英国推进基础教育均衡发展的策略及启示——基于薄弱学校的思考

刘龙珍金玉梅

（1．西南大学教育学部，重庆400715；2．西南大学基础教育研究中心，重庆400715）

外国教育

英国推进基础教育均衡发展的策略及启示
——基于薄弱学校的思考

刘龙珍1金玉梅2

（1．西南大学教育学部，重庆400715；2．西南大学基础教育研究中心，重庆400715）

在追求教育质量和教育公平的理念指导下，基础教育均衡发展越来越成为英国深化教育改革的战略计划之一。以布莱尔领导的新工党执政以来，将基础教育的均衡发展作为突破口，采取了一系列的政策措施：重视教育理念的指导，政府将投入体制的重心上移，重视学校与家庭、社区的合作，扶持薄弱学校，规范监督、评估工作等，取得了良好的效果。英国在基础教育均衡发展方面的诸多成功经验，对促进我国当前基础教育均衡发展无疑有着积极的借鉴意义。

英国教育；基础教育；均衡发展；薄弱学校；策略

20世纪80年代以来，世界各国越来越意识到教育在综合国力中的地位，因此每个国家为了在激烈的国际竞争中保持优势，纷纷将教育放在优先发展的地位，尤其致力于基础教育的均衡发展，以增强本国的教育竞争力。本文以英国为例，谈谈英国基础教育均衡发展的策略及对我国教育均衡发展的启示。

一、英国基础教育非均衡发展的成因

1979年，为了扭转高失业和高通货膨胀并存的“滞涨”局面，撒切尔政府执政后以货币主义经济取代凯恩斯主义经济，认为国家不应该过多地干预经济，主张市场经济的自由竞争。与这一政策相一致，撒切尔政府把工党政府推行的综合学校运动和倡导的教育机会均等看做是一种导致英国教育质量下降的平均主义做法，因此，政府把教育也推向了市场，市场竞争的原理被用于教育。［1］

首先，中央政府通过立法削弱了地方教育当局对学校的控制权，把大量权力给了学校，而且家长可根据学校的教育质量选择学校，从而把家长看做是有选择权的消费者。《1980年教育法案》允许家长选择自己希望孩子进入的公立学校；根据入学助学金计划，申请把自己达到上中学年龄的智力发达孩子送到好的私立学校读书，以孩子的优异成绩来获得助学资格。该法案虽然为底层的子女进入好学校提供了机会，但由于倾向于精英主义，加剧了教育的不均衡。1992年，《原则与多样化学校的新框架》颁布后，为了家长方便择校，所有公立学校必须公布平等合理的招生政策，使家长对子女能否获得入学计划有一个尽可能明确的了解。表面观之，家长择校权利大大增加，实则为了赢得家长的青睐，学校不得不提高自己的办学水平。此时家长会为其子女选择质量好水平高的学校或者特色学校，结果就会造成一些农村和城市的公立学校门可罗雀，变成薄弱学校，最终学校的不均衡化越发凸显。其次，压缩公共开支，削减教育经费。由于失业人口人数的不断增多，人口老龄化愈加严重，造成医疗保障和失业补贴支出加大，进而减少对教育经费的支出，教育经费占GDP的比例由1978—1979年的5．3%降至1985—1986年的4．8%。［2］教育经费的抽取，导致80年代的教育经费紧缩，使英国教育进入“收缩期”。学校的经费不足，导致只靠财政支持的不发达地区的学校无法生存，致使学校的差距拉大。

综上，该时期的基础教育从“公平”转向了“效率”，推向市场的教育越来越追求自身为经济发展服务而获得的效益。

二、英国基础教育均衡发展的策略

在经历了20世纪80年代世界教育改革大潮之后，90年代起世界主要国家的教育改革进入了一个持续与深化的重要发展阶段。英国在国外对教育公平的追求及国内教育发展不均衡矛盾凸显的驱使下，对教育改革日益重视，促成了一系列促进基础教育均衡发展政策措施的出台。

