中国农村土地流转的意义、困境及路径探究

张明

（首都师范大学，北京 100048）

中国农村土地流转的意义、困境及路径探究

张明

（首都师范大学，北京 100048）

土地是“三农”问题的核心，是农民生存、农村建设、农业发展的基础保障。为顺应农业现代化的潮流，促进农民增收，推动城乡一体化，我国鼓励土地流转，发展农业适度规模经营。由于农民知行、政府管理、社会导向等问题,我国农村的土地流转困难重重，解决这些问题，推动土地有序流转成为农业现代化建设的重要课题。

土地流转；农业现代化；困境；对策

土地常被农民比作哺育自己的母亲，是农民的命根子，尤其对于经历了土地从无到有，经历了自己从饥寒到温饱再到富裕的老农民们，更是对土地有着一份特殊的感情。土地不仅养育了农民，而是养育了所有的人，所以从古到今，土地一直在维护社会稳定中扮演着重要的角色。但是，近年来随着经济结构的调整，现代化潮流的推进，土地的小规模经营已经不适应农业发展的要求，鼓励土地流转，发展农业适度规模经营已是大势所趋。

一、土地流转概况

1.政策背景

建国初土地改革实现了封建土地所有制向农民土地所有制的转化，农民摆脱了封建束缚，有了自己的土地，成了国家的主人；随后，进行农业社会主义改造，农民土地所有制改造为集体土地所有制，平均分配，巩固了我国的社会主义性质，但是，随着后来的大跃进、人民公社运动，大规模集体所有制严重挫伤了农民的劳动积极性；1978年实行家庭联成承包责任制，把大规模集体所有制改为社会主义公有制，包产到户，按劳分配，重新调动起农民的积极性；21世纪以来，随着农业现代化进程的推进，城乡统筹发展趋势的形成，农民对增收要求的日益迫切，土地经营的零散化成为重要的阻碍，推进土地经营权流转成为当前土地改革的重要内容。

2.土地流转的内涵

所谓“土地流转”是指土地经营权流转，是指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权转让给其他农户或经济组织，即保留承包权，转让使用权。可以通过转包、转让、入股、合作、租赁、互换等方式出让经营权,鼓励农民将承包地向专业大户、合作社等流转,发展农业规模经营。

“土地承包经营权流转”最早是1995年提出的，《国务院批转农业部〈关于稳定和完善土地承包关系的意见〉的通知》中明确提出“建立土地承包经营权流转机制”。2004年国务院颁布《关于深化改革严格土地管理的决定》，其中关于农民集体所有建设用地使用权可以依法流转的规定，强调“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。”2014年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，要求各地区结合实际认真贯彻执行。《意见》表明要大力发展土地流转和适度规模经营，5年内完成承包经营权确权。三条底线为：坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线，在试点基础上有序推进。

3.土地流转的意义

第一，促使农民增收。传统的农业经营成本高、收益低，只依靠农业种植很难提高收入，土地流转后农民可以得到经营权流转报酬，如果土地入股还可以定期收取红利，除此之外，农民有多余的精力从事创业或其他工作，增加农民非农收入，使农民收入多元化。第二，激活农村剩余劳动力转移。土地流转以后由专人统一管理，广大闲置农民就可以自由的投身到劳动力市场中，向城市转移。第三，优化农村产业结构。大规模农业经营本身有利于丰富农业产业结构，推进农业现代化。此外，无地农民创业、就业有利于推动农村二、三产业的发展。第四，推进城乡一体化。随着土地规模经营的推进，农村产业结构的调整，基础设施建设不断完善，有利于推动城镇化建设；同时，农村宅基地和耕地转化成城市发展用地，农民享有城市社保，有利于农村人口转化成城市人口，建立城乡统一的公共服务体系。

二、农村土地流转的现状

据农业部统计， 截至2014年6月底，全国农村承包耕地流转面积达3.8亿亩，占承包耕地总面积的28.8%。近年来全国承包耕地流转比例提高幅度逐年扩大，去年流转比例提高了4.8个百分点，今年上半年又提高了2.8个百分点。另据介绍，目前农村各类专业大户达到317万户、家庭农场87万个、农民合作社124万家、农业产业化龙头企业12万家。近几年，我国的土地流转取得了很大的成就，但是也存在很多问题。

