律功能难以发挥。与发达国家食品行业协会相比，我国的食品行业协会的影响力和约束力不够，企业对其认同度不高，而其自身的组织机构单薄，运作机制不规范，未能发挥其在食品安全治理中的功能优势与独特作用。*参见刘文萃：《食品行业协会自律监管的功能分析与推进策略研究》，载《湖北社会科学》2012年第1期。第二，公众参与缺乏有效的制度保障。公众参与是食品安全治理机制开放性的重要表现，有效的公众参与可以改变食品生产经营者的经营行为，是对政府监管的合理补充。《修订草案》明确规定，鼓励社会团体、基层群众性自治组织和个人参与食品安全治理，但是公众如何参与到食品安全的立法、执法和司法过程中去还需要有良好的制度设计。

2、食品安全信息的开放性不足。权威、系统和准确的食品安全信息是食品安全治理的重要保障，而我国食品安全信息的开放性依旧不足：第一，消费者缺乏必要的食品安全信息。由于食品科技的发展增加了食品的复杂性，食品生产经营者与消费者之间存在着信息不对称，需要加强消费者的食品安全意识和知识。目前，我国对消费者的食品安全知识普及不够，消费者在食品安全中处于信息弱势方，容易受到损害。第二，食品安全信息公布机制不完善。虽然《修订草案》第118条规定实行食品安全信息统一公布制度，但目前的食品安全信息公布机制仍不完善，主要表现在：（1）统一的食品安全信息平台尚未建成，各个监管部门公布的信息之间易出现矛盾和冲突，影响了监管部门的公信力，给公众造成困惑和疑虑。（2）食品安全信息的公布不够及时。一些食品监管部门的信息发表平台如网站，存在着信息更新滞后甚至长期不更新的现象，不能满足食品安全预警和公众健康的需要。（3）食品信息公布的内容不够全面。监管部门发表的食品安全信息内容较狭窄，多以事后通报总结为主，信息的价值偏低，而食品安全风险评估信息、食品安全风险警示信息较为缺乏。

（三）我国食品安全法律治理的动态性不足

系统论认为，任何系统都不是静止的，在系统内部各种因素及外部环境的各种因素作用下，系统处于不停地运动变化中。任何系统都有一个组建、形成、发展和变化的过程，具有动态的性质。在威胁食品安全因素日益复杂的时代，治理的动态性对食品安全而言非常重要。由于不确定的因素增加和环境的变化，当初既定的原则、政策和规则即使是正确的，如果不进行制度创新和变革，仅仅进行静态治理，最终也会导致治理效果的停滞和倒退。食品安全治理的动态性包含了思想、观念之更新，快速反应和灵活适应的制度创新。我国食品安全法律治理的动态性不足主要有以下表现：

1、动态治理不足。动态治理是指政府持续调整其公共政策以及改变政策的制定和实施方式，以实现治理目标。我国正处于社会转型期，随着人民生活水平的不断提高，公众的饮食习惯和消费需求也在发生变化，特别是食品安全的需求尤为突出。面对变化的食品安全形势，我国食品安全治理的动态调整还存在以下问题：第一，在治理理念上，我国食品监管部门仍习惯于传统的粗放治理、被动治理，一些食品违法行为如奶粉添加三聚氰胺、使用有毒胶囊等行业潜规则长期存在而得不到及时查处，而运动式的严打也只能起到阶段性效果。第二，在治理方式上，我国食品监管部门仍习惯于事后治理，在事故发生后采用“救火”模式的应急处置，对于食品安全风险预防的事前调查投入不足。这就使得一些原本可以避免的食品安全事故未能在发生严重后果前得到发现和处理，少数监管机关热衷于事后罚款的治理手段，忽视预先防范。

2、源头治理不足。食品安全治理是对食品从农田到餐桌的全程动态监管，需要兼顾生产源头和消费市场，而我国对食品产业链源头疏于治理，主要表现为：第一，在食品产业链最前端的养殖和种植环节的治理不足。我国有2亿多农户从事种植、养殖业，多数农牧渔业生产者的文化程度不高、专业技术和法律意识不强，而在利益的驱动下，我国农业生产中非法使用添加剂、农药和兽药等问题较为突出，治理的难度很大。第二，对食品之加工及流通等源头的追踪和控制不足。为了查找食品安全问题，确定责任者，发达国家已建立了食品安全的追溯系统，以便准确掌握食品生产、加工、运输及销售的各个环节的相关信息。我国《修订草案》第45条也规定:“国家建立食品全程追溯制度”，不过，由于食品信息管理落后、相关技术开发不够成熟及资金投入不足等原因，我国目前只是在中央和主要城市初步建立了肉类、蔬菜流通追溯体系，而全面的食品追溯系统的构建尚未完成。