1．重视教育理念的指导，为基础教育均衡发展提供思想保证

1997年布莱尔为首相的工党执政后，在世界各国对教育公平和教育质量不懈追求的背景下，基于撒切尔政府在教育改革中出现的不均衡现象，1998年9月布莱尔政府出版了《第三条道路：新世纪的新政治》一书，指出：“教育是急需优先考虑的重点……有效的投资推动着学校的根本改革，对那些衰落的学校预设目标并加强干预，从而使未来所有的公民都具备工作需要的基本技能，并使大多数人获得更高的水平。”［3］将教育置于优先的地位：通过对教育政策的制定，寻求学校、家庭、教育当局和社区的平衡点，形成合力；教育应该改变精英教育模式，面向所有学生，实现教育的平等化、全民化。

2010年，以卡梅伦为领袖的联合政府上台后，颁布了上台后的第一本白皮书《教育的重要性》。在白皮书中，联合政府对教育领域各种问题进行反思后形成了教育改革的主要理念：首先，自由与责任。卡梅伦联合政府在上台后，便向社会公布了其自由、公平、责任的施政纲领。其次，公平与效率。联合政府认为，应为所有的孩子提供接受教育的机会，需要建立一个平等的教育系统以使那些贫困家庭的孩子可以进入学校学习。［4］几乎历届政府教育政策中都将义务教育均衡发展的思想渗透其中。

2．政府切实担负起责任，将财政投入体制的重心上移，为基础教育提供充足的经费

各地区经济发展水平出现参差不齐的现象导致有些地方政府对基础教育投入力度不足，为了缓解这种不平衡现象，尽可能地实现教育机会均等，英国加大了政府对基础教育的投入。总体上看，英国基础教育的财政拨款占国民生产总值的比例逐年上升。除了常规的教育经费投入，英国还针对薄弱学校进行资金扶持，以改进薄弱学校的建设。2008年，布朗政府认为不管学生的背景如何，对每个孩子都应该有很高的期望，而家庭物质匮乏可能对教育成果产生不良影响。因此，6月10日，实施了旨在提高教学质量、开发每位学生的潜能、让他们获得成功所需的技能和知识的“国家挑战计划”（Excellence In Cities，简称EIC计划）。一方面，政府预期花费0．2亿英镑，给每一所薄弱学校配备“国家挑战顾问”［5］。另一方面，为了吸纳优秀的教师来这些薄弱地区任教，政府将会有专门资金对在“国家挑战计划”区执教三年的教师以津贴的形式进行补助。2011年4月，卡梅伦政府致力于消除弱势儿童和同龄人之间的差距，使得一个不利背景不再是年轻人取得成就和未来参与竞争的障碍，从而实施提高弱势儿童学业成绩的措施——“学生补助金”制度（Pupil－Premium）。［6］该制度是政府对学校另外一种主要的资金补充，通过确保资金到那些最需要获得的弱势学生——有免费校餐的学生或被照顾的学生手中，从而缓解当前基础教育阶段这些弱势孩子与同龄人之间的差距，继而为学生进一步接受教育和获得最好的工作奠定基础。

3．重视学校与家庭、社区的合作，群策群力，实现教育改进

英国在促进基础教育均衡发展过程中，充分吸纳学校、家长、社区等多方资源参与。一方面积极利用社会力量，在办学形式上实现多样化。2010年英国政府最引人瞩目的教育改革新举措就是为使所有学生都能去他们所属地区的好学校而提出的“自由学校计划”（Free Schools）。自由学校是为了满足当地孩子对提高教育的需求，建立在缺少学校的地区或者薄弱的社区。自由学校将促使有才干的教师、慈善机构、家长还有教育专家能够更自主地开办“改变学生生活，挖掘学生潜力”的学校［7］，从而创造一个更美好、更多元化的学校系统。该计划提出使得越来越多的企业、个人愿意投资教育事业，为教育改革增添活力，缓解了部分学校财政困难，也促进了学校教育质量在改革中逐步提高。另一方面，赋予学校尝试新观点的自主性。在推进基础教育均衡发展过程中，学校发挥着重要作用，拥有很大的自由。在《2001年教育法规》中规定：给予学校新的发展空间，如果学校有好的设想、新的教育技能即使是有悖于相关规定，也可以向教育部门提出申请作为实验点。校长及教师在学校的课程设置和教学方法等方面有着顾问乃至决定性的作用。［8］

