我国住房金融消费者的保护困境与出路※

杨文明

我国住房金融消费者的保护困境与出路※

杨文明

住房金融消费者的弱势地位构成对其保护的逻辑起点。具体而言，住房金融消费者知情权保护不足并且面临差别待遇。在金融市场风险下，住房金融消费者安全也受到威胁。因而，借鉴国外治理金融危机的经验，成立专门的金融消费者保护机构能够明确住房金融消费者的保护目标，并能减少保护过程中的机构推诿等弊端。建立信息披露制度，明确金融产品信息披露的时间、内容和金融机构责任，从而进一步保护金融消费者知情权。为实现住房金融消费者的公平权，有必要在立法中引入反歧视规则，杜绝住房金融服务中的差别待遇。最后，确立以消费者保护为目标的金融监管政策，减少住房金融消费者的安全风险。

住房金融 消费者保护 住房权 金融监管

现代社会，公民住房问题的解决离不开金融工具的使用，互助合作融资、强制储蓄融资以及按揭贷款融资已成为世界三大住房金融工具。住房金融产品在降低消费者成本、加强住房权保障的同时，也可能给消费者带来潜在的风险。如果住房金融消费者权利得不到有效保护，这对消费者本身及金融市场安全都将造成严重后果。特别是2007年由美国住房金融领域衍生出的金融危机，业界普遍认为是由金融消费者保护失范而引起。加之住房金融在公民个人金融消费中占据重要位置，因而，加强住房金融消费者保护成为危机后各国普遍采取的政策。

一、住房金融消费者保护之理念

1．金融消费者概念的兴起

在金融市场，购买金融产品的一方历来被称为“投资者”。在投资者参与的法律关系中，奉行形式主义法律传统，因而投资者并未受到格外的法律关怀。但随着金融市场规模日益扩大，复杂程度日益提高，投资者也逐渐分化，一部分投资者呈现出消费者特征。这种分化体现在多个方面，有的国家根据投资者是否营业以及投资判断能力的差异将其分为专业投资者和一般投资者。例如，英国金融服务管理局在其《新业务守则资料册》就将金融机构客户作零售客户和专业客户划分。但前者无论在资金储备还是投资能力、经验方面都不及后者。随着金融市场的发展，投资者与投资对象之间由金融产品服务联接，二者的距离逐渐拉长。并且这些投资产品通过排列组合产生更为复杂的金融衍生品。投资者购买金融衍生品实际是对投资对象投资的替代，因而导致本为投资介质的金融产品异化为投资对象。投资者由对投资对象的选择嬗变为对投资手段或介质的选择，实质上，投资者嬗变为金融产品或服务的消费者（陈洁，2011）。

之所以将金融市场中非专业投资者视为金融消费者，也是因为其境地与一般消费者相比也无太大差异。金融产品的复杂性使得一般投资者与金融机构处于严重的信息不对称，因而一般投资者根本无法全面了解金融产品，不能对金融产品的风险作出合理的判断。在此情况下，一般投资者在购买金融产品时只能依赖金融机构的广告推销和宣传。如果金融机构夸大收益，隐瞒风险，一般投资者根本无法作出判断。因而，一般投资者在法律博弈中常处于劣势地位。基于他们在金融市场的弱势地位，各国政府普遍将其纳入消费者保护的法律领域。例如，英国在2000年《金融服务和市场法案》中引入“金融消费者”概念，并将其划分为专业消费者和非专业消费者。多数学者从传统消费者概念出发界定金融消费者，指出“金融消费者是消费者概念在金融领域的扩展和延伸”（刘迎霜，2011），金融消费者的本质在于主观上出于生活目的或者非生产目的（于春敏，2010）。本文所指的住房金融消费者就是银行及其他非银行金融机构为住房提供资金和相关的信用服务的消费者。金融消费者概念的提出，其重要意义在于澄清了金融消费者的弱势地位，从而产生了对法律制度保护的需求。

2．消费者住房权概念的诞生

法律对住房金融消费者予以保护的出发点在于其所处的弱势地位。而法律对弱势法律关系主体的保护势必对其予以权利倾斜性保护。消费者在住房金融领域的权利类型被归结为住房权。住房权 （the right to adequate housing）指的是“公民有权获得可负担得起的适宜于人类居住的，有良好物质设备和基础服务设施的，具有安全、健康、尊严，并不受歧视的住房权利”（Janet Ellen Steams，1997）。在联合国《住宅人权宣言》中，住房权被正式确定为基本人权。作为一项基本人权，其核心内容就在于公民能够获得自身承受的房价。现代社会，就住房质量和数量而言，已基本满足人们的需求，但是就住房价格而言，高企的房价还是超出不少消费者的承受能力。因而，通过住房融资获得贷款进而购买房屋成为大部分消费者实现住房权利的基本途径。所以，我们可以把住房金融看做消费者获得住房融资的权利。消费者住房权的另一层含义则是政府应当为消费者住房需求提供一定程度的保障。按照国际社会的共识，政府、个人甚至国际组织都应当为实现公民的住房权利而承担相应义务或责任。既然消费者住房金融是实现其住房权的重要途径，那么政府就应当保障消费者获得、使用住房金融产品的权利。住房金融消费者保护的意蕴恰恰内涵其中。

