京津同城化发展的基础条件与实现路径

王燕　王志强



京津同城化发展的基础条件与实现路径

王燕王志强

摘要：京津同城化是实现京津冀协同发展国家战略中最为关键的一步棋。以交通一体化作为先行领域，要率先打破地域间交通运输管理制度、各运输方式间以及城市间交通运输市场这三个维度的分割，实现市场和管理的协调统一。以空间布局优化作为战略支撑，要根据京津构建世界级大都市区的战略目标，逐步实现北京向东南方向发展、天津向西北沿京津城市带发展的总体构想。以产业链高效衔接作为核心环节，要积极推动京津两地产业内分工格局的重构，实现京津两地研发、成果转化、生产制造和城市营销的无缝衔接。以公共服务共建作为保障体系，要以北京辐射、天津融入为原则，从规划的统筹性、政策的一致性、制度的通用性、平台的共享性、组织的协同性等方面实现全面对接。

关键词：京津同城化；交通协同；布局优化；产业衔接

习近平的重要讲话和中央一系列政策，使得京津冀一体化发展不仅仅限于省市间的区域合作，而且是关系到国家总体发展布局的重大战略。从战略逻辑上看，京津同城化是京津冀协同发展的先决条件和最为关键的一步棋，是否成功直接关系未来京津冀协同发展战略的实施。所谓京津同城化，就是要破除本位和行政分立的障碍，按照建设世界级大都市经济圈的目标，进行资源和产业重组，在经济、社会、城市建设与城市管理等各方面高水平深度对接。本文认为，顺利实现京津同城化，应该从综合交通协同、空间布局优化、优势产业互补互动以及公共服务共建共享等四方面破题和展开。

一、京津同城化发展的基础与问题

过去十年中国经济转型的潜力主要是通过西部大开发等东西平衡战略来加以释放的。未来十年，南北平衡将成为拉伸“中国深度改革与转型发展”尺度的战略支点，其中京津同城化是南北平衡的重要战略部署。顺利推动京津同城化，实现这一重大战略部署既具有良好的基础，同时还面临着诸多挑战。

1.京津两地综合经济实力全国领先，高水平人才队伍庞大，已经具备了社会经济发展高水平对接和强强联合的基础

2013年，北京和天津的GDP总量分别为1.95万亿元和1.44万亿元，京津两地GDP总量约占华北地区的36%，占北方地区的13%。京津人均GDP分别达到9.32万元和9.76万元，已达到世界银行界定的高收入国家标准。较高的收入水平对经济社会的供给提出较高要求，两地只有通过高水平对接才有可能满足这样的高需求按世界银行2010年分组标准，人均国民收入小于1005美元为低收入国家；在1006美元～12275美元之间属于中等收入国家，其中，在1006美元～3975美元之间为下中等收入国家，介于3976美元～12275美元为上中等收入国家；超过12276美元为高收入国家（World Bank，2010）。。另外，两地人力资本充足，“985”高校和“211”高校总量均占到全国的四分之一强。以每万人拥有的专业技术人员及在全国的排名为例，北京排名第一，天津排名第二。优质且充足的人力资本，为京津两地强强联合提供了充足的高端人才储备。

2.两地产业结构均呈现高级化趋势，但发展阶段具有一定差距，使两地产业链的高效衔接成为可能

2013年，北京已经进入产业升级的关键时期并开始迈向后工业化时代，产业结构形成明显的“服务主导”型。天津产业结构以第二产业为主，制造业实力雄厚，第三产业发展迅速，整体上处于工业化后期阶段。高水平相异的格局有利于高水平互动，如北京的技术研发与天津的成果转化互动。

3.两地创新合作与协同不足，对京津协同创新构成一定挑战

在笔者考察的43家科技部挂牌的国家级产业技术创新战略联盟中，主要成员来自天津高校、企业与科研院所的比例仅为1.47%，来自北京高校、企业与科研院所的比例高达35%以上。在北京科委公布的23家产业技术创新联盟中，只有三家联盟的主要成员中包括天津的企业或高校。这两组数据说明，在技术创新的组织合作中，天津与北京的合作与协同不足。从宏观经济依赖性指标来看，城市之间需求诱发均以内部本土诱发为主。如北京内部诱发为54.4%，由天津诱发2.4%；天津内部诱发为45.3%，由北京诱发为1.6%。城市之间的GDP溢出效应也以本土为主，对外部溢出较小。

