教育纠纷的多元化解决机制构建问题研究

周刘波

（重庆市巴蜀中学校，重庆400010）

教育纠纷的多元化解决机制构建问题研究

周刘波

（重庆市巴蜀中学校，重庆400010）

随着我国教育事业的发展，教育领域的纠纷出现越发频繁，如何构建一个有效的纠纷解决机制是一个亟待解决的问题。构建多元化教育纠纷解决机制是解决教育纠纷的基本对策：完善教育纠纷多元化解决机制的设计；健全教育纠纷多元化解决机制的立法；倡导非诉讼方式解决教育纠纷的机制；强化法院在学校纠纷解决机制中的核心作用；实现诉讼内外解决机制的协调和整合。

教育纠纷；多元化；解决机制

一、教育纠纷解决机制的基本问题

1．教育纠纷解决机制的基本概念

什么是纠纷解决机制呢，一般认为它是“社会各种纠纷解决方式、制度的总和或体系。”［1］对解决纠纷产生影响的因素是诸多方面的，在分析与研究解决纠纷的具体过程时，“最重要的因素首先是纠纷解决机制，包括各种制度、程序、机构、人员及运作状况，这直接决定着当事人选择采用的纠纷解决途径。”［2］不同历史和文化背景之下，纠纷主体在解决纠纷过程中所选择的渠道是不同的。例如，在传统的西方社会，“审判中心型”是纠纷解决机制的主要特点；相反，东方社会的纠纷解决机制则往往是“调解中心型”。有学者将解决纠纷的方法分成两个类别：“一类是，纠纷主体通过协商，自己来确定解决结果。这并不排除作为调解人的第三人在协商中协助解决纠纷。一类是，将纠纷交付裁决，这意味着由一位理想的不偏不倚的第三人来决定纠纷主体的哪方优胜。”［3］一般而言，纠纷解决机制也可以分成两种：一种是诉讼纠纷解决机制，另一种是非诉讼纠纷解决机制。“社会越复杂，纠纷解决的方式、手段也越丰富，从而构成一种多元化的纠纷解决机制。”［1］

何为教育纠纷的多元化解决机制呢？本文认为，所谓教育纠纷的多元化解决机制，指在教育纠纷的解决过程中，各类纠纷解决方式以其特定的作用和特征，协调并存，形成互补，从而达到满足纠纷当事人不同需要的程序体系和动态的调整系统。

2．教育纠纷多元化解决机制的价值

首先，教育纠纷的多元化解决机制有利于提高解决教育纠纷的效益。这种解决机制的合理之处体现在满足了纠纷主体关于纠纷解决方式多样性的需求。例如，处理常见的学生伤害事故，在事实清楚和责任明确的前提下，不妨以协商途径化解，还可以采用调解方式，请求主管教育行政部门介入，主持纠纷的调解工作。与“走进法庭”提起民事诉讼相比，和解与调解的纠纷解决方式具有更为明显的优势：成本低、快速、方便、非对抗性，有利于高效解决冲突，防止矛盾久拖不决、越积越深。因此，教育纠纷的多元化解决机制能促使纠纷当事人筛选出最大限度节约纠纷解决成本同时又符合自己利益的方式，从而实现教育纠纷化解过程中效益的最大化与效果的最佳化。

其次，教育纠纷的多元化解决机制有助于当事人按照“自治理念”解决纠纷。尊重自治权，倡导私力救济，协商解决纠纷，是多元化纠纷解决机制的重要理念。“多元化”为人们创造了多重选择的可能性，当事人能够根据纠纷特征、成本、情理等因素做出自己的判断。在各类解决纠纷的途径中，使用非诉讼渠道来解决教育纠纷，更体现当事人的“自治意识”，能迅速化解冲突，降低解决纠纷的成本。源于美国的ADR（Alternative Dispute Resolution），意为非诉讼纠纷解决程序。主张解决纠纷时，以当事人之间的自治和协商来有效规避诉讼方式的弊端，缓和解决纠纷过程中的对抗性，也符合解决教育纠纷的要求。因此，将“自治理念”引入教育纠纷的多元化解决机制，既符合“私法自治”的法治精神，也有助于当事人顺利解决矛盾。

