立法保障高素质学前教育师资：美国经验及启示*

沙莉

（首都师范大学，北京 100048）

立法保障高素质学前教育师资：美国经验及启示*

沙莉

（首都师范大学，北京 100048）

幼教师资水平是保证学前教育质量与可持续发展的关键因素。近年来美国联邦层面制定并出台了一系列重要法律，保障并不断提高幼教师资水平，有效促进了学前教育发展。美国保障高素质学前教育师资的经验主要可概括为五个方面：通过法的制定体现政府对师资问题的高度重视；不断明确并提高幼教资质要求；加大财政投入以提升幼教师资水平；加强幼儿教师教育与专业发展；保障幼儿教师的基本权益。美国发展学前教育的经验对我国提高幼教师资水平、促进学前教育事业发展具有重要的启示。

幼教师资质量；学前教育立法；美国经验

美国教育、美国学前教育的发达举世公认，其教师队伍的不断壮大与师资质量的逐步提升也有目共睹。而美国的学前教育也曾经面临多方面的严峻挑战，甚至有些方面仍处于危机之中，美国政府面对这些问题与挑战最为有力的武器之一即通过立法保证高素质的学前教育师资，进而保障美国学前教育质量。

一、美国立法保障高素质学前教育师资的主要经验

（一）联邦立法凸显对师资问题的高度重视

20世纪80年代，随着《国家处于危机之中：教育改革势在必行》、《准备就绪的国家：21世纪的教师》、《明日教师》等指导性报告的发布，美国教育改革的目标直指教师教育，掀起了一场轰轰烈烈的教师专业化运动。此后的二十余年间，教师问题持续成为美国教育改革关注的焦点。在这样的大背景下，学前教育领域的师资问题同样成为各界人士关注的热点，美国政府日益认识到：对美国“未来发展最有影响力的人物就是美国的教师”［1］，而幼儿教育领域则是提高教师素质过程中最需要关注和聚焦的领域［2］。美国联邦政府对学前教育师资的这种重视并未仅仅止步于认知和倡导的层面，而是进一步通过制定和修订多部法律，对包括幼儿教师在内的教师资质要求、培训与专业发展、工资待遇、责权利等多个方面进行了细致、严格的规定，一系列重要法律先后出台，较有代表性的有《提前开始法》（Head Start Act，1981）、《2000年目标：美国教育法》（Goals2000：Educate America Act，1994）、《高等教育法修正案》（Higher Education Amendments of 1998）、《不让一个儿童落后法》（No Child Left Behind Act，2002）、《入学准备法》（School Readiness Act，2003），以及陆续审议的《幼儿园及中小学教师激励法案》（Incentivesto Educate American Children Actof 2005）、《全体儿童的优秀教师法案》（Teacher Excellence for All Children Act of 2005）、《培养、招募与聘任教育专业人员法案》（Preparing,Recruiting,and Retaining Education Professionals Act of 2005）、《学前班入学法案》（Prekindergarten Access Act of 2005）、《教育专业人员免税法案》（Professional Educators Tax

Relief Act of 2006）及《教师中心法案》（Teacher Center Act of 2006）。上述已经通过的法律和陆续审议的法案的数量之多，聚焦之集中，足以反映出美国联邦政府对包括学前教育阶段在内的师资问题的重视程度。