就实际而言，消费者特别是中低收入者很难通过住房融资获得住房权利。根据2010年央行对全国部分城市住房贷款的抽样调查，通过贷款获得住房者基本属于当地中高收入群体 （房地产金融市场分析小组，2010）。这也就意味着中低收入者很难获得金融机构的青睐。这是由于该部分住房金融消费者与金融机构的信息不对称情况更为严重。金融消费者无法提供合格的贷款抵押物，信用状况无法满足金融机构要求。金融机构从事该部分消费者的贷款业务也无法保证足够的利润并且要承担较大的风险。因此，住房金融消费者因无法实现融资而阻碍了住房权的实现。不仅如此，即便住房金融消费者能够获得贷款，金融机构在具体服务上损害消费者利益的行为屡见不鲜。例如搭售、差别待遇、独家交易、拒绝交易、虚假宣传等行为损害了住房金融消费者权益。总而言之，住房金融消费者处于相对弱势地位，进而阻碍消费者住房权的实现。由于住房权的内涵是政府保障公民住房权利实现的义务，因而理应将住房金融消费者纳入法律保护，从而保障其住房权的实现。

二、住房金融消费者保护之现实困境

1．住房金融消费者知情权不足

消费者和经营者在缔约时都需要获取充分的信息，以保障合同双方能在意愿表示真实、一致的前提下缔约并履行。因此，为稳定双方的权利义务关系，有必要给予消费者和经营者以充分的知情权。但与经营者信息获取能力相比，消费者处于明显劣势，因而，消费者知情权严重不足。具体到住房金融领域，这种不足主要源于以下原因。第一，住房金融消费者在交易中处于信息劣势，在交易中至少需要获得金融产品或服务的品质、价格以及经营者资质、信誉等信息。对于这些信息，金融机构并未完整地向消费者披露。例如，对于一些住房金融理财产品，银行一般不愿向消费者披露这些产品的经营状况，即使出现亏损，银行也不向消费者告知相关原因并作出解释。住房金融消费者的信息劣势就会导致其无法对产品风险作出科学评估，进而影响其作出不当决策。第二，住房金融消费者专业知识匮乏。住房金融产品一般具有较高的专业性，非专业人士很难理解其产品品质。国外学者Lusardi、Mitchell等进行了相关案例研究，他们将住房金融消费者划分为23～28岁和50～69岁两个年龄段，对其提问诸如年化利率计算等简单的住房金融知识。然而结果证明，两个年龄段回答完全正确的仅占27%和24%（Lusardi，2007）。这表明住房金融消费者的专业知识相当匮乏。第三，住房金融消费者存在认知偏差。当代行为金融学研究显示，金融消费者往往低估风险但却高估收益。例如，住房金融消费者可能会乐观地估计自己未来收入增加及其可持续性，进而能够支付未来的住房按揭。金融消费者多属现时偏好型（短视），也即他们更乐于尝试一些“短、平、快”的金融产品。但是这种决策可能会降低住房金融消费者的未来福利。不仅如此，金融消费者往往迷信权威，高估金融精英的能力。因而住房金融消费者往往对销售人员“言听计从”，这种认知偏差使消费者看不到潜在的风险（Brix Laura，2010）。

