缅甸国际角色的定位与演变趋势分析

项 皓 张 晨◎

缅甸国际角色的定位与演变趋势分析

项 皓 张 晨*◎

国际角色是对外决策分析中的一个重要概念，一国的国际角色包含角色认知和角色扮演两部分。国际角色拥有深刻的国内和国际根源，根据国内根源的紧迫性程度和国际根源的限制性层次，可以将国际角色的组合划分为四种类型。近些年缅甸开始的改革进程，一方面重塑缅甸的身份认同和民族主义，另一方面也在推动缅甸积极融入到国际大环境中。通过国际角色的定位来认识缅甸，可以得知缅甸将在世界上扮演什么样的角色，不仅取决于其国内的能力和意愿，也受到国际体系如东亚二元格局的影响。缅甸的国际角色在不断演变当中，其国内政策的选择和调整给了其转换的潜力和空间。

国际角色 身份认同 国际体系 定位与演变

一个国家所扮演的国际角色受到国内外各类因素的影响，不同的国际角色也直接影响着一国在国际舞台上的地位以及其国内政治经济变迁。缅甸从2011年开始了备受瞩目的国内改革进程，长期把持缅甸政局的军人集团将政权交给了吴登盛所领导的文人政府。缅甸新政府上台伊始就推动了一系列政治自由化措施，同时还制定了大力推动经济自由化与促进族群和解的目标。随着缅甸步入政治改革的轨道，以美国为代表的西方国家对缅政策也经历了从孤立到和解的转变。政治解冻带来宽松的社会氛围，但是从2013年开始，缅甸国内局势又持续动荡。先是政府军与克钦独立军的武装冲突，后又有缅甸佛教徒与罗兴亚穆斯林的激烈冲突。这一切让外界对缅甸的改革进程产生质疑，昂山素季更是在最近的一次记者会上直言，“我不认为我们的改革进程依然在进行”，昂山素季对媒体表示，“全球领袖正在重新评估对缅甸改革的乐观态度。*方晓：《昂山素季：缅甸政治改革已经陷于“停滞”》，澎湃新闻，http://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1276071，2014年11月6日

当前，“一带一路”倡议作为中国复兴历史上“丝绸之路”贸易通道的战略，为国内企业的海外发展提供了巨大机遇。“一带一路”战略能否顺利推进与“一带一路”沿线国家的国内政局发展密切相关。缅甸位于“一带一路”战略的重要节点，大国在缅甸的博弈也非常激烈。缅甸对内还面临巩固民主政权、化解民族冲突、缓和宗教矛盾等多重挑战，因此，对缅甸国际角色的定位进行评估应成为当前我国对缅外交的重要课题之一。

一、国内因素对缅甸国际角色的影响

国际角色是一个国家在国际生活当中的指代和定位，国际角色产生于国家与外界的互动当中，但是国际角色的根源却来自于国际、国内两个方面，霍尔斯蒂(K.J.Holsti)是最早将社会学中的“角色”问题引入到国际关系分析当中的学者。根据霍尔斯蒂的划分，国际角色包括角色扮演和角色认知两个方面。*K. J. Holsti, “National Role Conceptions in the Study of Foreign Policy”, International Studies Quarterly, Vol. 14, No. 3, Sep. 1970, p. 245.而在角色认知部分，又包括一国的自我认知和国际社会的评判，国家必须要权衡好自我认知和外部期待之间的关系，进而扮演自己的角色。根据庞珣在《国际角色的定义和变化——一种动态分析框架的建立》所给出的归纳，影响国际角色的国内根源包括身份认同、民族主义和意识形态三个方面。“在国际角色的研究中, 它们经常被看成是独立的概念, 但这也并不意味着研究者们忽视它们之间的关联和互动。”*庞珣：《国际角色的定义和变化——一种动态分析框架的建立》，载《国际政治研究》，2006 年第1 期，第133-143页