问题一：个人思想行为不规范

一方面从农民的认识层面分析，过度乐观的农民看到了土地更大的潜在价值和经济效益，过度悲观的农民对政策不了解，认为土地流转之后会利益受损，所以他们都不愿意放弃土地经营权。有的农民缺乏市场经济意识，甚至不知道土地经营权可以流转，更不会用国家的土地政策获利。另一方面从农民的行为层面分析，存在很多不规范的问题：流转范围主要限于村内或亲戚之间自行流转，流转过程不正式，很少人到乡政府报批或申请变更登记，只是口头约定，缺少书面协议，而且约定内容不够明确。[1]

问题二：政府管理不完善

首先，存在强制流转，剥夺农民的自主权的问题。为了利用大面积土地招商引资，有些乡镇政府或村级组织出面租赁农户的承包地再进行转租或发包，假借少数服从多数，将整村整组农户承包地集中对外招商经营；有的村干部为谋取私利，强迫农民流转承包地，或村干部直接代签租地，引发村民不满或上访；有的地方片面追求流转规模、比例，强行推动土地流转，侵害了农民合法权益。

《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》中明确表示“农村土地流转不能搞大跃进，不能搞强迫命令，不能搞行政瞎指挥，避免走弯路。村级组织只能在农户书面委托的前提下才能组织统一流转，禁止以少数服从多数的名义将整村整组农户承包地集中对外招商经营。土地承包经营权属于农民家庭，土地是否流转、价格如何确定、形式如何选择，应由承包农户自主决定，流转收益应归承包农户所有。严禁通过定任务、下指标或将流转面积、流转比例纳入绩效考核等方式推动土地流转。”所以基层地方政府在这方面严重违反了政策规定。

案例库建设中，采用了“选”、“整”、“合”、“饰”的方式，逐步完善了整个案例库：“选”就是在大量信息中，选择适合我校教学实际的案例；“整”就是将选择的案例按照工艺特点分类整理；“合”就是将案例的背景、分析、适合领域、教学建议整合在一起；“饰”就是给案例做好标记，添加名称编号等，便于输入到案例库框架中。

其次，法律机制、地方规章仍不够健全，导致土地流转中带有自发性、盲目性、随意性，土地纠纷、侵权行为时有发生。[2]另外，诸多法律规定过于笼统，有关内容和程序缺乏可操作性，导致问题纠纷难以解决。例如《农村土地承包法》第五十一条规定:“土地承包经营纠纷的当事人都可以申请仲裁，没有明确区分农村集体经济组织内部的土地承包，还是集体经济组织以外的单位和个人的土地承包。目前，对农村土地承包经营纠纷的仲裁国家还没有统一的立法。”所以，要推动土地有序流转，首先要有充分的法律依据和保障。

最后，政府参与度不高，服务不到位。政府缺乏协调服务，农村土地主要是自发流转，信息来源渠道和数量不足，信息滞后，农户与市场联系不紧密，限制了土地使用流向市场。此外，惠农政策与土地流转规模经营未得到有效结合和充分发挥，影响土地流转进入市场的机会和成效。

问题三：市场导向“非农化”

一些地方土地流转后“非粮化”倾向明显，不种庄稼种绿树，有的甚至用来搞休闲度假村、建观光园、房地产开发等“非农”建设。

有的工商企业长时间、大面积租赁农户承包地，“非粮化”、“非农化”问题比较突出。《意见》明确提出“严禁借土地流转之名违规搞非农建设。严禁在流转农地上建设或变相建设旅游度假村、高尔夫球场、别墅、私人会所等。严禁占用基本农田挖塘栽树及其他毁坏种植条件的行为。严禁破坏、污染、圈占闲置耕地和损毁农田基础设施。坚决查处通过‘以租代征’违法违规进行非农建设的行为，坚决禁止擅自将耕地‘非农化’。”

问题四：农村金融服务滞后

土地规模经营需要大量资金投入，但是农村的金融服务并不完善，尤其对于农民来说很难贷款，资金短缺影响了土地流转的规模化经营进度，融资困难既影响了农户实现大规模、高质量、高度集约化经营，也阻碍了当地农业产业化的发展。