2．住房金融消费者存在差别待遇

住房金融消费者保护面临的一大障碍就是消费者往往遭受差别待遇，不能获得公平的金融服务。有学者将消费者公平获取金融服务的权利界定为“公平金融服务获得权”，它是指金融消费者具有获得金融服务的平等权利，不能因为其信用以外的因素如宗教、种族、年龄、性别、职业等而遭受金融机构的歧视。但从实践看，住房金融消费者由于受到差别待遇，其公平金融服务获得权显然无法实现。就住房金融产品价格而言，消费者会遭受差别待遇。如果金融产品价格过高可能会产生金融排斥，使消费者无法享受相应的金融服务。金融机构往往设置条件，在价格上排斥部分消费者获得住房金融服务。例如，金融机构根据非信用条件（如户籍、地域、身份等）设置不同的住房贷款利率，那些受到歧视的住房金融消费者只能承担较高的资金价格（刘庆飞，2010）。就住房金融产品获得条件而言，消费者也遭受差别待遇。由于目前我国征信体系尚未完全覆盖农村地区，农民因而难以提供证实自身信誉的资信证明。加之农村承包经营土地和宅基地尚未在法律上确立抵押权能，因而农民也难以提供合格的抵押品。在这种情况下，农民和城市居民就会存在条件差异，进而影响其获取住房金融产品。就住房金融消费者资信评估而言，金融机构可能通过风险评估程序对不同住房金融消费者采取差别待遇。与城市相比，农村居民居住分散且缺乏合格的抵押物，因而金融机构搜集其贷款信息的成本较高。相反，农村居民收入水平较低且具有波动性，因而金融机构为其提供贷款的收益较低且需承担较高风险，金融机构为控制风险就对农村消费者的住房金融需求设置了严格的评估程序。由于金融机构未能采取统一的评估标准和程序，部分住房金融消费者实际受到了严重的歧视待遇。就地理公平、营销公平而言，部分住房金融消费者也可能受到歧视待遇。由于追求效率，金融机构对偏远地区投入的营销成本较低，这实际上排斥了部分消费者获取住房金融产品的机会。

3．住房金融消费者面临的安全风险

住房金融风险指的是住房货币价格在金融资本扩张推动下大幅上升，但又因宏观或微观经济条件的不确定或者信息不完全而出现急遽下降，从而使市场主体蒙受损失的可能性。住房金融风险不仅来自于企业、个人的风险，也可能是整个住房金融体系的风险。因而学者将这两种风险称之为非系统风险和系统风险。由于住房金融风险对市场破坏巨大，消费者因而不可能“独善其身”。就非系统风险而言，我国目前消费者面临的情况与美国金融危机的状况非常相似。2013年上半年居民贷款同比增长28．5%，远超人民币贷款的平均增速。以北京、上海为例，家庭平均负债率已高达120%～160%，并且我国家庭负债以房贷为主。从2004年到2014年，10年间商业性住房贷款违约率上升了数十倍。

在住房金融系统性风险影响下，消费者的安全问题更为突出。根据资产价格波动理论的解释，住房价格由于市场非理性行为可能会出现价格的大幅波动。如果价格急剧上升，则消费者难以承担高昂的成本；如果价格急剧下降，则金融机构会遭遇信贷风险。如果一国抵押贷款占比较高的话，信贷风险甚至会演变为金融危机，进而影响实体经济，消费者福利实际也会减损。那么住房价格波动的原因可能来自金融市场的非理性行为，也可能来自信息不对称。由于金融机构相对消费者处于信息优势地位，从而使其利用信息不对称采取相应决策，但也可能引发道德风险和逆向选择（徐杰，2004）。道德风险指的是双方在签订合同后，一方利用对方不了解的信息而最大化自身利润，损害了合同当事人的利益。逆向选择则是指金融机构理论上青睐选择高利润的住房金融产品，实际上这种产品也可能带来高风险，使金融机构不得不面临呆账坏账。金融机构利用信息不对称不是规避而是放大了住房金融市场的风险，住房金融消费者因此也面临系统危险的威胁。

三、住房金融消费者保护之制度构建

1．建立金融消费者保护专门机构

根据国外治理金融危机、实施消费者保护政策的经验，建立专门机构是保护金融消费者的首要举措。2009年6月，美国财政部发布白皮书 《金融监管改革：一个全新的基础——美国金融监管体制的重构》，该文件设计方案提出要成立独立的金融消费者保护机构。通过专门机构实现对金融消费者保护的统一监管，从而推进已有机构消费者保护工作的协调。不仅如此，美国还赋予金融消费者保护机构规则制定权力，例如可以监管金融机构遵守、执行联邦法律法规的情况。2010年7月美国公布的《华尔街改革和消费者保护法》要求成立消费者金融保护署，从而确保美国消费者在购买、使用住房按揭等金融产品时享受知情权、选择权、公平交易权等权利。