(一)身份认同

自1044年形成初步统一的国家之后，缅甸历经了蒲甘、东吁、贡榜三个封建王朝。英国在发动三次侵略战争后于1886年将缅甸纳为英属印度的一个省。1937年缅甸脱离英属印度直接受英国总督统治。1942年太平洋战争中缅甸被日本占领。1945年缅甸独立运动兴起后英国重新控制缅甸。1948年1月4日，缅甸脱离英联邦并宣布独立，成立以吴努为领导人的民主议会制政府。1962年，奈温将军发动军事政变，成立革命委员会。1974年1月，军人政权颁布新宪法，成立人民议会，组建“社会主义纲领党”，奈温本人出任纲领党主席。1988年7月，缅甸国内爆发游行示威，以苏貌将军为首的军队接管政权，宣布废除宪法，解散人民议会和国家权力机构，并将国名由“缅甸联邦社会主义共和国”改名为“缅甸联邦”。在1990年举行的全国大选中，昂山素季领导的“全国民主联盟”(以下简称民盟)获胜，但军政府以应先制宪为由拒绝交出政权。2010年11与，缅甸举行联邦议会的选举，开始了向民选政府的转型。2011年2月，吴登盛通过大选成为总统。吴登盛领导的新政府很快表达了将全面推进政治民主，克服经济危机的决心。

国家的身份认同是集体身份认同的一种。“这种身份认同给政府提供了独特的行为原则以及国家的社会和经济行为的主要焦点。”*A. D. Smith, National Identity, Reno: University of Nevada Press, 1991, p. 70.缅甸构建国家身份认同的需求十分强烈，这从20世纪末以来缅甸积极推进更改国名和搬迁首都等便可见一斑。缅甸正处于从威权政体向自由民主制的转变当中，其政权构建合法性主要依赖于以下三种途径：一是选举的正当性；二是经济的发展水平；三是意识形态控制。选举的正当性赢得部分民众对国家身份的认同和支持，经济的发展保障了这种理解，意识形态则在更广泛的文化领域强化了民众对新政府的肯定，潜移默化地影响着人们的观念。经过20多年的军政府统治，新军队集团已经建立了一套能够被许多缅甸人所认同的政权运作模式，尽管饱受西方政府的封锁和西方媒体的诟病，但是上至军方代表和在位的缅甸政府官员，下至底层百姓，已经对这种体制保持一定的认可。相反，西方国家所宣扬的“民主与自由”与他们的实际利益并没有多少契合点。

(二)民族主义

缅甸是一个多民族聚居的国家，1948年以来中央政府一直致力于“一种语言、一个民族、一种文化”*〈缅〉连`H`沙空：《缅甸民族武装冲突的动力根源》，乔实译，载《国际资料信息》，2012 年第4 期，第11页。的民族国家构建。缅甸在推动民族国家的建构过程中，采取的是相对保守的族群政策。根据缅甸官方的数据，缅甸的种族和宗教信仰都比较庞杂(见表1)。

表1 缅甸人口种族和宗教信仰*资料来源：Network Myanmar,“The Union of Myanmar-Basic Data”，http://networkmyanmar.org/images/stories/PDF/stats2009.pdf

由于历史发展中存留下来的各类原因，缅甸各少数民族在政治、经济和文化等方面与缅族存在较大差距，加上政府对少数民族一直没有特殊的民族倾斜政策，致使单一民族政策平等的表相后隐藏的是巨大的不平等，最终激化缅甸国内民族矛盾，导致20世纪60年代以后众多反政府武装力量的出现。缅甸的种族纷争以及对国家认同的不强，影响了缅甸的政治、经济和文化发展，也对缅甸目前的改革进程产生深远的影响。