4.北京资金供给丰富，天津资金需求量大，迫切要求同城化下构建便捷、高效、低成本的资本流动机制

国内外众多金融机构的资金汇集于北京，使北京无可争议地成为北方金融中心和“资金充裕型”城市。天津制造业规模庞大、转型升级迅速，对资金形成巨大需求，这使得天津成为典型的“资金紧缺型”城市。2012年，天津存贷比为0.9，北京存贷比为0.5，而全国平均水平存贷比为0.68存贷比，即商业银行存款中有多少可用于发放贷款。存贷比上限监管生于紧缩性的宏观调控之时。1995年颁行的《商业银行法》规定“贷款余额与存款余额的比例不得超过百分之七十五”。1998年1月，央行取消了对商业银行贷款限额（规模）的控制，推进货币信贷总量由直接控制为主转为以间接调控为主。。金融供需状况的巨大反差对京津同城化提出迫切要求。

5.两地交通网络错位发展，且均具有较高水平，为京津双核交通枢纽建设提供可能

北京已经成为全国最大的铁路枢纽、高速公路枢纽和航空枢纽，陆空交通体系比较完整。天津也基本形成了海、陆、空兼备的综合交通体系，是沟通华北、东北、西北和华东地区重要的铁路交通枢纽，而且天津港是世界第四大港口，是东北亚与欧亚大陆桥距离最近的起点。京津两地各具特色的交通运输方式为综合交通网络互联和对接提供了机遇。另外，目前北京面临较强的客货流中转压力，而天津又具有相当的实力用以疏散和分解这种压力，这又对同城化形成了内在需求。

6.京津两地土地资源的高度紧缺，迫切要求京津探索空间联合开发与利用的高效模式

京津两地用占全国0.3%的土地面积承载了全国2.6%的常住人口。天津人口密度为1235.4人/平方公里，北京人口密度为1288.2人/平方公里，已经超过东京等国际大都市的人口密度水平曼哈顿59平方公里，1601948人，密度27152人/平方公里；布朗克斯109平方公里，1392002人，密度12770人/平方公里；布鲁克林183平方公里，2532645人，密度13840人/平方公里；皇后区283平方公里，2247848人，密度7943人/平方公里。。目前两地各自为政的空间布局和土地规划与利用方式，已经成为阻碍两市未来发展的紧约束，迫切需求在同城化的基础上做出优化和再调整。

二、综合交通协同是京津同城化的先决条件

综合交通网络是实现京津两地产业合理分工、城市群空间布局优化以及市场要素自由流动的重要载体与基础。一直以来，交通运输体系存在三个维度的分割，即地域间交通运输管理制度的分割、各种运输方式间的分割以及城市间交通运输市场的分割。交通一体化作为京津同城化的先行领域，要求打破这三个维度的分割，两地通过规划建立统一高效的交通运输管理制度、多种运输方式有效衔接的交通运输体系以及统一的交通运输大市场，实现京津基础设施互通互联、人员货物快捷流动、市场统一规范、管理协调统一。

1.打破行政区域思维，实现规划、运营和管理制度的一体化

突破京津两地目前各自为政的做法，从京津同城的视野做好区域内交通基础设施和重要物流节点的规划、建设的衔接与协调，构建统一的交通规划、运营和管理制度。对京津区域内的车辆实行同城化管理，不限制对方车辆通行，统一车辆限行方案。撤销高速公路收费站，推进京津交通“无障碍通行”。积极构建京津交通互联共享的信息网络，实现京津高速公路信息实时共享。加快建立一体化管理平台，实现天津与北京之间“一卡通”的互联互通。

2.强化天津在区域交通中的中转与组织作用，形成京津双核铁路枢纽

充分利用天津的区位优势，大规模增加天津始发列车班次，依托津秦、京沪铁路增加东北、华东方向客流在天津的中转比例。应将天津定位为东北方向、华东方向、华南方向铁路中转枢纽和客运换乘枢纽，发挥天津在三大高速铁路大动脉的中转组织作用，提升天津在全国高铁网络中的地位，同时疏解北京铁路客货运中转压力，最终形成京津双核的全国铁路主枢纽布局。