由于住房金融对于消费者住房权实现意义重大，因而住房金融产品在所有金融产品中占有较高比例。另一方面，住房金融消费者的知情权、公平交易权、选择权以及安全权等权利却得不到有效保障。因而，成立专门的金融消费者保护机构成为必要。但是学者们在金融消费者保护机构设立模式上还存在分歧。有学者提出，我国可以依赖现有的银行、保险、证券分业监管模式，在各金融监管机构信访工作基础上增设消费者投诉受理部门，还可以学习美联储建立消费者投诉信息数据库的经验，区分消费者投诉数量和性质并分别予以调查、核实与调解。这种分业保护模式虽然一定程度上节约了机构建设成本，但是却与我国消费者保护模式不符。由于金融产品创新层出不穷，金融机构混业经营已成大势。对金融消费者实施分业保护可能会造成机构之间协调不畅的局面。根据前述美、英等国家金融消费者保护经验，成立统一、专门机构成为发达国家保护金融消费者的主流。例如，《华尔街改革和消费者保护法》就是旨在消除之前的金融消费者保护多头监管局面。新成立的消费者金融保护署实际承担了美国联邦储备委员会、联邦存款保险公司、货币监理官、储蓄管理局、国家信贷联盟署、住宅与都市发展部办公室和联邦贸易委员会等七个部门的消费者保护职能。

2．建立住房金融产品信息披露制度

由于信息不对称，住房金融消费者在交易中处于弱势地位。如果住房金融机构利用自身信息强势地位损害消费者利益，那么对住房金融消费者保护将更为不利。因而，国家有必要强制金融机构实施金融产品信息披露。有效的信息披露不仅能为住房金融消费者提供充分的交易信息，保护住房金融消费者的知情权，而且还有利于资源优化配置，提高住房金融资源使用的效率，事关住房金融市场安全与稳定（李宝庆、苏扬，2014）。建立住房金融产品信息披露制度应从以下方面入手。

（1）信息披露时间。信息披露的重要功能就是通过向住房金融消费者提供充分信息，以便消费者作出适当选择。因此，金融机构应当在与消费者缔结合同前一定时间（一周）将金融机构以及住房金融产品信息披露给消费者。如果金融机构未按规定披露信息，那么住房金融消费者可以行使反悔权。另外，信息披露还应当保持持续性，也即消费者在购买、使用住房金融产品以及获取收益的整个过程中，金融机构都要向消费者履行信息披露义务。

（2）信息披露内容。金融机构在披露内容上要实现信息完整、准确。所谓内容完整指的是关于住房金融产品的构成、品质、使用方法、价格、风险以及风险提示等信息都要向消费者披露。而且金融机构不仅要向消费者披露产品的收益信息还要提供产品的风险信息，为消费者选择提供全面的依据。不仅如此，为了能给住房金融消费者提供更为准确的指引，金融机构在产品设计时就应当考虑信息披露要素。例如，可以将住房抵押贷款合同作标准化和非标准化区分。金融消费者保护机构可以归纳住房金融消费者的一般需求，并且将各种交易信息、风险置于合同之中，设计标准化范本合同供借贷双方使用。在此情况下，标准化合同范本能够基本满足住房金融消费者对信息披露的要求。另外，为满足住房金融消费者选择权，设计多元化非标准住房抵押贷款合同也有必要。

（3）信息披露责任。信息披露是金融机构的当然义务，金融机构如果违反信息披露义务就应当承担一定的责任。除了行政责任和刑事责任外，为弥补对住房金融消费者的损失还应当要求金融机构承担相应的民事赔偿责任。由于住房金融产品本身较为多样，因而金融机构的虚假、误导性信息披露也呈现多样性。所以，立法应当设置反欺诈条款，只要金融机构信息披露存在遗漏、虚假、误导或者不当内容，那么就可以依据反欺诈条款要求金融机构承担民事赔偿责任。由于住房金融产品相对复杂，消费者往往依赖信用评级机构提供的信息。因而，信用评级机构应当充当金融产品“质检员”角色（彭真明、殷鑫，2011）。但是在利益驱动下可能会存在道德风险，信用评级机构与金融机构串通对住房金融产品作出不实评价，在这种情况下，信用评级机构也应当承担相应的民事赔偿责任。

3．确立住房金融反歧视规则

从经济学上讲，差别待遇会造成资源的不合理分配和市场的非充分竞争，因而经济学实际从效率视角确立了住房金融服务的公平原则。在法学视域，差别待遇则侵犯了公民平等权利，也即每个法律上相同的人不应受到有差别的对待。因而，住房金融反歧视规则具备经济学和法学上的双重合理性。