早在1961年10月，缅甸政府将佛教定为国教时，就引起了其他宗教信徒的不满，不同宗教间流血冲突不断。缅甸宗教冲突又与民族矛盾相联系，导致民族裂痕加深。缅甸许多少数民族武装划地自管，武装对抗中央政府，国内民族问题演化为持久的武装冲突。奈温就曾经说过，“缅甸有多少个少数民族就有多少支反政府武装”。政府对于少数民族武装的惟一态度就是武力镇压。由于政府军主要由缅族人构成，因此民族问题在武装对抗中愈加不可调和。

(三)意识形态

建构主义大师温特认为，观念在国际事务中具有建构的作用，权力与利益的意义与内容来源于观念，单纯用权力和利益无法解释国家之间的关系。*亚历山大·温特：《国际政治的社会理论》，秦亚青译，上海：上海人民出版社，2007年版，第31页意识形态作为政治文化的一部分，既可以被看作是身份认同的一部分，也是民族主义的一部分。多年来，缅甸的政治认同和政治文化一直是被广泛关注的研究对象。从社会科学的观点来看，意识形态是一套具有内在一致性的思想观念，不管目的是维护、修正还是推翻现存的权力体系，它都提供了有组织政治行动的基础。*安德鲁·海伍德：《政治学》，张立鹏译，北京：中国人民大学出版社，2006年版，第44页在本研究当中，意识形态更多地被理解为官方的意识形态，对社会成员的政治实践活动起着指导及规范作用。对于缅甸民众个体而言，参与政治实践活动的态度及倾向总是受特定的意识形态的影响及制约。

意识形态对一国国内政治和对外政策的正常运行起着某种支撑作用，任何国际角色的扮演都需要与之相适应的意识形态，一旦这种和谐的关系被破坏，就可能导致政治体系的生存危机，甚至是解体。意识形态能够维持和延续的重要前提是其合法性的存在，这种合法性主要来源于社会成员对政治体系心理上的认同意识。这种认同，意味着社会成员对自己与体系间的归属关系以及体系所确立的行为规则的承认。有了这种认同意识，社会成员才能在政治实践活动中自愿地为政治体系的正常运转提供必要的支持和资源。意识形态是影响一国国际角色的内在的无形力量，内含着对政治发展前景的向往，并通过其旷日持久、潜移默化的作用制约或推动政治发展的进程。政治发展过程中政治价值观的冲突，将成为政治体系变革和发展必须面临和解决的难题。

缅甸民众大多数都信仰佛教，这在一定程度上影响了国民对于革命、西方式民主以及国家未来的判断。民盟作为拥有国内和国际声誉的反对党，一方面它主要代表的是缅族人的利益，没有获得占人口一定比例的缅甸其他少数民族的支持。另一方面，民盟内部也出现了分裂，新成立的全国民主阵线就是一个例子。对于其领袖昂山素季本人来说，她是一位值得尊重的民主精神领袖，但不是亲力亲为的革命者，在长期的软禁过程中也没有得到与其声望相匹配的执政经验。她的家世和教育背景，既让她在缅甸获得了很高的威望，同时也有很多缅甸人认为她既不草根，又过于西方化，不能代表缅甸未来的全部希望。缅甸的意识形态既有昂山素季所带来的自由民主制的希望，也有军政府长期执政带来的独特影响，陷入非此即彼的争执当中。近年来昂山素季和缅甸当局的态度都有所缓和，体现了他们在寻求解决问题时价值观的趋同倾向。

二、角色认知的外部根源

国际角色认知的外部根源是国际体系以及国家在国际体系中的位置和对该位置的认知，这种国际体系既是国际角色确立的外部条件，同时也是国家国际角色扮演的场域。一个国家所处的国际和区域性的格局影响到一国的国际角色认知，这种认知反过来会作用于一个国家的国际角色扮演，从而又对国际体系产生影响。在区域问题的研究当中，每一个国家都有自己的位置，深受一国的国力大小以及当政者的外交策略和态度的影响。国际角色的外部根源一定程度上回馈给国内改革和变迁的压力，因而一国国际角色的重新定义也会对地区发展产生重大影响。对于缅甸所处的东亚地区，这一地区呈现出的独特的二元格局是研究的关键。