（二）明确并持续提高幼儿教师资质要求

确保高质量学前教育师资的一个有效手段就是明确并不断提高幼儿教师的资质要求，创立并完善合理的教师资质认证体系，建立和执行相应的教师资格证书制度。在美国，联邦政府在规定和不断提高幼儿教师资质要求方面正在发挥越来越重要的作用，此方面的规定也在多部学前教育法律中出现。如《提前开始法》中就有专门条款对“提前开始”项目中幼儿教师的资质要求进行了详细规定［3］。依据该法第9843a条规定，凡从事“提前开始”课堂教学的幼儿教师均应满足专业要求和学位要求两方面的资质要求。专业要求包括四个方面：一是专业学习的要求，即制定计划并完成针对促进儿童身心发展的专业学习；二是环境创设的要求，即创建和维护一个安全、健康的学习环境；三是要能够帮助儿童社会性与情感的健康发展；四是与儿童家庭沟通的能力要求，即教师应鼓励儿童家人参与“提前开始”项目，并促进儿童与其家人之间和谐关系的发展。学位方面则规定2003年9月30日之前全国至少有50%的“提前开始”教师拥有协士学位或早期儿童教育的高级学位。2003年修订案中对“提前开始”教师任职资格的要求进一步推进，要求从2011年9月30日起，所有任职于“提前开始”机构的教师均要拥有儿童早期教育的协士、学士或更高学位。而在2005年颁布的《为入学做好准备的提前开始促进法》更是延续这一趋势，对“提前开始”教职人员的资质条件提出了更高更详细的规定。上述立法无疑传递着这样一个信息：虽然学前教育处于整个教育系统的起始阶段和基础阶段，但对其师资的要求却不能因此而降低，反而更应引起重视，应不断对幼儿教师资质制定更高要求和更加完善的法律规定。美国不仅通过立法明确和不断提高幼儿教师资质要求，而且对幼儿教师资格认证也制定了相关法律规定。如《不让一个儿童落后法》第1119条规定：在2005-2006学年结束之前，美国所有教授核心课程①的教师（包括幼儿园和中小学教师）都必须达到“高级资格”要求，同时终止使用所有教师临时证书，而“高级资格”教师的必备条件是：必须拥有学士学位；持有州完全合格证书；在所教科目上具备应有能力。幼儿园和小学新教师必须通过本州举办的课程领域考试来展现其必备的能力，这些课程包括专业科目及阅读、写作、数学等基础科目［4］。

（三）加大财政投入以促进幼教师资质量提升

要提升幼儿师资质量，仅有美好的愿望是不够的，还需要充足的财政投入。正是基于这种认识，也是秉承美国立法的一贯传统，美国学前教育相关法律中均对财政拨款问题进行了详尽细致的规定。《不让一个儿童落后法》在这方面就可称为“具有历史性意义的一部立法”［5］，该法保证了学校将联邦资金用于最需要的领域，这些领域包括聘用新教师、促进教师特别是早期教育教师的培训与专业发展、在关键学科领域（英语、阅读、数学、科学等）提高教师工资收入等。该法中明确规定美国联邦政府拨给各州和地方教育机构用于培养、培训、聘用高质量幼儿园至12年级教师的拨款如下：2002年至少达到31.75亿美元，2003-2007连续5年每年也要保证至少有31.75亿美元的拨款，与此同时，该法还规定了用于其他一些具体的教师培训项目的拨款，如“数学与科学合作项目”等，由此，2002年NCLB规定的联邦政府用于提高幼儿园和中小学师资质量的拨款总额至少在36.25亿美元以上［6］。在2005年提请美国国会审议的《学前班入学法案》中规定的联邦拨款也明显呈现逐年递增的趋势：该法案授权的2006财政年度联邦拨款为20亿美元，2007年为40亿美元，2008年为50亿美元，2009年为80亿美元，2010年则高达100亿美元。依照该法案规定，这笔拨款中的相当一部分要用于学前班教师的各种培训与专业发展，以达到各州对幼儿教师提出的资格要求。

（四）提高幼儿教师培养与在职培训质量

美国学前教育也曾面临教师素质亟待提高的问题，其原因来自多个方面，其中一个重要原因就是幼儿教师职前培训质量不高、在职培训与专业发展机会缺乏，这直接导致了美国幼教师资队伍质量欠佳。正是基于这一严峻现实，美国政府深刻意识到了学前教育师资培训与专业发展对提高幼儿教师整体素质、促进学前教育事业发展的重要性，并

先后在《2000年目标：美国教育法》、《高等教育法修正案》、《不让一个儿童落后法》、《提前开始法》及其修正案中对幼儿教师的培训与专业发展做出了多方面法律规定。如《2000年目标：美国教育法》规定的全美八大教育目标之一就是包括幼儿教师在内的“教师教育与专业发展”目标，规定到2000年，全国教师将能够参加旨在持续提高其专业技能的各种项目，并有机会获得所需的知识和技能，以帮助所有美国儿童为下世纪做好准备［7］。《提前开始法》中则规定：联邦政府拨给“提前开始”机构的款项应用于开展幼儿教师的职业发展项目，鼓励他们持续提高教学技巧和丰富从教经验。2005年《学前班入学法案》第5705条则规定：“获得联邦拨款的学前教育机构应将资金一方面用于学前班教师达到本州规定的幼教资格要求；另一方面应用于使这些教师获得再教育和专业发展的机会。”［8］

