政府食品安全信息供给:责任、路径与对策

政府食品安全信息供给：责任、路径与对策

刘刚

(天津农学院 经济管理学院，天津300384)

摘要：食品安全信息的有效供给是提升食品安全监管水平的关键。文章从信息不对称、公共性、社会共治三个方面分析政府食品安全信息供给的必要性，在此基础上指出政府食品安全信息供给的路径，并提出推进食品安全信息有效供给的对策：加强食品安全风险交流，加强消费者食品安全知识教育，发挥中介组织的作用。

关键词：政府；食品安全信息；责任；路径；对策

收稿日期：2015-02-24

基金项目：2013年天津市人民政府决策咨询重点课题“新时期天津市食品安全监管工作创新研究”(ZFZX2013-2014)

作者简介：刘刚(1980- )，男，天津人，天津农学院经济管理学院副教授，博士，主要从事食品安全问题研究。

中图分类号：F124文献标志码：A

一、问题的提出

食品是生活必需品，是人类生存和发展的基础，然而从世界范围看，食品安全形势都不容乐观。我国的食品安全事件也是层出不穷，从“三聚氰胺”事件到“假羊肉”再到“福喜过期变质肉”，使得消费者对食品安全的信心不断下降。2013年7月，中国青年报社会调查中心通过民意中国网和搜狐网，对国内3 604人进行的一项调查显示，93.8%的受访者表示自己关注食品安全方面的信息，83.6%的受访者认为监管部门对当前食品安全信息公开得不充分。加强政府食品安全信息供给，一方面可以提升消费者的风险防范意识和自我保护能力，另一方面可以引导消费者理性认知食品安全风险，防止因个别事件引发的恐慌。同时，食品安全信息的通畅流动也是推进食品安全问题社会共治的基础。在2014年国际食品安全大会上，“透明产生信任”已经成为各国学者及企业家的共识。为此，政府应加快食品安全信息供给体系建设，更好地承担起食品安全信息公开的义务，保护广大消费者“舌尖上的安全”。学者对相关问题进行了较多研究，孔繁华提出了完善我国食品安全信息公布制度的建议，包括完善职能部门之间的信息交流、丰富信息公开的内容、完善信息公开网络[1]。赵学刚从信息范围、信息收集、信息发布等方面分析了政府食品安全信息供给的路径[2]。潘丽霞和徐信贵认为食品安全日常监管信息、食品生产的供应链信息、食品安全风险评估和风险警示信息、食品安全标准信息等应纳入政府食品安全信息公开的肯定性范围[3]。易均在分析欧盟经验的基础上，从完善信息收集制度、建立信息分析和审查制度、健全信息通报制度、改进信息公布和交流制度几方面构建了我国食品安全风险评估的信息制度体系[4]。现有研究多从政府信息供给单一角度展开分析，忽视了公众对所供给信息的有效接收问题。基于此，本文在关注食品安全信息供给主体(政府)的同时，在路径设计和对策分析中考虑了公众对信息的有效接收问题，以提高政府食品安全信息供给的效率。

二、政府食品安全信息供给的必要性及现状

(一)政府食品安全信息供给的必要性

1.食品质量信息不对称

Nelson、Darby和Karni将商品划分为搜寻品、经验品和信任品三类[5-6]。Caswell和Padberg认为从食品安全要素角度看，食品既是经验品又是信任品[7]。王秀清和孙云峰提出食品同时具有搜寻品、经验品和信任品的特性[8]。对于食品的信任品特征，消费者在消费后都无法准确判断食品是否存在潜在威胁，在这种情况下，市场机制几乎完全失灵。质量信息需由政府或可以信任的中介组织来提供，方能保证市场上食品质量信息的有效性[9]。政府的食品安全信息供给实质上是对市场交易信息供给失灵下的一种行政权力介入，其目的是克服市场失灵，减少获取信息的成本，缓解信息不对称。

2.食品安全信息的公共性

安全是最重要的公共产品，食品安全信息同样具有公共性，对食品安全信息进行如实披露，保障食品安全是政府的责任。有关食品安全的公共信息供给不足会削弱消费者的自我保护能力；同时在公共信息供给不足的情况下，消费者只有通过其他渠道获取相关信息，但由于其所获信息具有随机性、不可靠性，甚至是误导性，有时会将食品安全问题扩大化和严重化进而引起社会恐慌。市场失灵理论说明，政府在提供公共服务方面比市场更有效率。基于公共性的要求，政府应通过食品安全信息供给，引导消费者理性认知食品安全风险，提高食品安全意识和风险防范意识。