再次，教育纠纷的多元化解决机制有助于实现当事人之间纠纷化解的“实质正义”。亚当·斯密的“经济人”假设认为，人必然会追求自身经济利益的最大化。解决纠纷时，当事人是选择程序烦琐、成本较高、时间较长的诉讼方式，还是选择灵活、简便的非诉讼方式解决纠纷？究竟哪种方式有利于实现自身利益？这肯定是值得考量的问题。由于法律固有的局限性和教育纠纷的特征，在个案的解决中达到实质正义往往是非常困难的。ADR以当事人的合意为纠纷解决的依据，纠纷当事人可以根据具体纠纷的特殊性，综合权衡纠纷当事人之间的利益和各种纠纷解决方式的利弊，以最终实现实质正义。因此，教育纠纷的多元化解决机制往往更有利于彻底化解纠纷，实现具体纠纷中的实质正义。

最后，教育纠纷的多元化解决机制还体现了一种“走向和谐”的观念。ADR程序有利于教育纠纷主体（如学校与学生、教师与学生）在平等、融洽的气氛中通过沟通对话减少对抗，达成合意，提高和解的几率，以最终化解纠纷。这种机制的价值还在于能够积极平复当事人之间的情绪，弥合他们之间的裂痕，重新建立起信任和理解的关系，促进教育活动的和谐、有序开展。所以，“ADR的发展反映并促进着一种时代理念和精神的变化，即从对抗对决走向对话协商，从单一选择走向多元化，从胜负决斗走向争取双赢。”［1］

二、当下我国教育纠纷解决机制的状况分析

当前，我国教育纠纷的解决机制主要分为两大类：

1．教育纠纷的非诉讼解决机制

（1）调解。所谓调解，是指纠纷当事人经过第三方的劝说、疏导进行协商，从而达成合意，解决纠纷的活动。根据第三方（即调解的组织者）的性质，调解可以分为民间（组织）调解、行政机关调解、法院调解（诉讼中调解）等种类。一般来说，和诉讼方式相比，以调解方式解决纠纷，成本更低，时间更短，效率更高。在恢复教育纠纷当事人之间的关系等方面，调解往往具备其他解决纠纷方式所不具有的优势。

（2）教育申诉。所谓教育申诉，是指当教师、学生或其他教育组织等在其权利受到侵害时，依照相关法律和程序，向有关行政机关申诉理由、请求重新处理的制度。广义的申诉分为诉讼中的申诉和非诉讼中的申诉，本文指的是后者。申诉，是教育系统内部的纠错和监督机制，是宪法第四十一条规定的公民申诉权的具体体现。通过当事人的申请，教育行政主管部门利用它和学校之间存在的领导与监督关系，对学校的工作进行个案的审查、监督。

（3）复议。所谓教育行政复议制度，指教育行政主体相对人（如学生、教师、学校等）提出申请，要求对其做出具体行政行为的教育行政机关的上一级教育行政机关或所属的本级人民政府，对发生争议的具体行政行为进行合法性和适当性审查，并做出裁决的制度。它是行政机关内部的一种纠错机制，对于保护公民权利起到了重要作用。

2．教育纠纷的诉讼解决机制

（1）教育民事诉讼。所谓教育民事诉讼，指因为财产权或人身权等民事权利争议，教育主体依法向人民法院提起诉讼，由人民法院立案受理后，做出审理和解决的活动。民事诉讼对于保护平等教育主体的合法权益至关重要，是教育民事纠纷得以解决的最终保障。在教育领域，学校与师生之间、教师与学生之间、学生与学生之间发生的民事纠纷，以及学校与其他平等主体之间发生的民事纠纷，都可以以提起民事诉讼的途径化解。法院应当保障教育民事纠纷当事人的各种诉讼权利。

（2）教育行政诉讼。所谓教育行政诉讼，指教育行政相对人认为教育行政机关或法律法规授权的组织（如学校）的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向人民法院提起诉讼，人民法院对被诉行政行为进行合法性审查的司法救济活动。行政诉讼，是教育行政纠纷得以解决的最终保障。教育行政诉讼是由国家审判机关来审查具体行政行为的合法性，它赋予行政相对人申诉权，将教育行政机关或法律法规授权的组织（如学校）设定为被告，并在诉讼过程中由被告承担举证责任，是解决教育行政纠纷的重要法律渠道。

三、构建多元化教育纠纷解决机制的基本对策

教育领域不可能没有矛盾纠纷。要妥善、有效地解决日益增多的教育纠纷，就应该建立一套具有科学性、实效性的纠纷解决机制。而纠纷解决机制构建必须遵循以下要求：构建的合法性，运行的便捷性和优先性，师生参与性，尊崇法律的意识。［4］