东亚作为世界上经济政治最为活跃的地区，广义上的东亚在地理区位上涵盖了东北亚和东南亚地区两部分，同时其政治经济在当前又表现出特殊的二元格局状况，即“经济领域以中国为中心，安全领域以美国为中心”。它表现在东亚国家在经济上与中国互相依赖，联系不断加强。有学者认为中国与许多东亚国家已经形成深度经济相互依赖的关系。*周方银：《东亚地区的安全关系与经济关系呈二元分离格局》，中国社会科学网，http://niis.cass.cn/news/2012/11/574221.html但是在安全领域，美国在东亚的军事力量部署目前占有绝对优势地位，尤其是在“重返亚太”的战略背景之下，美国试图进一步巩固同日、韩、澳、菲等盟国的同盟关系，加强与新加坡、印度尼西亚、印度等安全伙伴的军事安全联系，从而在东亚构建出更强大军事安全网络，强化其在亚洲的军事存在。作为东亚一员的缅甸重返国际舞台，最重要的考虑是如何处理中国和美国的关系，或者说如何在特殊的二元格局中选择站位还是保持独立性。

美国是东亚安全领域的主导国和领导者，其各项发展指标均居于世界前列。根据中国社会科学院编撰的《全球政治与安全报告(2012)》，“美国作为超级大国，具有多方面的优势，其他国家与它相比，不在一个档次上。美国除了在社会发展、可持续性、安全与国内政治三项上得分较低之外，在其他项目上都居于前列。其中，经济、军事、科技和国际贡献四项都居第一位，资源居第二位。”*李慎明、王逸舟主编：《全球政治与安全报告(2010)》，北京：社会科学文献出版社，2009年版，第274页。综合考虑美国在东亚地区的各项影响力，包括其对东亚国际体系以及议程设置的操控能力和强大的主导性，美国超级大国的地位不会动摇。对美国而言，美缅关系是美国全球战略的重要一环，奥巴马上台后，积极与缅甸当局接触，缓和关系，使得两国关系从紧张的局面逐渐走上正常化的道路。

而另一方面，作为东亚经济领域的主导者，中国的实力也是缅甸政府不能忽略的重要因素。作为最大的新兴发展国家，经过三十余年的发展，中国的经济迅速崛起，并保持了较高的增长水平。同时，中国的国际地位明显上升，影响力不断增强。国际上新近出现的G2,G4,G20等，无一不包括中国。亚太经合组织第二十二次非领导人正式会议在中国的主导下展开，中国的国家战略部署在此次会议上得到充分凸显并得到相关国家的支持和参与，这都说明中国已经成为一个具有世界影响力的强国。此外，美国重返亚太和战略重心的东移也是针对中国日益崛起的战略调整，鉴于缅甸重要的地缘政治价值，美国积极尝试将其纳入对华战略圈的一环。同时中国为了反封锁也将进一步强化与缅甸的传统联系。这样，缅甸便成为中美两国重要的争夺对象。

总体上，缅甸与中国联系紧密，尤其是新军政府时期，不断受到以美国为首的国际社会排斥和打压的缅甸与中国保持长期合作伙伴关系。在这种合作框架下，中国加强对缅投资，提供缅甸必要的军事物资，同时援助其基础设施建设。与此同时，中国获得缅甸丰富的原材料、能源。但这种合作伙伴关系在外界看来是不正常的，尤其是伴随缅甸民主化进程的推进，具有高度民族主义情绪的缅甸民众在反对军政府的同时也反对中国政府，他们认为军政府的统治得到中国的支持。这样，从政治领域来看，缅甸民主转型导致中缅传统合作伙伴关系受到挑战，尤其是美国等西方国家力量的介入，可能会进一步改变传统中缅关系的规范和实践。而从经济领域来看，目前缅甸政治领域的改革已经波及到了经济层面，同时能否赢得民众支持的关键在于能否促进经济发展并给民众利益带来实惠，这为经济增长提供了新的经济机会和潜在的放大镜的效果。同时东亚经济发展又是在中国主导之下，这就进一步凸显了东亚二元格局对缅战略选择的影响。