3.食品安全社会共治的需要

稀缺的公共执法资源——有限的执法人员、高昂的检测费用、技术设备的不足严重制约食品安全监管中的执法绩效。从整体的食品安全体系来看，必须要走一条社会共治的道路，充分发挥消费者、行业协会、新闻媒体等社会各方面的监督作用，尤其是打通消费者依法维权的渠道，赋予消费者充分参与监督的权利。食品安全社会共治的基础是食品安全信息的通畅流动，信息越公开，能够调动的社会监督资源也就越多。当前，我国的食品安全信息存在有效供给不足的问题，据零点指标的调查结果显示，在被问及2012年1月就已经开通的全国食品药品监督管理部门投诉举报电话“12331”时，仅10.1%的公众表示听说过，43.6%的公众不知道该电话的存在。因此，要有效推进食品安全问题的社会共治，必须完善信息供给机制。有效的信息供给是社会力量(消费者、媒体、非政府组织等)有序参与食品安全监管的基础，只有信息透明，食品安全社会共治模式才能真正成型，食品安全才有望从根本上得以保障。

(二)我国食品安全信息供给现状

近年来，政府在信息公开包括食品安全信息供给方面取得了显著成效。2007年颁布的《政府信息公开条例》首次以行政法规的形式规定了政府的信息公开义务。《食品安全法》第八十二条明确国家应建立食品安全信息统一公布制度。在此推动下，从中央到地方不断探索适应我国国情的食品安全信息供给方式，在机构建设、制度建设、信息供给的载体和渠道选择方面不断创新。社会公众对食品安全信息的需求得到了一定程度满足，消费者的知情权获得了一定保障，消费者参与食品安全问题治理的意识不断增强，食品安全整体水平不断提高。但是随着信息公开理念越来越深入人心，公众的期望值越来越高、舆论压力越来越大，加之信息公开的尺度不好把握，使得政府食品安全信息供给无法满足公众日益提高的要求。从政府自身角度看，在食品安全信息供给方面还存在以下问题。一是信息供给不充分。《食品安全法》等法律、规章中对公开哪些涉及食品安全监管的信息有明确规定，但众多信息并没有得到很好的公开。二是信息供给制度框架还应进一步完善，在机构建设、信息供给范围、信息供给程序等方面还应在细节方面做进一步规范。三是信息供给效率低，很多信息虽已公开，但由于渠道选择等问题使得消费者无法有效接收，造成无效供给。

三、政府食品安全信息供给路径

(一)政府食品安全信息采集和共享

食品供应链很长，每一个环节都有出现安全风险的可能，这就决定了其信息来源方式的复杂性。食品安全信息采集是食品安全信息有效供给的基础。为此，应在法律上明确食品监管部门、风险监测和评估机构的法律地位，保障其采集样品、留样登记、监测分析的权力和能力，强化行政机关的信息采集和分析能力，强化风险规制机构的专业化水平。一是要明确食品安全信息采集主体的责任和分工范围。当前，卫生部门、食品药品监管部门、质监部门、农业部门、出入境检验检疫部门是主要的食品安全信息收集主体。应建立起以风险评估为基础的检测体系，科学设置和扩大食品污染物和有害因素监测覆盖范围，明确各行政监管部门信息采集的职责范围和主体责任，既要实现无缝对接，又要避免重复采集。二是设置科学的采集规程和信息报送程序。检测数据可靠与否不仅受检测方法影响，与样品的代表性、数量、采集方法及分析部位也有直接关系。为此，应科学设定信息采集的监测点、采集内容、采集流程、采集方法等；同时，对采集到的食品安全信息应规定科学合理的报送程序，做到信息报送的准确快捷。三是加强食品安全信息采集共享。相关职能部门之间信息的顺利流通，是扩大外部信息公开范围的前提。为此，应建立和完善内部信息共享平台，落实各行政监管部门之间的信息通报工作机制，增设内部信息公开程序。四是建立多元化的信息采集方式。除行政监管部门(包括隶属于监管部门的机构)直接采集信息外，还可以采取委托或购买服务等方式采集食品安全信息。如浙江省将农产品质量安全风险评估、食品安全标准规划、研究咨询及宣传、食品安全监督抽检工作、食品安全风险监测及评估列入政府向社会力量购买服务指导目录，天津市也将食品安全监督抽检工作、食品安全风险监测及评估工作列入政府购买服务指导目录。