（五）保障幼儿教师工资待遇与合法权益

在美国，近年来出现的教师职业倦怠问题日益成为困扰学前教育师资水平提升和学前教育事业健康发展的难题之一，而形成职业倦怠的原因就包括幼儿教师工资偏低、待遇欠佳，以及合法权益没有得到有效保障等几个主要方面［9］。如此一来不免形成“幼教工资待遇与权益缺乏保障——幼教领域不能吸引优秀人才——幼教专业生源差——幼教师资水平低——幼教质量欠佳——公众对幼教成效及幼教职业不认可——幼教工资待遇与权益缺乏保障……”的恶性循环。因此，近年来美国政府为打破这一恶性循环，在提高幼儿教师工资待遇上做出了很多努力，特别是将这方面的政策与规定写进了教育法，以法的刚性形式切实保障幼儿教师工资待遇与职权利。《提前开始法》第9835条就规定，该法授权的联邦拨款中要用于增加“提前开始”项目中幼儿教师的工资、生活补助、相关培训和专业教育，以及用于“提前开始”机构为幼儿教师购买保险等。该法第9848条还规定：对于低于联邦政府规定的最低工资标准的“提前开始”教师，“提前开始”机构应依据工资等级，对其进行相应的工资补偿。《不让一个儿童落后法》诸项规定中的重点之一也包括“提高教师工资待遇”［10］。这无疑从法律层面上为教师解除了后顾之忧，为其顺利开展教育活动提供了有力的法律保障。《专业教育人员免税法案》也制定了对幼儿园教师施行减免税收优惠的相关规定［11］。以上诸法案的制定反映出当今美国政府对提高幼儿教师工资待遇、保障其合法权益的高度重视与推进力度，对改善美国幼儿教师职业境况、促进美国学前教育事业健康发展起着积极促进作用。

二、美国经验对提高我国幼教师资水平、促进学前教育事业发展的启示

（一）立法“刚化”幼教师资价值与重要性

儿童能否接受优质的学前教育，幼儿教师素质的高低甚为关键，幼儿教师在幼儿教育中担当着他人无法替代的重要角色，他在儿童良好行为、习惯、性格和情感态度等的形成及儿童良好学习愿望和能力的促进等方面扮演着引导者、促进者、支助者的多重身份。就学前教育事业而言，一个国家拥有何种水平的幼教师资队伍，也在很大程度上决定了该国能够提供何种质量水准的学前教育。因此，幼教师资问题应该也必须引起各有关方面的重视，特别是需要通过立法明示且“刚化”政府对幼教师资的高度重视。目前由于主客观诸多因素的影响，我国幼儿教师队伍建设中还存在一些问题，主要体现在整体素质不高、资质条件参差不齐、责权利不明确、专业发展机会欠缺，以及福利待遇普遍偏低等方面。而这些问题的出现从根本上讲还是对幼教师资问题的重视程度不够，并且缺乏相关明确的法律法规保障体系。通过前文分析可以看到，美国的学前教育也曾面临教师队伍建设与专业发展的挑战，但通过相关立法，特别是对幼儿教师来源、资质要求、教师教育与专业发展、工资与福利待遇、合法职权利、联邦拨款等多方面的明确规定，将学前师资的价值与重要性落实到法条中，加以法律化、刚性化，由此，其幼儿教师的整体素质正在稳步提高，并对其学前教育事业的健康发展产生了直接促进作用。美国的经验告诉我们：幼儿教育虽然是整个教育系统中最基础的部分，但并不等于对幼儿教师的要求就相应降低，反而更应该高标准、严要求，对教师的各项责权利也应更加明确化与法制化。要想积极应对与合理解决目前我国学前教育中出现的师资困境，首要的任务就是要加强从中央到地方各级政府对学前教育师资问题的重视程度，以法的形式对幼教师资的重要性及相关各方面重要事项加以