1．完善教育纠纷多元化解决机制的设计

完善教育纠纷多元化解决机制的设计，应该强调在法治的大框架下以综合性视角解决教育纠纷，从整体性、结构性角度构建纠纷解决机制，实现诉讼和非诉讼两种不同纠纷解决方式的融合与衔接、功能互补与相济，使各种纠纷解决途径形成有机统一体，并注重该机制的发展性。具体来说，主要从以下四个方面着手：第一，把握教育纠纷多元化解决机制的整体性特征。在解决教育纠纷的过程中，各种纠纷解决方式都有其独立的存在范围，“各种解纷机制的实施内容有很大差别，利弊兼具，且只有他们相互之间协调合理，运作有序，才能克服相互之缺陷，发挥相互之优势”，达到“追求各种解纷机制之合力效果”。［5］第二，把握教育纠纷多元化解决机制的结构性特征。教育纠纷的多元化解决机制的结构性特征要求“在制度设计中尽量遵循＇物尽其用＇的效益原则，使纠纷解决的各种手段均能有效发挥各自作用而不被闲置”，从而“最大限度地回应社会对纠纷解决方式的不同需求，尽量提供体现不同价值取向的纠纷解决方式供当事人选择”。［6］第三，各类纠纷解决方式形成有机统一体。要确保诉讼与非诉方式功能互补，教育系统内部救济与外部救济彼此协调，司法救济与行政救济、社会救济相互配合，才能将纠纷解决机制的作用发挥到最大，以使纠纷当事人的权益得到保护。第四，把握教育纠纷的多元化解决机制的开放性和发展性特征。多元化解决机制必须保持一定开放性，能够根据新情况、新问题做出及时调整，同时又善于吸收纠纷解决的先进经验，不断地完善和充实自身。

2．健全教育纠纷多元化解决机制的立法

建立教育纠纷的多元化纠纷解决机制应该做到立法先行。相对于诉讼方式的制度化、规范化，非诉讼方式更多地依赖于当事人自律，因而存在立法不完善、规范性不足等问题。因此，构建多元化纠纷解决机制更多地应针对非诉讼解决渠道存在的问题，着重从法制化、规范化入手加强其建设。鉴于当前纠纷复杂化趋势越发凸显，解决纠纷的需求日益呈现多元化，制定一部综合性的ADR法是很有必要的。借鉴其他国家的经验，“在相关立法中，主要需要规范以下几个重点环节：ADR的基本法律地位、ADR的程序、当事人的行为规则、ADR组织机构及纠纷解决者的行为规范、司法审查和费用”。［7］此外，在保证ADR程序自治性、灵活性的基础上，加强对ADR的司法审查和司法监督的立法，也是实现公平和正义的客观要求。另外，每一门类的ADR制度均可形成一个单独的法律机制。教育纠纷多元化解决机制的立法，也可以借鉴通过专门法建立不同领域的ADR的做法，整合分散的法律、司法解释，对教育纠纷多元化解决机制的基本内容等做出系统化规定，建立统一、规范的多元化纠纷解决制度体系。

3．倡导非诉讼方式解决教育纠纷的机制

在教育纠纷的多元化解决机制中，重视运用非诉讼方式化解纠纷，具有以下价值：有利于纠纷当事人灵活自主地解决纠纷，有利于降低纠纷当事人解决纠纷的成本，有利于使纠纷当事人之间的关系恢复和谐。因此，应完善教育纠纷的非诉讼解决方式，以便充分利用其重要价值。首先，完善和解与调解方式。确立优先理念，发挥和解与调解的优势；完善操作程序，提升和解与调解的效果；健全实施组织，确保和解与调解的实效。其次，完善教育申诉制度。建立各级教育申诉机构及明确其责任；在教育申诉的基本程序上，应该全面完善申诉的提出、受理、处理阶段的规定，完善教育申诉制度的程序；教育申诉并非化解教育行政纠纷的唯一渠道，更不具有终局性，应拓宽教育申诉后的救济渠道。再次，完善教育行政复议制度。建立一个具有专门性、独立地位的复议机构，具体承担关于教育行政案件的复议和最终裁决，在具体运行中，教育行政复议机构应当遵循独立审判原则，并且保持其人员的专门化、专业化，保证教育行政复议的独立性；在教育行政复议程序中参考和引入司法程序，增加口头审理的比例，设置回避制度与听证程序，完善教育行政复议的程序。最后，建构教育仲裁制度。教育仲裁采用非对抗性、自治的、契约式的方式解决纠纷，有利于避免纠纷当事人之间感情决裂，维护学校、教师与学生之间的伦理关系。通过优化仲裁员的选任，由教育专家、专业领域权威担任仲裁员，使得高度的专业性和技术性的教育纠纷得以裁断，也符合教育纠纷的特征和学术规则，保证了纠纷解决的客观公正。