3.建立“公交化”的京津都市区通勤轨道交通，强化空间网络联系

新建两条以上设计时速200公里，平均时速不低于80公里的贯穿京、津城市核心区，覆盖两地近、远郊地区的都市区快速通勤轨道交通。新建京津第二城际，东起天津滨海新区，经过天津机场、天津中心城区、北京中心城区，终点为北京第二机场。设立低价通勤月票，增加发车班次，延长首末车时间，实行“一卡通”乘车手续。提供快速、便捷、低价的京津同城化高速铁路客运服务。

4.京津机场错位发展，强化北京机场客流枢纽地位的同时进一步发挥天津机场在航空物流方面的枢纽作用

鉴于天津机场是中国北方国际航空物流中心和大型门户枢纽机场，天津应积极争取将首都机场的全部货运航线逐步调至天津机场，强化天津机场的货运枢纽功能，重点发展航空货运和航空物流。同时，借势天津临空经济和航空城的发展，尽快提升航空物流园区的职能，进一步强化天津机场货运发展的功能定位，寻求与京津冀地区其他机场错位发展的契机。

5.打造港航产业高端增值服务体系，加快北方国际航运中心和国际物流中心建设

将天津港作为服务北京、环渤海和我国北方地区经济发展的对外门户港，最大限度实现聚集航运要素，吸引国际知名船公司、物流公司及航运金融、保险企业入驻，支持船公司在环渤海地区以天津港为枢纽港开设内支线，打造高端化的港航产业链。同时，加快物流服务模式创新，培育并发展高端物流增值服务，加快物流服务向全球采购、全球配送的延伸，形成东北亚乃至世界级供应链管理和运筹中心。

6.淡化港口地域属性，强化市场在港航资源配置中的决定性作用

打破港口垄断，减少政府对港口企业业务运作层面的干预，在码头建设和运营层面引入竞争机制，政企分开，实现岸线使用的市场化，并通过股权转让、引入战略投资者、设立货主码头等多种方式鼓励京津冀三地企业参与天津港口建设。同时，取消针对外地货物的歧视性收费、罚款、检验和审批许可等不平等待遇。最终建立起统一高效、规范有序、良性竞争的港航市场，从而提升津冀港口群整体运作效率，落实“以群港兴群市”发展思路。

7.加快“单一窗口”的通关一体化改革，建设智慧口岸

以国家海关总署、质量监督总局和交通运输部为核心，进行口岸通关模式顶层设计，保证“单一窗口”的通关一体化改革方案取得更好效果；以属地管理部门和统一的信息平台为依托，创新部门间合作模式，深入探索联合通关的区域分工机制，简化执法手续和流程。以入境前、入境申报和入境查验三个重点环节整合为核心，将车、船、货等物流信息引入口岸信息系统，初步搭建口岸物联网框架；进一步提升口岸查验与口岸放行的信息化水平，初步实现口岸查验后自动取货；增加图片类、PDF和扫描文档的可识别性和安全性，进一步推动申报无纸化。

三、空间布局优化是京津同城化的战略支撑

遵循从交通枢纽→区域经济、金融中心→国际经济、贸易中心→国际金融中心→世界城市→世界城市网络的世界城市发展规律，根据北京构建世界城市、京津构建世界级大都市区的战略目标，逐步实现北京向东南方向发展、天津向西北沿京津城市带发展的总体构想。

1.强化京津辐射和扩散效应作用，重构京津冀大中小城市合理格局

京津城市群应根据城市承载力和吸纳力情况以及主体功能区的划分，抓住北京城市功能疏解的重要契机，在疏解超大城市承载压力的同时，强化京津龙头城市的辐射和带动作用，扶持周边中小城市发展，重构京津冀大中小城市的合理布局。应重点发挥北京、天津与河北廊坊的地缘优势，突出顺义（怀柔、密云、兴隆）组团、通州（燕郊、三河、大厂、香河、蓟县、宝坻）组团、房山（涿州、涞水、高碑店）组团、昌平（延庆、怀来、涿鹿）组团、大兴（固安、永清、廊坊、武清）组团等组团建设，促进三地融合发展，重构京津冀大中小城市的合理格局。