4．着力扶持薄弱学校、特殊群体是促进基础教育均衡发展的有力举措

20世纪90年代以来，人们开始意识到增强学校内在的自主发展能力、调动内部的热情和积极性是促进基础教育均衡发展的关键因素。首先，提高教师素质是改进薄弱学校的动力源。为了不让每一个区落下的“教育行动区”（Education Action Zone）计划在教师招聘方面规定：薄弱学校可以不受国家规定的教师招聘条例限制，拥有自主招聘教师的权利，根据学校的现状而决定招聘教师的条件和数量。“国家挑战计划”在教师招聘时所招聘的优秀教师需要签约两年，为在职教师设立新的教学硕士学位，教师在工作一段时间后，需要进修，以便教师掌握提高学生学业成绩所需的教学技能，从而有能力缩小儿童成绩的两极分化，给予儿童更好的生活机会［9］，进而防止了教师的流失。其次，学校要重视特殊学生的学习状况。针对天才学生，制定天才计划，提供更多的教育机会，重视个别教育。针对生活在弱势群体家庭或者不利社会背景下的儿童——家庭贫困和学习困难的学生，为这些相对弱势群体提供实用性知识和技能教学，帮助学生重新获得学习的信心和动力。相对弱势的学生与同龄人相比经常表现不佳，为了防止这些学生在中学一开始就处于劣势地位，在这个关键阶段开办帮助弱势学生成功地从小学向中学过渡的暑期学校——“暑期学校”计划。暑期学校课程设置的具体目标：让学生了解他们新学校的环境；允许中学熟悉他们的新学生，包括确定他们可能遇到的任何额外的需求，以便帮助弱势学生在各方面的顺利过渡，确保学生学业的进步和学习能力的普遍提高。［6］

5．规范监督、评估工作，为基础教育均衡发展提供有力保障

教育监督、评估工作在英国基础教育发展中起着重要保障作用，监督部门的职能不仅仅是监督学校的达标情况，重要的是对学校存在的问题提出建设性的意见。根据实际设立监督部门，做好监督工作。在“国家挑战计划”中，除了教育标准局外，增加新的成员——“国家挑战顾问”，它拥有着自主权、监督和评估的权利。顾问对地方教育局进行学校资金的发放有应允权，并监督着资金的运行情况以便使资金用到需要的地方；顾问应该对学校发展状况进行评估，分析不良现象出现的原因并总结经验，以便帮助学校建立一套能识别出成绩不佳学生群体的数据系统；顾问还应就评估的结果和与学校交流期间获得的信息以报告的形式向政府进行汇报，以便保证该计划的顺利进行。［10］除此之外，教育标准局发挥对学校资金运用与分配过程中的监督作用，教育标准局检验需要有理有据。在“自由学校”计划中，教育标准局通过性能表对学生个人情况有适当的了解，以便确认弱势学生。检查重点放在学生群体的成绩，特别是那些符合获得学生奖金条件的学生，确保该举措能够继续进行下去。［7］

三、英国基础教育均衡发展的举措对我国教育均衡发展的启示

《国家中长期教育改革和发展规划纲要》强调均衡发展是基础教育的战略性任务，义务教育均衡发展是保证公民平等接受教育的基本要求，也是我国化解各种矛盾如“择校”问题的重要途径。因此，义务教育均衡发展已经成为我国教育改革的重点、难点又是热点。我国对此出台了一系列的政策措施，为均衡发展探索出了不同的发展模式和道路，但是在有些方面还是存在着不足。虽然中英两国在政治、经济、文化以及教育方面存在差异，我们不能简单照搬英国的做法，但是英国在追求基础教育均衡发展过程中体现出的政府职能、发展理念等方面的丰富经验对我国义务教育均衡进一步发展具有一定的启发意义。