(二)政府食品安全信息发布

现代社会消费者大多处于信息过度供给之中，经常处于“信息疲劳”的状态。当信息负荷过量时，消费者对信息的接受就会表现出路径依赖的特点，即消费者会选择自己最常用、最习惯的接收渠道搜集信息，对于食品安全信息来说也是如此[10]。当前，我国的食品安全信息供给总量不少，但正确的信息往往隐藏在更多的夸大信息之中，重要的信息往往被常规的信息所掩盖。食品安全的信息发布不统一，信息来源无权威性，信息混乱且不一致，不但对食品安全问题和食品安全事故的及时处置不利，还会引起社会上的混乱与恐慌。虽然监管部门会公开食品安全信息，但其信息公开一般采用官网、新闻发布会等形式，这种不具常态性的食品安全信息供给方式在很多国家都未能引起消费者足够的重视。

一般来说，信息供给存在一个是否满足有效传播的重要问题，信息被关注及接收的程度与渠道密切相关。如果信息仅仅完成了对外公开，而没有在信息接受者的常用渠道内流动，那么接收者将很难注意到这些信息，最终导致无效传播。为此，应建立统一的食品安全信息发布平台，及时、客观、准确、规范地发布食品安全信息，使这个平台成为常态化的食品安全信息发布源。在平台选择时应充分考虑消费者信息接收的路径依赖特点，避免由于发布者“信息独白”带来的信息闲置和执法资源的浪费。统一的信息供给平台不是指单一的信息发布渠道，而是指多种常态渠道的综合体。可建立统一的官方网站，也可在访问量巨大的门户网站开设权威专区进行及时、权威、科学、准确的食品安全信息发布；也可利用官方微博、微信公共账号等新兴社交媒体主动公开食品安全信息。应设置专门的新闻发言人，定期召开新闻发布会，通过公布食品安全信息，引导媒体和公众理性认知食品安全风险。

四、政府食品安全信息供给对策

(一)加强食品安全风险交流

食品安全问题不是中国特产，全世界都有，但是消费者对食品安全问题有如此严重的误解，是中国食品安全问题的特色之一。中国消费者对食品安全的诉求与发达国家水平正在迅速对接，但食品安全保障机制与公众食品安全知识水平却远落后于发达国家，科学事实与消费者认知之间存在的“信息真空”正在越拉越大。2014年8月，零点指标就食品安全问题对北京、上海、广州、深圳、沈阳等20个城市3 166位18至60周岁的居民进行了随机访问，数据调查显示：77.8%的公众对我国目前食品安全现状持负面评价，其中 17.8%认为中国的食品安全状况“非常差”。而官方公布的数据显示，上海市食品安全总体合格率为94.5%(2013年)；北京市食品安全监测总体合格率94%(2012年)；广州市食品检测整体合格率95.3%(2012年)。消费者对食品安全状况的负面认知主要源于食品安全风险交流不足。因此，加强食品安全方面的风险交流，已经成为当务之急。构建监管部门与公众之间的食品安全风险交流机制，对促进食品安全的社会化管理、增进公众对食品安全的信心，具有不可替代的现实意义。为此，政府、专家、协会应该多开展互动式的风险交流，实现信息共享。食品药品监督管理部门和其他有关部门、食品安全风险评估机构，应当按照科学、客观、及时、公开的原则，组织食品生产经营者、行业协会、技术机构、消费者协会以及新闻媒体等，就食品安全风险评估信息和食品安全监督管理信息进行交流沟通。

(二)加强消费者食品安全知识教育

加强食品安全知识教育主要有三个目的。一是引导消费者理性认知食品安全风险。美国学者Jones提出了食品绝对安全和相对安全的概念。绝对安全和相对安全实质上反映了消费者与管理者、生产者、科学家对食品安全认知的差异。公众一般对食品安全问题是“零容忍”的，即要求食品的绝对安全，而绝对安全或零风险在客观上很难达到。为此，应通过食品安全知识教育引导消费者理性认知食品安全风险。二是提升消费者的食品安全信息利用能力。食品安全不仅需要政府这只“有形的手”、市场这只“无形的手”，还需要消费者“无数双眼”。通过加强食品安全知识教育，可以提升消费者的信息利用能力和效率，更好地做到自我保护并发挥声誉机制的作用。三是进一步提高消费者的食品安全意识。只有消费者的安全意识普遍提高了，才能逐步“蚕食”问题食品的流通空间，进而慢慢减小食品安全隐患；同时，不断提高的食品安全意识也是推进食品安全行政监管改革和技术创新的源动力。为此，应考虑出台相关法律、法规将食品安全教育制度化，在全国范围内推进标准化的食品安全国民素质教育内容和中小学相关课程，同时建立权威的食品质量安全知识普及机构，发挥提供科学知识的交流平台的作用，提高消费者的食品安全知识水平。