2.以北京新机场建设为契机，共建国家级“临空经济区域合作示范区”

天津应联手京冀共同申报建设国家级“临空经济区域合作示范区”，包括联合共建以航空、航海、航天一体化为核心，以地铁、高铁、市郊快铁为主干的国际航运中心、综合交通体系和基础设施体系；联合共建以航空物流和航空服务业、高端制造业、现代服务业和文化创意中心为主导的高端产业体系；联合共建以水、园、绿为主体的一流生态体系；联合共建以航空小镇为重点的绿色、智慧、宜居航空都市体系，逐步形成一个以高端产业为支撑、科技创新为驱动和生态环境为保障的绿色临空经济区。

3.抓住新一轮改革开放契机，津京联合共建中国投资和贸易便利化“综合改革创新区”

随着天津自贸区的成立，天津要在新一轮改革开放中成为北方地区的“排头兵”和“领军者”，走在全国“最前列”，建成与上海自贸区具有不同特色的“贸易自由、投资便利、金融服务完善、高端产业聚集、法制运行规范、监管透明高效、辐射带动效应明显”的综合改革创新区。这无疑给京津同城化发展带来难得的战略机遇。因此，天津应积极联合北京，共建“创新区”，在体制改革、机制创新、扩大开放和区域一体化等方面走在全国的前列。

4.抓住京津产业空间结构调整的机遇，合力打造“京津科技新干线”

基于多年来在京津城际走廊上已形成的产业优势和园区基础，同时紧紧抓住北京“南城行动计划”与“一轴一带多园区”的产业空间调整计划与天津工业布局“东移北转”计划带来的机遇，通过功能区进一步聚集高端产业和优质要素，合力打造一条从“中关村—亦庄—廊坊—武清—北辰—东丽—滨海新区”的京津科技新干线，使其成为面向世界的国家级高科技创新的产业带，成为吸引世界创新资源、知识与产业对接、京津合作共建的示范区。

5.整合三地滨海资源，培育京津冀地区的新兴发展带——“大滨海新区”

充分借鉴澳大利亚、韩国以及其他滨海地区成功发展的经验，充分整合京津冀地区丰富的海洋产业和各类海洋生产要素，构建华北地区海洋经济发展的引擎，即以天津滨海新区为核心，以秦皇岛、唐山、沧州滨海地区为两翼的“大滨海新区”。尽快推动京津冀地区战略重点向滨海地区及海洋战略性新兴产业转移，从传统的内陆经济为主转向海陆两条线并重的构架，从而有效推动京津同城化进程。

四、产业链高效衔接是京津同城化的核心环节

基于京津两地均有发展高端产业的诉求、优势产业同构化现象依然存在、产业内分工协作尚不够成熟的现实情况，京津两地优势产业对接的基本思路是充分发挥各自的比较优势，突出互补互动、共生共荣。站在服务北京、造福天津的双重视角，天津应积极推动京津两地产业内分工格局的重构，借助北京的科研资源优势，重点突出天津的科技成果产业化基地、大规模高新技术产业集聚区、海洋高技术产业基地的地位，实现京津两地研发、成果转化、生产制造和城市营销的无缝衔接，打造京津双核心国家创新体系建设产业化示范城市。

1.共建“科技成果推介项目库”，用项目推动京津供求双方有效对接

借势北京，集中政界、学界、业界三方力量，成立科技成果转化专家评估团队，以国家科技成果库为主要依托，根据京津产业发展的现实需求和未来机遇，瞄准最新实用科技成果和企业技术难题，共建京津“科技成果推介项目库”。定期对项目库提供的科技成果进行评估和更新，并通过有效的信息平台向京津企业和社会各方公开，吸引潜在投资者，促进北京科技成果供给方和天津科技成果需求方的有效对接。