缅甸国际角色的定位还包括缅甸在东盟中的角色和作用。东盟作为东南亚国家处理与主要大国以及有关国际组织关系的最重要区域组织。东盟的成立和发展虽然给东南亚各国带来了经济、政治等各方面实力的大幅提升，但相对而言还是处于较低的水平。并且，东盟的发展深受二元格局的影响，对中国和美国的依赖都很深，缅甸的国际地位一定程度上与东盟荣辱与共，这需要缅甸在以个体面对中美两国的同时，还要考虑以东盟成员的角度来进行角色定位。

三、缅甸国际角色的定位与演变趋势

研究缅甸的内外部根源最终是为了了解两者在怎样的相互作用中会产生什么类型的不同角色定位。对于国内根源的身份认同、族群意识和意识形态，在缅甸复杂的人文环境中处于彼此强化的地位。根据庞珣的定义，内部根源的功能性特征将其划分为“紧迫性”和“非紧迫性”两类，*庞珣：《国际角色的定义和变化——一种动态分析框架的建立》，载《国际政治研究》，2006 年第1 期，第133-143页。虽然更多时候一国的国内根源是混合型的。对缅甸各民族成员来说，他们首先自认为是民族和族群成员，其次才是作为缅甸的国民，他们对本民族的认同超越了对国家认同，加剧了政府当局创建民族主义的迫切性。而在意识形态方面，虽然缅甸最近一段时间进行着令人瞩目的，在大方向上似乎符合美国期待的内部改革，但这种改革与其说是受到美国施压的结果，倒不如说是缅甸国内政治、经济、社会发展的逻辑使然。*王伟男：《美国‘重返亚太’战略的实施路径及其制约因素》，载《教学与研究》，2013年第1期，第63-70页。对于西方式的自由民主制，缅甸并未照搬，而是希望通过强调缅甸国情的特殊性发展出属于自己的一套现代政治体系，体现在缅甸宪法中仍然涵盖了大量保守的因素，比如保留军队的绝对权威。

因此根据国家国际角色定位和转换的内部根源，缅甸应当正处于高度紧迫性的位置当中(见表2)。对于影响国家国际角色的外部根源来说，其功能特征也被分为“高度限制”和“低度限制”两大类型。国家目前所扮演的角色与国际体系的期望值差距越大，那么这种外部根源就成为“高度限制”其发展的因素。国家角色最终的展示是在国际平台当中，那么对于缅甸而言，是否要融入东亚既有的二元格局还是另辟出自己的安全道路都与其外交选择息息相关。按前文分析，缅甸所处的东南亚的地缘政治重要性日益得到关注，东南亚将成为各主要力量角逐的舞台，如加尼山(Ganesan)所言，“域外大国一直决定着东南亚国际关系发展的形式和内容。”*N·Ganesan, “ASEAN’s Relation with Major External Powers”, Contemporary Southeast Asia, Vol. 22, No. 2, 2000, pp. 258-278.东亚既存的二元格局是缅甸所面临的最大的外部体系限制，中国和美国的影响力也是缅甸外交考量的重中之重。同时，东南亚国际合作机制与区域体系呈现复杂性和嵌套化的特征也给缅甸的抉择带来影响，缅甸参与大湄公河次区域合作就是一个例证。20世纪90年代初，以澜沧江—湄公河为主轴的次区域经济合作悄然兴起，目前已形成了各种合作机制，除由亚洲开发银行倡导的“GMS经济合作”之外，还有东盟主导的“东盟—湄公河流域开发合作”，中、老、缅、泰四国毗邻地区的“黄金四角经济合作”以及老、泰、柬、越四国的“湄公河流域持续发展合作”等。这些区域、次区域合作机制之间层层关联和嵌套，也使得缅甸与各方的合作呈现重叠低效的状态，因此将外部根源考评为“高度限制”(见表2)。