规范，这将为稳定幼儿教师队伍、提高幼儿教师整体素质、维护幼儿教师合法权益提供重要法律保障。

（二）立法明确幼儿教师资质要求

由于幼儿教师教育对象——学龄前儿童身心发展独有的特点，以及学前教育对人一生发展的重要奠基作用，要求上幼儿教师必然存在与其他学段教师明显不同的资质特点。美国为促进学前教育发展，提高师资水平，近年来不断出台相关法律，实践证明，明确并不断提高教师资质要求、规范教师资格认证并加以立法保障是美国对幼儿教师进行法制化管理、提升幼教师资水平的有效手段。目前我国在幼儿教师资质要求方面存在的首要问题就是对幼儿教师资质缺乏有针对性的专业化具体规定。尽管现有几部法律法规对幼儿教师的资质条件有一些规定，但都过于笼统、简单，缺乏体现幼教专业性的规定。这与当前我国提高幼儿教师资质水平、规范幼儿教师资格认证、提升幼儿教师整体素质的客观需求十分不符。与此同时，现有法规对幼儿教师的资质要求偏低。而如前文所述，美国《提前开始法》对幼儿教师除“学位要求”外，还有明确、具体的“专业要求”，且资质标准不断提高。借鉴美国相关经验，我国也应制定相关法规，一方面充分体现对幼儿教师更加全面的综合素质要求；另一方面在考虑城乡差距的基础上，应适当提高幼儿教师的学历要求，特别应在城市及其他幼教事业相对发达地区大力提升该标准。基于此，十分有必要制定更加有针对性和体现专业性的法律来对我国幼儿教师的资质要求与资格认证等加以明确规定与规范。

（三）加大对幼教师资的财政投入力度

无论是提高幼儿教师资质要求、加强对幼儿教师的培训与专业发展，还是提高幼儿教师的工资与福利待遇，都需要充足的财政投入保障。只有保证了对学前教育特别是师资队伍各方面发展的财政投入，才有可能吸引优秀人才从事幼教工作并稳定幼教师资队伍。我国面临的现实状况是：学前教育经费匮乏，缺乏基本的经费保障，在全国教育经费的总量之中，学前教育经费所占比例过小，从根本上难于支撑学前教育事业的持续、健康发展。在本来就十分有限的学前教育经费中，用于提高幼教师资水平的经费就更显得捉襟见肘了，特别在农村地区，幼儿教师培养、培训与专业发展等经费更为缺乏。因此，十分有必要将国家对幼教师资培养、资格认证、培训与专业发展、工资待遇等方面的财政投入以法律的形式加以明确和保障，包括财政投入的数额、体制、期限、经费的管理与使用等，这样才能以法律为后盾，为稳定我国幼教师资队伍、提高幼教师资水平、促进学前教育事业发展，提供充裕、专门的财政支持和法律依据。

（四）保障制度化与经常化的幼儿教师专业发展

幼儿教师的专业发展贯穿于职前培养与职后进修的全过程，加强幼儿教师的培训与专业发展，提高幼儿园师资队伍的整体素质，是近年来在美国教育立法中频繁出现的话语。幼儿教师专业化既是提高学前教育质量的迫切要求，又是提高幼儿教师自身素养与社会地位的内在需求。目前我国幼儿教师的培训和专业发展机会和条件还远未得到很好的保障。例如在不少省市特别是农村地区，幼儿教师培训尚未列入教师继续教育工程中。另外，由于经济落后、经费缺乏等客观原因，不少地区缺乏对幼儿教师进行专业教育的条件，加之缺乏幼儿教师的培训规划，使幼儿教师专业发展实际上处于边缘化、非制度化的状态，严重影响了幼儿教师整体素质的提升，也削弱了幼儿教师个体提高自身素质的积极性和内在动力。因此，要想促进幼儿教师专业发展，提高幼教师资水平，通过立法使幼儿教师专业发展明确化、制度化、经常化无疑是当务之急。我国相关法律的制定应特别突出两个重点：一是以法律的形式明确各级政府和单位应承担的各项幼儿教师专业发展职责；二是建立并规范农村及贫困地区幼儿教师的补偿性培训制度，对其培训规划的制定、组织与实施等方面做出明确规定和保障。