三、系统论视角下我国食品安全法律治理之完善

我国食品安全治理的现状反映了传统治理模式的不足，需要依据系统论对治理机制进行创新，完善我国的食品安全治理体系的整体性、开放性和动态性。

（一）提高我国食品安全法律治理机制的整体性

1、提高我国食品安全法律法规的整体性。第一，补充和扩大食品安全法的调整范围。食品安全法应全面规范包括食用农产品在内的各种食品安全问题，建议《修订草案》将食用农产品纳入其调整范围，以便从源头环节控制食品安全风险。如果本次修改无法将其纳入的话，建议在修改食品安全法的同时，启动对《农产品质量安全法》的修改程序，将《农产品质量安全法》修改为保障食用农产品安全的特别法，以全面、完整地规范食品安全风险。第二，提高食品安全法的法律位阶。要改变食品安全法是行政法的传统观念，建议将食品安全法定位为基本法律，使其法律位阶高于一般法律，以体现食品安全法的核心地位，当食品安全法与其他一般法律冲突时，食品安全法能优先适用，从而保障我国食品安全治理的整体性。第三，加快《食品安全法》配套法规的立法进程。《食品安全法》明确规定了有关食品安全的具体管理办法是由国务院负责制定的，因此，国务院应及时出台有关实施细则，完善与食品安全法有效衔接的行政法规体系，将立法规定具体化。在地方性法规方面，各省应根据本地区的实际情况将法律规定进行细化和补充，体现地方特色和需求，并对法律授权立法的部分如食品小作坊和食品摊贩管理进行规范和完善，尽早实现地方立法与《食品安全法》的衔接。

2、提高食品安全监管机构体系的整体性。第一，尽早确立统一监管模式。建议将农业部门、卫生部门的食品监管职能整合纳入食品药品监管局，建立统一的类似美国FDA的食品药品监管执法机构。鉴于相对统一的监管模式还将继续存在，因此建议在目前的监管模式下要加强食品药品监管部门与农业部门、卫生部门之间的协调配合，合理划分监管边界，明确各自的权限和职责。第二，强化和落实地方政府的食品安全监管责任。建议地方政府将食品安全工作经费列入本级政府财政预算，充分保障食品监管能力建设的经费投入；要将食品安全作为考核地方政府年度绩效的重要指标，并将考核结果作为对地方政府领导个人考核评价的重要内容；要建立食品安全行政问责机制，规范食品安全行政监管的渎职、失职行为。第三，加强基层食品安全监管机构的建设。基层特别是广大农村是食品安全监管的薄弱区域，建议加强乡镇级监管能力建设，县级食品药品监督管理机构应在乡镇设立食品药品监管派出机构，构建村级协管网络，并配备必要的技术装备。

3、提高我国食品安全标准体系的整体性。第一，统一食品安全标准。应对现行食品安全标准进行修改和整理，尽快完成食用农产品质量安全、食品卫生、食品质量标准和食品行业标准中强制执行标准的清理整合。第二，根据社会需要提高食品安全标准。食品安全标准的制定应以保障公众健康为宗旨，以食品安全风险评估结果为依据，以公开透明、科学严谨为原则，建议以国际标准为依托，完善食品安全国家标准体系，提高国家标准的通用性、科学性和实用性；对已有食品安全国家标准的，应当及时废止相应的地方标准，避免地方标准之间的冲突和不协调。

（二）增强我国食品安全法律治理体系的开放性

1、增强食品安全治理主体的开放性。第一，培育食品行业协会，强化行业自律机制。食品行业协会的发展需要从法律和制度上进行完善，包括修改和完善社团立法以规范和激励食品行业协会的建立；健全行业协会内部的组织管理机制和自律体制以规范其运作；构建食品行业协会与政府之间的新型合作关系，从制度上保证其自治功能的实现。第二，完善公众参与机制。公众是食品安全的关注者，健全的公众参与制度有利于控制和减弱食品安全风险。完善的公众参与制度应包括：食品安全的立法应体现公众参与，倾听公众的意见，反映公众的安全需求和利益；食品安全执法的公众参与，即通过有奖举报制度弥补政府监管的不足和漏洞，通过公众的民主参与对监管部门的执法进行监督和制衡；食品安全司法的公众参与，即通过完善的食品安全公益诉讼制度和食品安全损害赔偿制度维护公众及消费者的权利。*参见阮兴文：《论食品安全监管公众参与机制》，载《理论月刊》2009年第4期。