(三)发挥中介组织的作用

在信息不对称环境中，中介组织的存在具有重要作用。中介组织介于政府与企业之间、商品生产者与经营者之间、个人与单位之间，提供信息服务和专业知识服务是其重要的社会功能。在我国，涉及食品质量安全的中介组织主要包括食品检验机构、食品认证机构、食品行业协会、消委会等，从履行职能的效果看，现有中介组织未能实现食品安全信息有效传递的目标。为此，一是应推进中介组织的“去行政化”。中介组织的唯一资产是信誉，而信誉的基础是产权[11]。对于具有官方或者半官方性质的中介组织来说，模糊不清的产权结构会使其缺乏建立和维护信誉的压力和动力，反而会刺激其逐利的需求。为此，应推行中介组织的“去行政化”，从机构形式、组织制度和利益链条上，摆脱中介组织与政府部门的从属关系。相关政府部门应做好自身的角色定位，创造良好的政策环境[12],政府除保留少数权威的鉴定评估机构之外，对其他食品安全监管和公共服务所需要的质量信息采取市场购买的方式，使中介组织为消费者、企业和政府提供公正的第三方食品质量安全信息。二是促进中介组织的“规模化”。以规模较大、具有一定知名度的中介组织为核心，对中介组织进行整合，建立具有国际声誉和竞争力的食品质量技术服务机构。鼓励中介组织进行长期信誉投资，打造品牌，成为消费者、政府和企业可以信赖的食品安全信息来源。

参考文献：

[1]孔繁华.我国食品安全信息公布制度研究[J].华南师范大学学报：社会科学版,2010(3):5-11.

[2]赵学刚.食品安全信息供给的政府义务及其实现路径[J].中国行政管理，2011(7):38-42.

[3]潘丽霞,徐信贵.论食品安全监管中的政府信息公开[J].中国行政管理,2013(4):29-31.

[4]易均.我国食品安全风险评估的信息制度之完善[J].江西社会科学,2014(4):165-169.

[5]Nelson.Information and consumer behavior[J].Journal of Political Economy,1970,78(2):311-329.

[6]Darby M, Karni E.Free Competition and the Optimal Amount of Fraud[J].Journal of Law and Economics,1973(16):67-88.

[7]Caswell,Julie A,Padberg,etc.Toward a More Comprehensive Theory of Food Labels[J].American Journal of Agricultural Economics,1992,74(2):460-468.

[8]王秀清，孙云峰.我国食品市场上的质量信号问题[J].中国农村经济，2002(5)：27-32.

[9]Caswell,Julie A,Mojduszka,etc.Using Informational Labeling to Influence the Market for Quality in Food Products[J].American Journal of Agricultural Economics,1996,78(5):1248-1253.

[10]吴元元.信息基础、声誉机制与执法优化—食品安全治理的新视野[J].中国社会科学，2012(6)：115-133.

[11]金祥荣，羊茂良.中介组织在经验品质量信号传递中的功能[J].浙江大学学报：人文社会科学版，2002，32(6)：80-86.

[12]吴安平，陈海英.我国农民粮食经济合作组织发展中存在的问题及对策[J].长春大学学报，2012，22(1)：1-3.

Information about Food Safety Provided by Government:

Responsibility,Path and Countermeasures

LIU Gang

(School of Economics and Management, Tianjin Agricultural University, Tianjin 300384, China)

Abstract：The effective supply of food safety information is the key to improve the food security supervision.Based on the analysis of the asymmetric information,publicity and social cooperative governance,this paper proposed the path and countermeasures for effective providing of food safety information,including strengthening the communication of the risk information,improving consumer's knowledge about food safety and promoting the actions of intermediary organizations in providing information of food safety.

Key words：government; food safety information; supply; responsibility; path; countermeasures

(责任编辑孔凡涛)