表2 缅甸国际角色的国内根源定位

根据内外根源叠加的综合考虑，能够得到国家国际角色定位和转化的四种类型，即“高度体系限制—高紧迫性”、“低度体系限制—低紧迫性”、“低度体系限制—高紧迫性”、“低度体系限制—低紧迫性”。最后一种情形是最温和也是最难改变的。在这种情形下，国内政治体系不能给当局施加太大的压力，国外主要行为体和国际格局也承认其国际角色和作用，因此是最理想的状态。而根据对缅甸的分析，其正处于第四种即国内改革动力强劲，国际角色上者亟需再定义的情形(如图1所示)。如果处理不好国内外各类复杂交织的因素，国际角色定位和转换将表现得相对激烈和富有冲突。

表3 缅甸国际角色的国际根源定位

图1 缅甸国际角色定位及其趋势演变

四、缅甸国际角色再定位的展望

缅甸的民主化进程对国内和国际都产生影响，缅甸将如何构建国家的身份认同以及其将在东南亚甚至是整个国际舞台扮演什么样的角色都是值得研究的问题。从第四区域到第一区域的转化是一个十分漫长的过程，其间可能会历经到第二、三区域的动态转化。这四大类型并非彼此孤立的，而是处在不断的运动和变化当中。国家国内身份认同的膨胀可能会萌发国际野心，导致外部体系的限制随之改变，可能出现类型二。在东南亚，美国已经有两个正式的盟国——菲律宾和泰国。如果缅甸忽视国内认同的建设而一味追随美国的脚步的话，则有可能转换到类型三的区域。因此，如何处理好国内的资源分配，如何在东亚格局中找准自己的定位都是缅甸改革者需要解决的问题。综合来看，缅甸在寻求国际角色的新定位时可以考虑以下几个方面。

(一)注重解决中央与地方的关系

缅甸是一个多民族聚居的大拼盘，少数民族主要居于边境山川要害，且多数拥有自己的民族武装，长期以来对中央政府的向心力不强，缅甸本部与民族地方发展也极不平衡。缅甸如今面临的最严峻挑战是：一方面要完成自由民主式政治体制的转变，同时要解决长期积淀下来的民族矛盾。既要保障政治体系核心的民主化，又要在相当大的领土范围内完成民族国家整合，缅甸的改革者必须要在这两个相互影响的进程中实现权力的重新分配。缅甸政治改革的推进增强了中央政府的合法性，从而有能力对缅甸各民族武装“软硬兼施”，如缅甸政府通过谈判的方式“收服”了克伦民族联盟，而对克钦独立军则展开了猛烈的进攻。但是，战争或者武力威胁很难建立一种平等的政治秩序，谈判与妥协才是唯一可行的出路。2013年1月16日，民盟主席昂山素季在国会呼吁立即停火，17日缅甸联邦议会发表公告希望克钦独立军放弃战斗，与政府进行谈判。

重视地方不仅体现在对于少数民族的重视当中，还包括对于民间力量的培育。2008年军政府在应对纳尔吉斯飓风灾难的不力，无意中折射出民间社会的潜在能力。仰光和其他地方的个人和团体组织了灾区援助工作，后来他们又和国际非政府组织进行了合作。缅甸民间社会的积极参与源于2010年选举之前，当时军政府开始逐步放松对社会的管制。“一些非政府组织例如‘缅甸出路’(Myanmar Egress)、‘仰光政治学校’(the Yangon School of Political Science)、‘班迪达学院’(the Pandita Institute)和一些非正式组织例如‘读书小组’联合起来，为公民教育和能力建设作出了贡献。民间社会的政治空间急剧扩大，审查制度的结束和媒体的解放又进一步推动了这一趋势。”*大卫·卡穆卢：《两个缅甸：精神分裂的转型》，孙微译， 2014年8月25日 ，http://www.guancha.cn/DaWei-KaMuLu/2014_08_27_260865.shtml只有中央与地方、民间与官方对国家认同都建构起同一的标准和认识，缅甸的发展战略和外交策略才能得到国内的支持。