根据前文分析，住房金融市场存在形形色色的差别待遇，而各国立法历来反对金融机构根据消费者的非信用信息设定歧视政策。例如，美国早期立法反对信贷市场上有关性别和婚姻歧视待遇，之后，包括民族、肤色、年龄以及原国籍歧视都被立法所禁止。为防治住房金融市场上的差别待遇，维护消费者金融服务公平获得权，在反歧视规则设计时可以采取以下措施。立法应当明确身份、户籍、民族、年龄等信息不得作为住房金融产品服务申请、审批的考虑因素。在信息审查过程中，金融机构如若对消费者的某类特征如农村户籍、单身身份等信息特别考虑，并由于这些因素而拒绝与住房金融消费者缔结合同，或者附加不合理的条件，那么，金融机构上述行为就应当视为违法。而且立法还应当进一步明确哪些属于住房金融产品提供中不得考虑的因素，结合国外立法经验和实践中引发的相关争议，应当明确禁止对个人信用甄别无关的因素如职业身份、级别、婚姻状况等个人特征予以评估，或要求借款人提供此类信息（张晓东，2012）。

4．加强住房金融监管

广泛存在的住房金融市场风险对消费者保护非常不利。特别是金融危机屡屡发生，人们逐渐认识到，消费者保护应当成为住房金融监管的重要目标。国外学者如Michael Taylor提出金融监管应当并存两大目标：消费者保护与审慎监管。我国也有学者在分析了美国金融监管历史后指出，金融监管目标应当包括防范金融风险、保护消费者以及提高效率 （邢会强，2010）。保护住房金融消费者也应当仰仗金融监管的加强。根据我国住房金融监管的现实，结合美国金融危机后监管改革的经验，立法应当在设立金融消费者保护专门机构的同时，进一步明确该专门机构的监管权力和职责，从而避免不同机构监管的业务重合、真空、无序状态。还应当做好住房金融产品特别是住房抵押贷款证券化的信息披露，一方面能够使消费者了解住房金融产品的各种风险，避免盲目入市，另一方面也可以使监管机构能够对住房金融产品实现过程监管，杜绝风险的产生或进一步扩大。金融监管机构还应当保持监管与金融创新的平衡，特别是金融创新一定要在监管控制之下实现。

四、结 论

住房金融消费者保护关乎公民住房权利实现，也关系金融市场稳定与安全。首先应当从理念上将金融消费者保护作为立法的价值依归。鉴于住房金融消费者身处弱势地位，在具体制度上还应当给予其倾斜性保护。借鉴国外治理金融危机的经验，成立专门的金融消费者保护机构能够明确住房金融消费者保护目标，并能减少保护过程中的机构推诿等弊端。建立信息披露制度，明确金融产品信息披露的时间、内容和金融机构责任，从而进一步保护金融消费者知情权。为实现住房金融消费者的公平权，有必要在立法中引入反歧视规则，杜绝住房金融服务中的差别待遇，确立以消费者保护为目标的金融监管政策，减少住房金融消费者的安全风险。

1．陈洁：《投资者到金融消费者的角色嬗变》，《法学研究》2011年第5期。

2．刘迎霜：《我国金融消费者权益保护路径探析——兼论对美国金融监管改革中金融消费者保护的借鉴》，《现代法学》2011年第3期。

3．于春敏：《金融消费者的立法界定》，《上海财经大学学报》2010年第4期。

4．Janet Ellen Steams，Voluntary Bond，The Impact of Habitation U．SHousing Policy．Saint Louis University Public Law Review，1997．

5．房地产金融市场分析小组：《中国房地产金融报告2009》，中国金融出版社2010年版。

6．Lusardi，Annamaria and Olivia S，Mitchell．Financial Literacy and Retirement Preparedness：Evidence and Implications for Financial Education．The Journal of the National Association for Business Economics，2007．

7．Brix Laura，Katharine Mckee，Protecting Banking Consumers：Policy Objectives and Regulatory Options．Focus Note，2010．

8．刘庆飞：《我国个人住房贷款监管的立法完善——以美国次贷危机为戒》，《河北法学》2010年第7期。

9．徐杰：《信息不对称与金融市场脆弱性》，《中央财经大学学报》2004年第4期。

10．李宝庆、苏 扬：《以行政改革视角看我国金融监管改革趋势》，《现代经济探讨》2014年第5期。

11．彭真明、殷鑫：《论金融消费者知情权的法律保护》，《法商研究》2011年第5期。

12．张晓东：《构建我国住房金融消费者保护制度的若干思考》，《华北金融》2012年第4期。

13．邢会强：《金融危机治乱循环与金融法的改进路径——金融法中“三足定理”的提出》，《法学评论》2010年第5期。

［责任编辑：沈卫平］

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1009－2382（2015）11－0033－05

杨文明，西南政法大学经济法学博士生（重庆401120）、重庆市梁平县人民法院院长助理。

※本文系盛学军教授主持的国家社科基金重点项目“新时期金融法变革中的消费者保护研究”（项目编号：12AFX012）成果之一。