三、推动农村土地流转的对策

1.完善政府管理

加强农村土地流转政策法规宣传力度，提高农民及基层干部对土地流转的认识，消除误解，营造良好的土地流转发展环境；建立健全土地承包经营权登记制度，规范农民及基层干部的土地流转行为，完善政府对土地流转信息的规范化管理；尊重农民的主体地位，坚持“依法、自愿、有偿”原则；完善土地流转纠纷仲裁、调节机制。

2.培育和扶持多元化新型农业经营主体

一方面，实现主体多元化，促使村委会、龙头企业、农民专业合作经济组织、科技人员共同合作，以保障农民合法权益为核心，以实现农业现代化为目标，推进土地规模经营。另一方面，引进培养土地经营管理复合型人才，培育精通农业技能、经营管理的新型职业农民，建立新型职业农民制度，培育新的种地人。包括实施新型职业农民培育工程，积极培养专业大户、家庭农场经营者、农民合作社带头人。

引导土地资源流向新型农业生产经营主体，使愿意种地的人能获得更多的土地经营权，鼓励优先流向农业经济组织。

3.鼓励流转土地用于粮食生产

首先，政府加强政策补贴，如粮食直接补贴、良种补贴、农资综合补贴、农机具购置补贴、目标价格保险试点、营销贷款试点等，为农民提供更多的优惠和便利，鼓励农民流转土地，实现农业规模经营。

此外，要禁止土地“非农化”利用。坚持18亿亩耕地的红线不动摇，鼓励工商资本发展适合企业化经营的现代农业，如良种种苗繁育、规模化养殖、开发“四荒”资源等。对工商企业租赁农户承包地加强监管和风险防范，对工商企业承包土地的时间、面积设置上限控制，加强审核和监督，严格查处纠正违法违规行为。

4.加强土地流转服务体系建设

加大政府扶持，完善市场服务，主要从财政、金融、税收等方面提出一系列有针对性的扶持政策。新增农业补贴向新型农业经营主体倾斜，引导金融机构建立健全针对新型农业经营主体的信贷、保险支持机制.建立和完善土地流转中介组织，为其运作提供法律保障，减少政府部门的行政干预，鼓励农民自发组织成立新型的内生中介组织。[3]完善土地流转市场的运作机制，建立一个组织健全、运作高效、服务周到的土地流转中介体系和服务网络，为土地流转提供信息，实现土地流转的有序化、市场化、中介化，为土地的规模经营奠定基础。[4]

5.创新土地流转模式

发展土地股份合作社，组织农民经营权入股，统一生产、管理、营销程序，与龙头企业合作，聘请技术人员指导，实现标准化生产，年终收入按股分红，打造规模化、集约化、品牌化的经营模式；土地银行也是一种新颖的流转模式，农民存地，有稳定的利息收入，银行把土地整体贷给规模经营的农业组织，实现土地资源的有效配置，农民也参与银行年终二次分红，这样也有利于促进农民增收。促使农业规模经营需要不断创新土地流转模式，根据实际情况，调动各方资源，实现土地资源的有效整合。

总之，土地流转问题关系到粮食安全、农民增收、产业结构调整、农业现代化进程、城乡一体化发展、社会稳定等诸多重要问题，所以了解土地流转重要性、存在问题及相关对策，对促进土地有序流转、农业规模经营具有重要的意义。

[1]冯振东,霍丽,邵传林.中国农村土地流转问题研究评述[J].西北大学学报.2010,(2):24.

[2]卢泽羽,陈晓萍.中国农村土地流转现状、问题及对策[J].新疆师范大学学报:哲学社会科学版.2015,(4):116.

[3]钟涨宝,狄金华.中介组织在土地流转中的地位[J].农村经济.2005,(3):35.

[4]黄祖辉,王朋.农村土地流转：现状、问题及对策——兼论土地流转对现代农业发展的影响[J].浙江大学学报:人文社科版.2008,(3):38.

F301.0

A

1672-4658(2015)04-0037-03

2015-07-06

张 明(1990-)，女，山东省邹平县，首都师范大学马克思主义教育学院在读硕士，研究方向：社会发展理论.