1．进一步明确政府在促进义务教育均衡发展中的责任和职能

首先，政府应转变观念，将重点放在薄弱地区、薄弱学校，不断提高服务新水平。由于历史的原因，长期以来我国政策主要向“重点学校”、“实验学校”倾斜，以便培养社会所急需的人才，这样造成优质教育资源越来越集中于这些学校。英国则将为了防止学校两极化采取了向薄弱地区、薄弱人群倾斜的政策，实现教育的全民化。相对于我国，政府对于改造薄弱学校的政策与建设重点学校的政策相比，比较“柔性”。将多数的优质教育资源集中在少数学校中，与那些普通学校相比，优质学校不仅具有优厚的条件吸引着优质教师，而且有着更大选择空间来选择学生，从而获得越来越多的优势，致使马太效应凸显。因此，政府应该转变转念，将政策向弱势地区尤其是农村地区的薄弱学校倾斜，从而能够创生更多的优势资源。

其次，进一步推进义务教育均衡发展，政府应依法落实发展义务教育的财政责任。一方面应将教育投资体制的层次逐渐上移。义务教育阶段注重的是基础性和公益性，经费的来源主要来自财政的支撑，然而县级政府的财政具有不均衡性，因此，应该由省统筹兼顾，作为投资的中坚力量。根据国家标准，结合本地实际，合理制定财政支持方案，支持和督促市、县级政府履行自身的职责。另一方面，积极利用社会力量拓展投资渠道。社会投入是教育投入的重要组成部分，所以，应充分调动全社会办教育的积极性，拓宽教育投入渠道。1993年，中共中央、国务院发布《中国教育改革和发展纲要》提出，国家财政性教育经费支出占GDP比例要达到4%。在2013年的《政府工作报告》中，国家财政性教育经费支出五年累计7．79万亿元，年均增长21．58%，2012年占国内生产总值比例首次达到4%。说明我国教育经费支出上了一个新台阶，但是据世界银行测算，2000年教育财政投入的全世界平均为4．4%，其中高收入国家平均为5．3%，印度亦已达到4．1%。［11］加之，我国仍然处于“穷国办大教育”的现实中，加大教育投入的形势仍然不容乐观。因此应该以财政拨款为主要教育投入方式，积极利用社会力量拓展教育投入渠道。

2．着眼长远，多种途径破解义务教育阶段择校难题

与西方发达国家相比，我国的择校现象出现的较晚而且现在依旧处在自发的阶段，尚未形成制度。择校现象产生有一定的必然性，择校本就指受教育者要选择一个适合自身的、理想的教育环境，是受教育者选择教育的权利。但是随着我国经济的发展，对受教育者提出了更高的要求，为了让孩子受到最好的教育，在义务教育阶段，家长想方设法（通常是利用自己的人脉、权利、金钱等方式）让子女接受高质量的教育服务，主动放弃学区划分的学校而不断追求最优质的教育资源，产生了“择校热”问题。择校问题的出现，从根本上说，是人民群众日益增长的物质文化需求同相对落后的生产力发展水平这一矛盾在教育领域中的反映，这也成为义务教育均衡发展的“瓶颈”。因此，要加快薄弱学校改造，切实缩小校际差距，着力解决择校问题。