2.唱响国家863计划产业化城市，聚力京津四大高新技术产业集群

以科技部批复下发的《天津市滨海新区国家863计划产业化伙伴城区建设2013年—2015年工作规划及2013年工作计划》为指导，以“天津滨海新区国家863计划产业化促进中心”为载体，与北京等地863项目成果进行深度对接，聚力促成更多的共同申报项目及合作项目。支持863计划项目承担单位携带成果，在滨海新区实施转化或创建企业；支持国家863计划成果拥有者直接把技术成果转让给天津市相关企业和单位；鼓励拥有国家863计划成果的大学教师、科研人员，通过技术入股，与天津市的投资者合作创办高新技术企业，或依靠自有技术自己创办企业；支持滨海新区内高技术企业联合京津高校院所进行联合攻关，承担国家863科技计划项目。

3.联合北京建设国家海洋高技术产业基地，打造天津海洋经济“升级版”

天津虽拥有国际排名第四的综合性大港口和全国岸线单位产出排名第一的海洋产业制造能力，被列入国家海洋高技术产业基地试点城市、海洋经济创新发展区域示范试点城市，但涉海科技资源短缺，严重制约着天津战略性新兴产业发展和现代高端海洋服务业的发展以及海洋生态环境的改善。而北京虽没有海洋岸线资源，但拥有大量的涉海研究机构和人才。因此，京津应该联手建立广泛的海洋经济和海洋科技发展合作框架，将北京科技优势和天津的制造优势、政策优势相结合，重点推动海洋装备制造、海洋生物医药、海水淡化、海洋环保等领域的发展，共建国家级海洋高技术产业基地。

4.利用滨海新区的集聚能力，打造为北京服务的国企、总部经济服务平台

天津要根据京津冀协同发展的新形势，及时更新总部经济发展支持政策，进一步明确优惠政策、财政奖励、政务服务、物流、人才激励等促进措施，以北京经济功能疏解为契机，积极营造总部经济发展的良好环境，最终打造集销售、商品交易、产权交易、战略咨询、投融资服务、信息中心、定价中心、结算中心、商务服务、增值服务、物业服务、领袖俱乐部等多种功能于一体的一站式总部经济服务平台。根据天津滨海新区的功能区定位，可重点吸引物流型、运输类、先进制造类、金融类、商务类、能源类等国企和总部经济到津落户。

5.设立科技成果产业化引导基金，凝聚资本市场力量，向北京提供落地转化的资金支持

为把握北京需求脉络，吸引北京的科技资源和产业转移，天津一方面要进一步优化财政科技投入结构，提高对科技成果产业化财政科技投入的比重，专门设立服务于北京的“科技成果产业化引导基金”，按照引导性、间接性、非营利性和市场化原则，综合运用科技成果转化无偿资助、有限偿还性资助、贷款风险补偿、贷款贴息、绩效奖励、创业投资种子基金以及后补助等多种方式，并提供落地转化的厂房、税收、配套设施等方面的政策。另一方面，天津要凝聚本地资本市场力量，银行业、证券业、保险业金融机构以及创业投资、风险投资等各类资本要形成合力，在市政府财政科技投入的引导下，更多参与天津科技成果产业化基地和先进制造业基地的建设，为初创期到成熟期各发展阶段来津的科技企业提供专业化、个性化、系统化的融资支持和金融服务。

6.注重京津同城化城市营销，定期举办“科技成果展示会”

借鉴有“中国科技第一展”之称的深圳高交会经验，由京津两地定期轮流主办“京津科技成果展示会”，集科技成果交易、产品展示、高层论坛、项目招商、合作交流于一体，通过“官产学研资介”的有机结合，为京津地区和海内外客商提供寻求项目、开发技术、推销产品、获取资金、引进人才的便捷通道，并将线下的实体展会与线上网络交易相结合，打造科技成果和高新技术产品的交易平台。

五、公共服务功能共建是京津同城化的有利保障

基本公共服务的共建共享是同城化发展路径的重要组成部分。京津两地医疗与教育资源在类型、规模、结构方面存在较大的一致性，因此在共同服务同城化的发展上，更多需要以北京辐射、天津融入为原则，从规划的统筹性、政策的一致性、制度的通用性、平台的共享性、组织的协同性等方面实现全面对接，从而共建宜居宜业的大都市生活圈。