2、增强食品安全信息的开放性。第一，加强食品安全教育。食品安全教育是预防食品风险的重要措施，我国应将食品安全的宣传公益化和制度化，在国民素质教育内容和中小学相关课程中增加相关内容，利用各种新闻媒体和渠道，开展食品安全科普活动，普及食品安全知识和相关法律法规，增强消费者的食品安全意识和识别能力，改变信息不对称的局面。第二，要健全食品安全信息公布机制。建议依托政府机构现有的电子政务系统，整合各监管部门有关食品安全之讯息平台，建立食品安全信息通报与会商制度，实现各地区、各部门信息互联互通和资源共享。要扩大食品安全信息的披露范围，不仅要包括食品安全总体趋势、食品安全日常监测信息、食品安全事件信息和食品企业信用信息等，还应包括食品安全风险评估信息、食品安全风险警示信息等。要完善国家食品安全资讯网络，逐步建立全国统一的信息公布平台，加强食品安全信息发布的准确性、及时性和透明度，使消费者于第一时间掌握食品安全相关讯息，并实时反应，以保障消费者的知情权，维护食品安全。

（三）强化我国食品安全法律治理体系的动态性

1、加强动态治理。第一，治理理念的动态调整：从粗放、被动治理到精细、能动治理。从食品卫生法修改为食品安全法体现了治理理念的动态调整，即从侧重于食品的表面现象转入到要更加注重食品内在的安全。我国需要改变过去粗放、被动、事后处罚型的监管方式，将其转变为食品风险监测、风险评估与危害处置相结合的治理模式，走精细、能动治理的道路。第二，治理手段的动态调整：从危害治理到风险预防。《修订草案》确立了全过程预防和控制并将其落实在食品链的各个环节中的思想，实现了从消极预防到积极预防的转变，但其治理手段仍有可完善之处，例如，欧美发达国家已在其国内强制实施了危害分析与关键控制点（HACCP）体系，以预防与控制从食品原料生产、加工到贮运、销售等全过程可能存在的潜在危害，我国目前仅针对出口食品的企业鼓励其建立并实施HACCP管理体系，以扩大我国食品的出口。面对不断发展的食品风险和日益提高的人民食品安全需求，我国应逐步推动HACCP体系的实施，从出口企业扩大到所有国内企业，从鼓励发展为强制。

2、加强源头治理。第一，强化农业生产资料的管理。为了从生产源头上把关食品安全，我国应积极辅导和帮助农户依法使用各项农业生产资料，包括肥料、农药、动物用药品、饲料等。农业主管机关应加强农药检查机制和剧毒农药管理，加强兽药的查验登记与使用管理。第二，加强农产品生产认证管理。鼓励食品生产企业和农户参加无公害农产品、绿色食品、有机农产品的认证，进一步规范认证机构，加强证后标志管理，维护品牌信誉，确保消费者的安全利益。第三，完善食品安全追溯系统。要逐步建构食品生产、流通和销售过程的信息之传送、查询和追溯平台，积极采用包括物联网和云计算等新技术，将可追溯食品的种类从肉菜扩展到更多的主要食品，将追溯系统的覆盖区域从大城市发展到更多城市和地区。*参见邓辉强：《运用系统思维创新食品安全治理机制》，载《中国公共卫生管理》2012年第1期。政府应提供专项建设资金支援食品追溯体系的建设，并为食品生产企业提供硬件设备支持和技术培训支持，对参与实施追溯系统的农产品生产企业和农户给予补贴。

[责任编辑：吴 岩]

Subject:Legal Governance of Food Safety Issues in a Perspective of System Theory

Author & unit:ZHANG Zhixun（Legislation research center，Nanchang University，Nanchang,Jiangxi 330020，China）

System theory has been effectively applied in legal studies in China and it has great significance to improving the food safety management in china. In regard to the integrity of the theory, China has a weak legal system of food safety, the same as the food safety supervision system and the food safety standard system; In regard to the openness of the theory, china has a limitation in both the food safety governance subjects and the access to food safety information; In regard to the dynamity of the theory, China is bleak in both its food safety philosophy and the management mode. Therefore, it is necessary to expand the food safety laws , with the Food Safety Law as the cornerstone and related regulations improved. It is necessary to unify the supervision mode, with the supervision responsibilities of the local governments and grass-roots supervision capacity strengthened. It is necessary to unify and improve the food safety standards to increase the overall food safety governance. It is necessary to fostering the food industry associations and the mechanism of public participation. It is necessary to strengthen the food safety education and to improve the information disclosure mechanism to improve the openness of the food safety governance. It is also necessary to adjust the management philosophy and style, and improve the tracking system to strengthen the dynamity of the food governance.

system theory; food safety; legal governance

2014-12-06

本文系教育部课题《我国进口食品安全监管法律问题研究》（13YJA820076）、江西省高校人文社科重点研究基地课题《食品安全综合治理法律机制研究》（JD1408）的阶段性成果。

张志勋（ 1973-），男，江西上饶人，法学博士、南昌大学立法研究中心研究员，南昌大学法学院副教授，研究方向: 刑事法治。

D901

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1009-8003（2015）01-0099-07