首先，坚持教育公益性原则，形成充满生机活力的办学体制，为化解择校难题提供力量支撑。一方面，合理发展民办学校。在我国虽然民办中小学校有了很大的发展，但是从总体上看，由于民办学校管理机制不完善，缺乏办学资金的保障，当前民办中小学教育的发展滞后于社会经济发展。政府部门应该对民办学校给予一定支持，包括为民办学校提供适当的财力支持，也可以对选择民办学校的学生提供物质上的帮助，保障弱势学生的发展机会。同时积极吸收社会上的闲散资金投入教育，从而保障民办学校提高办学质量，得到家长、学生的认可。另一方面，对于一些薄弱公立学校应该提供人力、物力的支持，实现其特色化发展。政府部门尤其是地方政府应该带头并号召家长、社区等社会力量积极参与进来，构建政府、学校、社会之间的新型关系，为实现学校的发展出谋划策，使得这些薄弱学校向满足学生个性需求的特色学校发展，包括设置相关的特色课程等。同时，及时公布学校的发展情况，提升薄弱学校的可信度，从而引导家长和社会的关注度，疏导生源合理流向。

其次，建立区域性的学校网络，以便形成共享的平台，为适龄儿童少年就近进入公办学校提供保证。“就近入学既能方便学生上学和学校管理，还可以淡化人们的重点学校意识，有助于少年儿童的身心健康及和谐成长。”［12］所以就近入学仍然是一项应该坚持的政策，因此，应该根据就近入学所划的区域建立区域性的学校网络。一方面，区域性的学校网络要实现校校合作。继续开展学校标准化建设，改善贫困地区、农村地区薄弱学校基本办学条件，缩小学校之间的差距，实现优势互补性的学校间资源共享。同时，实现教师交流制度化，扩大优质教育资源的覆盖范围。其次，区域性的学校网络要实现家校及社区的合作。在英国的教育改革过程中，家长往往作为管理者的身份出现，而在我国，尤其是贫困地区，家长往往认为孩子的教育要靠学校，着眼于追求优质资源，导致学校教育与家庭教育脱节。因此，化解择校难题要充分发挥家庭教育在青少年成长过程中的重要作用，加强与学校的合作。家长、社区积极参与到学校发展过程中，及时分享自己的教育经验，以及根据自己的需求提供相关的建议，从而使学校能够产生更加合乎实际的办学观念和办学模式，获得了家长及社会的支持和认可。通过建立区域间学校网络，调动全社会参与的积极性，进一步激发教育活力，满足人民群众多层次、多样化的教育需求。

3．义务教育均衡发展评估要体现发展性、公众参与性，让所有学校都有特色地提升义务教育的质量

虽然教育评估在义务教育均衡发展方面发挥了积极的作用，但是仍然在评估力度、评估尺度等方面存在些不足，需要进一步改进。首先，评估指标体系应实现定性评价和定量评价相结合。评估标准不仅仅是从教育资源方面评估，更要从教育质量方面监控学校发展状况。一方面要在学校建设、资源配置等方面大致遵循一个最低标准，以便学校在完成最低标准后有自由发展的空间。另一方面，评估应该尊重学校自身发展的自主性和开创性，允许学校结合自身特色制定发展目标，实现学校有个性、有特色的发展，而不是整齐划一的发展，从而提高自身的办学质量。其次，评估要坚持公开、公正、公平的原则，体现公众参与。［13］评估不再仅仅是教育督导部门自上而下的检查，从而确定哪个是“重点学校”，哪个是名校，而是学校作为评估的主体，结合社会各界代表自下而上地依据规定的最低标准进行评估。同时，建立结果反馈机制。［14］一方面，教育督导部门应该将评估结果与学校发展情况向政府部门报告，另一方面，政府部门应该及时向社会公开评估的信息。这样就防止了见物不见人、见表不见里的不切实际的评估，从而能保证向家长反映学校真实的特色与发展情况。

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［13］袁贵仁．百年大计教育为本——党的十六大以来教育事业改革发展回顾（2002—2012）［M］．北京：人民教育出版社，2012：119－126．

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［责任编辑：江桂珍］

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1002－1477（2015）06－0108－05

10．16165／j．cnki．22－1096／g4．2015．06．029

2014－10－01

教育部人文社会科学研究青年项目（13YJC880071）；重庆市教育科学规划重大课题（2013－TC－018）。

刘龙珍（1985－），女，河北沧州人，硕士研究生；金玉梅（1976－），女，黑龙江甘南人，博士，副教授，副研究员，硕士生导师。