（五）明确幼儿教师身份地位，改善幼儿教师工资待遇

幼儿教师合法身份与地位的缺失、工资的拖欠，以及各种应有待遇的丧失或损害，都会直接影响到幼儿教师队伍的稳定与发展，进而严重影响学前教育事业的正常发展。当前，我国幼教领域尚存在教师身份不落实、地位不明确、工资与福利待遇差的情况。特别是很多农村地区幼儿教师长期以来没有明确的教师身份，不能享受教师应有的工资水平、医疗保险、专业培训等待遇保障，严重地影响了我国农村幼儿教师的稳定与质量提升。而美国经验

显示，保障幼儿教师的合法身份、地位与职权利，通过立法确保幼儿教师合理的工资水平，明确并不断提高幼儿教师的福利待遇，给予教师一定程度的税收减免，能够直接激发幼儿教师的积极性，稳定幼儿教师队伍。因此，通过立法明确幼儿教师的合法身份地位与应有权益，明确规定幼儿教师工资、福利待遇、医疗和社会保险等，将是有效改善我国幼儿教师境况、稳定幼儿教师队伍从而确保我国学前教育质量的有效手段与必要措施。

注释：

①核心课程包括英语、阅读或语文、数学、科学、外语、公民与政府、经济、艺术、历史、地理。

［1］［5］Mrs.Laura Bush.Preparing Tomorrow’s Teachers［EB/OL］.http：//edworkforce.house.gov/issues/ 107th/education/nclb/flotus31402.htm，2007-2-1/2010-9-23.

［2］［10］President George W.Bush.Radio Address［EB/OL］.http：//edworkforce.house.gov/issues/107th/education/nclb/bushradioaddress.htm，2007-3-5/2010-10-6.

［3］Ninety Seventh Congress of the United States of America.Head Start Act.42 U.S.C.9831~9852a［EB/OL］.http：//www4.law.cornell.edu/uscode，2008-1-2/2013-6-13.

［4］朱琼敏，洪明.近年来美国中小学教师素质状况和改进举措［J］.教师教育研究，2006，（1）：76-80.

［6］One Hundred Seventh Congress of the United States of America.No Child Left Behind Act［EB/OL］. http：//www.ed.gov，2002-1-1/2010-9-23.

［7］One Hundred Third Congress of the United States of America.Goals 2000：Educate America Act［EB/OL］.http：//thomas.loc.gov/bss/d103/d103laws. html，2001-1-1/2009-3-5.

［8］One Hundred Nineth Congress of the United States of America.Prekindergarten Access Act of 2005［EB/OL］.http：//www.ed.gov，2006-1-1/2009-3-5.

［9］杨秀玉.美国教师职业倦怠根源探析——以巴利A·法伯的研究为中心［J］.外国教育研究，2005，（6）：47-51.

［11］One Hundred Ninth Congress of the United States of America.Professional Educators Tax Relief Act of2006［EB/OL］.http：//www.ed.gov，2007-2-1/2011-8-23.

（责任编辑：李作章；责任校对：徐治中）

Guaranteeing High Quality of Early Childhood Teachers by Legislation: American Experience and Its Inspirations

SHA Li
（Capital Normal University，Beijing 100048）

The quality of early childhood teachers is one of the most important components of the development of early childhood education（ECE）.By analyzing the early childhood education legislation in America，it shows that there’re five distinct features of ECE acts on early childhood teachers：clarifying the attention to ECE teachers by legislation；increasing the qualification level of ECE teachers；increasing financial investment in order to level up the ECE teachers’quality；strengthening ECE teacher education and professional development；safeguarding the important rights of ECE teachers.Moreover，several inspirations are made for frustrating the quality of ECE teachers and promoting the development of ECE by legislation in China.

the quality of early childhood teachers；early childhood education（ECE）act；American experience

G649.21

A

1674-5485（2015）10-0124-05

教育部“十一五”重点委托课题“国际学前教育立法比较研究-经验与启示”（2007—11）；北京市高等学校“青年英才计划”资助项目“发达国家幼儿教师职级资格制度研究”（043155306700/008）。

沙莉（1978-），女，北京人，首都师范大学学前教育学院讲师，博士，主要从事基础教育政策、学前比较教育研究。