对于像缅甸这种多族群、多宗教的国家来说，适度强化中央集权的制度安排是必要的。如果中央政府能力和政治权力弱化，国家可能面临分裂风险，高度分权的地区主义安排则又会引发严重的地区、族群和宗教冲突。

(二)克服宪法危机

肖克将缅甸改革的难点归结为国家认同、宗教争端以及潜在的宪法危机。*肖克：《缅甸改革的难点、走势与对华影响》，载《东南亚研究》，2013年第1期，第4-9页这三大难点在实际中互相影响，而宪法授予国家权力，提供政府稳定性，保护人民自由以及为政权提供政治合法性成为决定缅甸未来发展的根基。

尽管一个政体的稳定性受到各种因素的影响，最直接的还是在于政权的结构，也就是它的政权组织架构和它对核心组织的掌控能力。在一国政治体系当中，最重要的是防止政权内的精英和反对派结合，最终破坏政权领导层的权力交接。当然，在任何一个政治体系当中，派系和反对声音都是存在的，但重要的是它们的影响能力在多大程度上直接决定政权垮台的可能性。对于这个问题，美国学者芭芭拉·盖底斯(Barbara Geddes)的三种政权的划分形式可以有效地进行说明。*Barbara Geddes,“What Do We Know About Democratization After Twenty Years？”, Annual Review of Political Science 2, 1999, pp.115-144.盖底斯把威权政体划分为三类，一种是一党执政型，一种是军政府，还有一种是个人掌权型。这是三种单纯的形式，其上还包括彼此之间组合的政权形式。其中，一党执政型是一个政党控制着政治晋升渠道和公共政策的发布。军政府是一部分政军领导人控制着统治大权向公共政策施加压力。个人掌权型是在组织中存在一个超凡魅力的个人，国家的主要领导和决策权偏向于个人的类型。近年来，缅甸的军政府转化为文人政府。以往，领导层的行动是在一种集体的带领作用下进行，当头号人物改变策略和方针时，其下的二号人物必须追随，否则将会面临失败的风险。如今，精英的反对声音在民间容易得到宣传和支持，政府就也随时面临了被“喝倒彩”的局面。按照缅甸政府的改革方案，在威权政体向民主政体的转变过程中，绝大多数高级领导层都保持了较高的领导地位，这种转变是脆弱的，容易受到国内外动荡的影响，也成为影响缅甸国际角色的不稳定因素。

2008年缅甸宪法在很多层面上都受到国内外的批评，作为缅甸改革的法律基础，它保留了军队的绝对权威，且在宪法层次上削弱了地方的独立权。少数民族武装代表并没有获得选举资格，地方议会一年也只能召开一次，少数民族几乎没有受益政治民主化进程中带来的制度优势。一旦少数民族武装的独立思想日渐严重，对于缅甸国家的转型将是致命的打击。

(三)积极开展区域合作

缅甸国际角色的定位与调整是全面的、深入的，对地区乃至国际安全形势都将产生重要影响。20世纪90年代以来，全球化与区域一体化趋势迅速发展，就区域合作来讲，大多数国家都参加一个或多个区域合作组织与安排。全球大部分地区基本为不同形式、不同宗旨的区域合作组织所覆盖，但地区中各种争端或敏感问题等也制约着相关区域内国际组织的一体化进程。冷战时期，东南亚各国只能在大国威慑下各自为营，导致这一地区国际秩序治理的破碎，生态安全环境遭到严重的破坏。同时，长期以来，在泰、马、缅之间因分离主义而产生的矛盾和摩擦也一直不断，如缅甸一直不满于泰国为缅甸的少数民族叛乱分子提供避难所。缅甸若希望能够重新步入国际舞台，其第一步就是融入东亚的一体化发展当中。