4．强化法院在学校纠纷解决机制中的核心作用

在教育纠纷的多元化解决机制中，人民法院应该依靠其特殊地位及功能居于整个机制中的主导地位，起着其他解决纠纷渠道所不能取代的核心作用。首先，应强化法院在教育纠纷多元化解决机制中的保障作用。这种机制的构建离不开司法机关的保障作用，应该使法院在纠纷解决机制中起到指导与监督作用。从构建教育纠纷多元化解决机制考虑，司法机关给其他纠纷解决渠道提供了化解教育纠纷的“坐标”或“参考答案”，为其他纠纷解决方式的存在和完善提供了引导作用。法院还应当对整个多元化教育纠纷解决机制起到监督作用。法院能够通过构建非诉讼纠纷解决方式处理结果的确认制度，保证其执行效力；可以对其他纠纷解决结果进行司法审查，对违法和违背公序良俗的结果进行撤销和否定；还可以完善诉前辅导制度，为纠纷双方提供最优解决方案或建议等。此外，在案件审理过程中，法院还可以“通过法律的宣告和解释为立法补充漏洞、制定细则，对法律进行拾遗补缺”［8］，进而对其他纠纷解决渠道起到监督与指导作用。其次，强化教育纠纷解决的“司法最终原则”。“作为纠纷解决的最终和最高机构，国家所要掌握的应当是最终解决权而不是最先解决权，这应成为纠纷解决机制整体重构过程中的基本原则。”［9］所以，构建多元化的教育纠纷解决机制，应该强化司法最终原则。强化“司法最终原则”，要求切实增强诉讼方式在有效化解教育纠纷中的能力。司法机关由于权威性、专门性和国家强制力的保障，受到纠纷当事人的信服。同时，因为诸多教育纠纷通过其他渠道未能解决，最终都将可能进入司法渠道，这使得诉讼方式成为守护社会正义的最后一道防线。

5．实现诉讼内外解决机制的协调和整合

强调诉讼和非诉讼两种不同纠纷解决机制的协调性，目的在于增强各种教育纠纷解决渠道的可供选择性。我们不能偏废各种教育纠纷解决途径中的任何一个方面，既要重视诉讼方式的完善，又要加强非诉讼方式的建设，健全多元化的教育纠纷解决机制，以增强教育纠纷解决途径的可选择性。同时，教育纠纷当事人对纠纷解决方式的选择，应当坚持三个原则：即非诉讼渠道优先；当事人的合意优先；有利于修复当事人之间的关系优先。

坚持诉讼内外解决机制的整合性是为了实现诉讼内外纠纷解决机制的互补和衔接。一方面，加强诉讼内外各类纠纷解决渠道的整合，有利于实现诉讼和非诉讼两种不同纠纷解决方式的功能互补。整合诉讼和非诉讼两种不同纠纷解决机制，实现它们的功能互补，为教育领域有一个健全的纠纷解决机制保驾护航。另一方面，教育纠纷多元化解决机制的构建，还应加强诉讼和非诉讼两种不同纠纷解决机制的衔接。首先，应该明确诉讼和非诉讼两种不同纠纷解决方式的分工和对接；其次，应该强化司法对非诉讼解决方式的支持力度；最后，应该强化诉讼途径化解纠纷的终局性和权威性。

［1］范愉．多元化纠纷解决机制［M］．厦门：厦门大学出版社，2005：77．．

［2］范愉．非诉讼程序（ADR）教程［M］．北京：中国人民大学出版社，2002：6．

［3］［美］埃尔曼．比较法律文化［M］．贺卫方，高鸿钧，译．北京：三联书店，1990：155．

［4］李祥．试论中小学校内纠纷解决机制的依法构建［J］．现代中小学教育，2014（5）：88－91．

［5］刘广林．和谐社会目标与纠纷解决机制之调整［J］．社会科学研究，2014（4）：93－96．

［6］柯阳友，高玉珍．诉讼内外纠纷解决机制的分流、协调与整合［J］．河北法学，2006（8）：83－87．

［7］王建国．司法制度与纠纷解决机制［M］．长春：吉林大学出版社，2006：318．

［8］何兵．纠纷解决机制之重构［J］．中外法学，2002（1）：1－44．

［9］何兵．现代社会的纠纷解决［M］．北京：法律出版社，2003：191．

［责任编辑：江桂珍］

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1002－1477（2015）06－0017－04

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2014－10－31

周刘波（1981－），男，湖南宁乡人，硕士，中学高级教师，重庆市骨干教师。