1.统筹规划，建立区域医疗合作专项基金与联防联控机制

天津应积极推动签署《京津全面医疗合作协议》，配套出台与北京医疗机构合作的地方性政策法规条例，使各项合作更规范、更有效。在此基础上，借鉴欧盟等地共同发展基金等模式，以滨海新区为先行先试基地，联合北京的相关医院，探索两地共同投入、共同负担的投入机制，确保卫生一体化建设的可持续。可在“区域发展促进基金”框架下建立区域医疗合作专项基金，为医疗合作项目提供资金支持。建立与北京协作的联防联控机制，做好重大疫情及时公布、及时互通、紧急药品供应和联动合作预案，以保证在重大事件、重大考验面前，医疗的及时救助与保障。

2.共建医疗合作联盟与医疗信息共享平台，实现两地高水平合作

京津两地医疗资源结构的相似性，决定了北京与天津的医疗服务合作模式将以高水平交流合作为主，而不会像北京与河北医疗合作中以资源整体搬迁、开设分院等功能疏散模式为主。在共建医疗合作联盟方面，以特定科研项目或医疗攻关主题为切入点，聚集两地三级医院、医学类高校院所共建医疗合作联盟，并在此框架下展开一系列两地交流合作活动。这主要包括：开展合作办医，建立示范性医院；建立远程对接与会诊，开展重点病情案例的联合诊断；加强医疗科研协作，交流案例资源，共同攻关国家级项目；促进高端人才的交流，实现专科医师和专科护士交流培训合作；建立高端医疗人才共同培养机制，共同培养博士生，共建博士后工作站；建立京津医疗合作高峰论坛，邀请两地不同级别的医疗机构的院长专家进行前沿理论、工作心得、管理经验方面的交流。在建立医疗信息共享网络平台方面，积极与北京医疗机构协商，统一京津地区各医疗单位信息平台的标准，包括HIS、LIS、PACS、心电、病理、B超、病案等，在此基础上对接北京医疗信息共享平台，承担起京津地区患者在各医疗机构就诊信息的储存与跟踪、卫生行政部门医疗信息的分析与发布以及各医疗机构对患者电子病历调阅等一系列功能。

3.推进医保异地结算制度，实现社会保障卡的“京津一卡通”

天津要改善医保异地即时结算的软硬件环境，即一方面应率先简化医保结算手续，与北京协商统一的医疗保险政策；另一方面要尽快完成与北京医保系统的网络互联。在此基础上，逐步实现社会保障卡的“京津一卡通”，即两地间各项社会保障政策要做到异地同规，异地即时结算。社会保障卡持卡人不仅可以凭卡就医进行医疗保险个人账户实时结算，还可以办理养老保险事务；办理求职登记和失业登记手续，申领失业保险金，申请参加就业培训；申请劳动能力鉴定和申领享受工伤保险待遇；在网上办理有关劳动和社会保障事务等。

4.建立常设协调机构和京津教育合作专项基金，同时形成制度化沟通渠道

以京津合作的方式，建立推动教育合作的常设协调机构，从顶层设计、政策落实、指导执行的角度，有效推动京津地区教育改革与合作。设立京津教育合作专项基金，制订统一的奖励和补偿政策，表彰在京津教育合作中有重大贡献的主体，同时为创新人才合作等项目提供资金支持。建立重大教育改革项目的互通互报制度，将各类民间教育合作交流纳入区域教育一体化和综合改革范畴，合作加强规范引导、协作制定支持政策，联手建立区域内相关交流的备案及公报制度，形成制度化沟通渠道。

5.拓宽沟通领域，在学校布局、学科调整、优质资源共享等各方面促进京津高校合作

根据同城化的内在要求，通过在非主城区建立新校区，合作共建大学城等方式缓解两地主校区压力。对学科进行调整补充。天津高校要力争获得与京津地区战略性新兴产业相关的学科专业调整及专业学位授予的自主权，形成新的优势学科、重点学科和特色学科。共同探索优质高校教育资源共享机制。放开人才引进的制度，建立北京地区人才的吸引与流转机制，实现教师互聘、学生互派、共建博士后流动站等，通过远程教育实现精品课程互选等。

（选自《天津行政学院学报》）