(四)重视与中国的经济安全关系

缅甸要想融入东亚格局，就不能不对当下东亚地区安全上依赖美国，经济上围绕中国的二元格局做出回应。目前，东南亚的一些国家普遍采取“两面下注”的策略以最大化自身利益。从地缘政治上讲，中国位于缅甸北部，正在崛起的中国对缅甸的安全与稳定影响较高，缅甸很可能追随东盟各国(如越南等)加强与美国的军事安全议题合作。但事实上，缅甸如果想最大限度利用国际因素发展自身的政治经济，就应当尽早认识到二元格局的弊端，不仅在经济上积极与中国开展伙伴关系，也在安全上注重与中国的合作。

缅甸曾与中国的王朝政府，存在不定期的朝贡关系，但其仪式性大于实质，这种关系也是不连贯的。缅甸清楚中缅实力对比，又不时受到中国周期性政权更迭冲击之苦，这种由历史经验带来的谨慎态度和平衡技能，奠定了现代缅甸处理对华外交政策的基调。安全层面，缅甸少数民族地区的动荡给中缅关系带来一定的影响。边界的安全除了军事方面，还涉及到了从缅甸非法走私毒品问题等，*Gobal Witness 2009, “A Disharmonious Trade:China and the Continued Destruction of Burma’s Northern Frontier Forests ”,A Global Witness Review 2006-09, www.globalwitness.org/sites/default/files/import/a_disharmonious_trade_pages_1_15.pdf这些都不时影响着两国关系。不过，在经济层面，中国投资在缅甸受到挑战，如密松水电站停建，但中国在缅投资并未完全终止。因为中国也在根据缅甸国内的形势变化，逐步调整了外交政策，同时强调双边关系的民间基础，加大对缅民间以及多边公共外交的力度，逐渐调整原来“只跟政府打交道”的方法，广泛接触包括昂山素季在内的各派力量。在受到西方制裁的艰难时期，缅甸军政府曾倒向中国，如今缅甸突然重返地缘战略舞台，两国要在更广阔的国际市场上考虑彼此的战略关系。

结 语

从国内政治角度研究一个国家角色的定位，是国际制度理论的一个重要方面。在当前的西方国际制度理论研究当中，忽视国内政治因素的现象逐步得到扭转，国际制度研究与国际政治因素的互动因素不断涌现且逐步深入。当前缅甸在外部面临东亚二元格局的压力，美国试图从价值和安全层面对缅甸施加自己的权威，缅甸重返国际舞台需要重新定义自身的国际角色。在国内，缅甸的民族主义和身份认同都处在逐步形成中。综合内外部因素来看，高紧迫性和高体系限制将困扰缅甸国际角色的转变。因此，为了改善国际地位，提升国际影响力，缅甸应当在国内注重中央与地方关系的平衡，安抚少数民族情绪，同时化解潜在的宪法危机。在外交策略当中，缅甸也应积极参与到东盟的事务当中，缓解与周边国家的关系，同时在面对中国和美国的“示好”时，为了自身利益的最大化，缅甸可以超越东亚二元格局的局限性，在安全和经济问题上积极与中国靠拢，同时注重发展与美国的合作，进一步消除国际制裁给缅甸带来的不利影响。

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53-1227(2015)03-0049-15

* 项皓:苏州大学老挝—大湄公河次区域国家研究中心兼职研究员，苏州大学政治与公共管理学院研究生;张晨:苏州大学政治与公共管理学院副教授